摘要：面對(duì)我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，黨的十八大“報(bào)告”及十八屆六中全會(huì)“決定”，明確提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，客觀上要求我們對(duì)嘉興目前的土地開發(fā)利用理念、戰(zhàn)略、模式，建設(shè)用地保障路徑及其土地管理制度等方面進(jìn)行全方位的重新審視，本文將主要對(duì)優(yōu)化嘉興土地開發(fā)格局展開分析思考。

關(guān)鍵詞：優(yōu)化；國土空間；開發(fā)格局

當(dāng)前，國內(nèi)各地國土空間開發(fā)呈現(xiàn)出較為混亂的局面，甚至有部分地方出現(xiàn)了濫開發(fā)的情況，為了一味追求經(jīng)濟(jì)增長對(duì)土地和其他資源進(jìn)行過度開發(fā)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。嘉興人多地少，土地開發(fā)歷史悠久，隨著城市化、工業(yè)化快速推進(jìn)，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化思維模式下的土地開發(fā)利用方式和建設(shè)用地保障模式，難以支撐嘉興經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，近年來國土空間保障壓力日益凸顯，亟須轉(zhuǎn)變思路，探索今后國土空間優(yōu)化開發(fā)的新思路。

1、土地開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1土地開發(fā)強(qiáng)度大

2013年嘉興全市建設(shè)用地面積為11.13萬公頃，扣除水庫計(jì)算的土地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到26.3%，是浙江省土地開發(fā)強(qiáng)度10.6%的2.5倍，比土地開發(fā)強(qiáng)度相對(duì)較大的浙東北地區(qū)也高出近1倍。按市橫向比較，嘉興市的土地開發(fā)強(qiáng)度位列浙江省第一，高于位列第二的舟山市20%左右。

1.2土地墾殖率高

2013年嘉興全市耕地面積20.77萬公頃，土地墾殖率高達(dá)49.2%；同期浙江全省土地墾殖率為18.8%，嘉興市的土地墾殖率是浙江省平均水平的2.6倍。按市橫向比較，嘉興市的土地墾殖率位列浙江省第一，比位列第2的湖州市高出90%左右。

1.3村莊建設(shè)用地占比偏高

2013年嘉興市村莊建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例為59.49%，同期浙江省平均水平為54.71%，嘉興市村莊建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例比全省平均水平高出4.8個(gè)百分點(diǎn)，比浙東北地區(qū)平均水平高出5.5個(gè)百分點(diǎn)；村莊建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例嘉興在11個(gè)市中排名第4位。

1.4地均建設(shè)用地投入產(chǎn)出水平偏低

2013年嘉興地均二三產(chǎn)業(yè)增加值為268.95萬元/公頃，比浙江省平均水平低50萬元/公頃，為浙江省平均水平的85%左右；比浙東北地區(qū)平均水平低84萬元/公頃，僅為浙東北地區(qū)平均水平的76%左右，在11個(gè)市中排名第6位。

2013年嘉興市地均固定資產(chǎn)投資為171.70萬元/公頃，比浙江省平均水平低9萬元/公頃，為浙江省平均水平的95%左右；比浙東北地區(qū)平均水平低24萬元/公頃，為浙東北地區(qū)平均水平的88%左右，在11個(gè)市中排名第5位。

2、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局

2.1嚴(yán)守耕地紅線，確保質(zhì)量穩(wěn)中有升

嚴(yán)格依照國策保護(hù)耕地紅線，是國家糧食安全的基本保障，是土地開發(fā)利用的必要前提及底線。嘉興屬于典型的漁米之鄉(xiāng)，土地肥沃，耕地質(zhì)量等級(jí)普遍較高，應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則，嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)下達(dá)的耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，劃定永久基本農(nóng)田及示范區(qū)，并落到實(shí)地圖斑及區(qū)域加以保護(hù)；按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”原則，嚴(yán)格執(zhí)行以補(bǔ)定占、先補(bǔ)后占規(guī)定，以建促保，嚴(yán)格建設(shè)占用耕地審批，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡；通過統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源，以農(nóng)村土地綜合整治為抓手，優(yōu)化耕地布局，提高耕地和基本農(nóng)田連片程度，并加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入，扎實(shí)推進(jìn)耕地標(biāo)準(zhǔn)化、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，切實(shí)提升耕地質(zhì)量。

2.2實(shí)施集約節(jié)約，優(yōu)化國土開發(fā)結(jié)構(gòu)布局

加快推進(jìn)存量建設(shè)用地“挖潛增效”、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、批而未用土地“減量加速”等工程，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織通過現(xiàn)有廠房、地下空間、自有存量用地用于生產(chǎn)經(jīng)營，通過提高工業(yè)用地容積率、追加投資提高存量建設(shè)利用效率等多形式盤活存量用地，用足用好國家、省推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策，開展批而未用土地利用“攻堅(jiān)”活動(dòng)，減少批而未供土地總量，加快供而未用土地開發(fā)建設(shè)速度，從而促進(jìn)企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)效益提升。按照國家、省推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治及嘉興推進(jìn)“兩新工程”的政策精神，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，大力推進(jìn)以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為平臺(tái)的農(nóng)村土地綜合整治工程，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局及結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

2.3 強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌，有效整合空間資源

嘉興當(dāng)前土地開發(fā)強(qiáng)度較高，統(tǒng)籌資源相較省內(nèi)其他地市短缺明顯。向上，應(yīng)強(qiáng)化同浙江省國土資源廳、國土資源部的溝通，適當(dāng)降低嘉興耕地保有量任務(wù)尤其是永久基本農(nóng)田規(guī)模；在內(nèi)，應(yīng)基于嘉興城市發(fā)展戰(zhàn)略，做好用地空間布局優(yōu)化，按照重點(diǎn)保障、確保落地、最小影響等原則，在一定規(guī)模范圍內(nèi)統(tǒng)籌嘉興市區(qū)及各縣市耕地保有量、基本農(nóng)田規(guī)模、新增建設(shè)用地空間及耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)等用地資源，實(shí)行全市域統(tǒng)籌均衡，并適當(dāng)加大對(duì)資源匱乏的縣（市）的扶持力度；對(duì)外，國土空間布局應(yīng)與市域規(guī)劃、市域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、市域環(huán)境功能區(qū)等相關(guān)規(guī)劃保持協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)空間管制規(guī)則的一致性，避免空間利用類型沖突情況的發(fā)生。

2.4 深化農(nóng)村土地改革，完善創(chuàng)新承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

按照2017年中央一號(hào)文件精神，落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)土地。村集體經(jīng)濟(jì)組織在征得農(nóng)戶同意或書面委托的前提下，可以在村集體組織內(nèi)土地出租或流轉(zhuǎn)，以便實(shí)行規(guī)模經(jīng)營或者實(shí)行農(nóng)業(yè)示范園?？蓢L試制定有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策如貨幣獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)農(nóng)戶和承包戶長期流轉(zhuǎn)經(jīng)營承包地，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村集體土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，村集體經(jīng)濟(jì)在沒有征得農(nóng)戶同意前提下無權(quán)開展流轉(zhuǎn)，并及時(shí)為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)，并嚴(yán)格限定土地流轉(zhuǎn)用途，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)。從整體上優(yōu)化農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。

2.5實(shí)行生態(tài)空間特殊保護(hù)，營造良好宜居環(huán)境

將具有特殊保護(hù)價(jià)值的區(qū)域劃入生態(tài)空間，特別是將嘉興最優(yōu)質(zhì)的耕地資源同時(shí)也作為最重要的生態(tài)本底實(shí)行“雙重”保護(hù)，打造嘉興最重要的生活生產(chǎn)承載空間。實(shí)行生態(tài)劃定區(qū)域嚴(yán)格管控與保護(hù)，一般情況下限制其建設(shè)用地，以保證城市生態(tài)與綠色空間，以及合理的人均綠地面積，努力打造“生產(chǎn)集約高效、生活宜居適度、生態(tài)山清水秀”的開發(fā)空間。

參考文獻(xiàn)：

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