摘要：我國(guó)在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題日趨凸顯，針對(duì)于此，國(guó)家層面出臺(tái)了新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等一系列的戰(zhàn)略政策，在城市規(guī)劃工作中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)中央戰(zhàn)略政策，且緊密結(jié)合地方現(xiàn)實(shí)，編制具有針對(duì)性的、能夠有效指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城市規(guī)劃；變革

1、城市發(fā)展中存在的問題

1.1地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴土地經(jīng)濟(jì)

在過去十余年中，房地產(chǎn)開發(fā)成為許多地方經(jīng)濟(jì)的支柱，土地城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人口城鎮(zhèn)化的速度。土地資源是有限的，依靠土地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然也是不可持續(xù)的。與此同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)畸形的快速發(fā)展也帶來(lái)了一系列問題。

（1）大城市房?jī)r(jià)飛漲，其漲速遠(yuǎn)高于居民收入增速，使得當(dāng)?shù)鼐用裆畋陡袎毫?，幸福感降低。另外，房地產(chǎn)的飛速發(fā)展在很大程度上壓制了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“辛苦工作不如炒房”成為很多實(shí)體經(jīng)濟(jì)從業(yè)者的感嘆，這也造成越來(lái)越多的人進(jìn)入炒房的隊(duì)伍，從而進(jìn)一步促進(jìn)房?jī)r(jià)的上漲。

（2）在許多中小城市，由于人口集聚能力相對(duì)較低，居民購(gòu)買力有限，因此在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過短暫的高潮后，就迅速降溫，造成大量庫(kù)存。嚴(yán)重依賴土地經(jīng)濟(jì)的城市發(fā)展陷入困境。

1.2城市發(fā)展質(zhì)量不高

許多城市的發(fā)展貪多求大，只追求城市發(fā)展的總量，輕視城市發(fā)展的質(zhì)量，城市的供電、供暖、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施缺口大，發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市規(guī)模的發(fā)展。濱水、臨湖公園等區(qū)位較好的地段開發(fā)強(qiáng)度過大，不注重天際線、開敞空間的景觀塑造。

1.3城鄉(xiāng)壁壘

打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雖然早已提出，但是至今城鄉(xiāng)仍有巨大差別。究其原因，主要包括兩方面：其一，我國(guó)延續(xù)了數(shù)十年的戶籍、社會(huì)福利等造成城鄉(xiāng)二元分割的制度難以在短時(shí)間內(nèi)全部轉(zhuǎn)變；其二，城市發(fā)展質(zhì)量不高，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)不能滿足大量新增城鎮(zhèn)化人群的需求，因此為避免出現(xiàn)許多拉美國(guó)家由于城鎮(zhèn)化速度過快而產(chǎn)生的一系列社會(huì)問題，也不能將城鄉(xiāng)壁壘在短時(shí)間內(nèi)完全消除。

1.4小結(jié)

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，但在之前相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，多數(shù)城市的發(fā)展只重視城市用地的向外拓展，不注重城市發(fā)展的品質(zhì)，也未對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的相關(guān)制度進(jìn)行改革，致使土地城鎮(zhèn)化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人城鎮(zhèn)化的速度。許多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，雖然他們常年在城市生活、工作，但由于以上提到的種種原因，始終難以在城市安家，難以真正融入城市。

如何能使農(nóng)村人口穩(wěn)定有序的向城鎮(zhèn)集聚，使他們的就業(yè)逐漸脫離第一產(chǎn)業(yè)，使他們的生活市民化，使得城市用地規(guī)模能夠與城鎮(zhèn)化人口的規(guī)模相匹配，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的問題核心。

2、我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

鑒于以上所述的諸多問題，2014年3月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布，進(jìn)而各省根據(jù)自身實(shí)際情況制定了各省的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。通俗而言新型城鎮(zhèn)化就是要讓相當(dāng)一部分農(nóng)民能夠在城市中真正安家。根據(jù)之前的推測(cè)，由于我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率一直存在17個(gè)百分點(diǎn)左右的差距，因此預(yù)估這部分人口大約有2億人。但實(shí)際情況應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個(gè)數(shù)字：2億人口僅是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，他們真正在城市安家后勢(shì)必要考慮贍養(yǎng)老人及子女入學(xué)等問題，隨之將帶來(lái)大量的學(xué)齡兒童和老齡人口，進(jìn)城的農(nóng)村人口數(shù)量將大大增加。如何科學(xué)合理的規(guī)劃城市，使城市真正成為新增城市人口宜業(yè)宜居的家，是擺在規(guī)劃決策者、設(shè)計(jì)者、管理實(shí)施者面前的大問題。

3、新型城鎮(zhèn)化中城市規(guī)劃的應(yīng)對(duì)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，除了以上暴露出來(lái)的問題外，許多地方都面臨著一些類似的問題：錢從哪里來(lái)？人往哪里去？糧食怎么保？權(quán)益怎么護(hù)？而城市規(guī)劃在很大程度上可以說是地方的公共政策，如何通過城市規(guī)劃這種公共政策，逐漸解決新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題，是規(guī)劃工作者需要研究的課題。

3.1注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決錢從哪里來(lái)的問題

城市外延式發(fā)展過程中，有許多社會(huì)資本介入城市的開發(fā)中，而在著重提高城市發(fā)展質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展中，城市的建設(shè)主要是完善配套設(shè)施，其資金來(lái)源主要依靠政府投入，因此在新型城鎮(zhèn)化過程中遇到的首要問題就是解決錢從哪里來(lái)。

在2015年召開的中央城市工作會(huì)議中將尊重城市發(fā)展規(guī)律放在首位?！暗诙a(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力，第三產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的后續(xù)動(dòng)力”是被學(xué)術(shù)界公認(rèn)的城市發(fā)展規(guī)律。由此可見，要從根本上解決錢從哪里來(lái)的問題，只有依靠城市自身產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

國(guó)家提出的四化同步和雙創(chuàng)在很大程度上為產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展打造了良好的大環(huán)境。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。通過一系列優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，搭建創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，減免稅費(fèi)，使更多的人有更多的上升通道，通過大眾的力量，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

在城市規(guī)劃中應(yīng)將產(chǎn)業(yè)作為城市發(fā)展的基石，以城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和潛力作為預(yù)測(cè)其發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向的重要依據(jù)。城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)以現(xiàn)狀和自身優(yōu)勢(shì)條件為基礎(chǔ)，壯大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，完善產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)間互動(dòng)，同時(shí)深挖城市發(fā)展?jié)摿?，把握市?chǎng)和科技發(fā)展動(dòng)態(tài)，適時(shí)培育新興產(chǎn)業(yè)。

3.2完善城市功能，解決人往哪里去的問題

提高城市道路、公共交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施水平，配套完善教育、醫(yī)療等各類公共服務(wù)設(shè)施，完善城市功能，使城市在同等規(guī)模下能夠容納更多人口，也能在很大程度上降低居民生活壓力，提升幸福指數(shù)，進(jìn)而增加城市對(duì)人口的吸引力，從而解決人往哪去的問題。

完善城市功能，應(yīng)以規(guī)劃先行。已完成的各類總體規(guī)劃階段的專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)在匯集于控制性詳細(xì)規(guī)劃中，在城市更新改造和城市發(fā)展中予以實(shí)施落實(shí)。未完成專項(xiàng)規(guī)劃的積極編制科學(xué)合理的各類專項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí)通過制度改革，協(xié)調(diào)市政各部門之間的關(guān)系，并通過規(guī)劃建設(shè)地下綜合管廊，避免“拉鏈馬路”現(xiàn)象的出現(xiàn)；增大對(duì)教育、醫(yī)療等與群眾關(guān)系密切的公共服務(wù)的投入，軟硬件協(xié)調(diào)發(fā)展，在空間上合理布局，從而解決由于醫(yī)療資源分布不均引起的看病難問題、由于教育資源分布不均引起的上學(xué)難、高價(jià)學(xué)區(qū)房等問題。

3.3增量規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪恳?guī)劃，解決糧食怎么保的問題

新型城鎮(zhèn)化一個(gè)很重要的要求就是減緩城鎮(zhèn)化的速度，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。其在城市規(guī)劃中最主要的體現(xiàn)就是城市空間發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變：由外延式為主轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式為主。

之前的城市規(guī)劃，特別是中小城市的規(guī)劃，預(yù)測(cè)城市規(guī)模普遍偏大，溯其根源，還是土地經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)。在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，將逐漸改變這種情況，規(guī)劃的重點(diǎn)不在是外延式的擴(kuò)張，而是內(nèi)在品質(zhì)的提高，城市增長(zhǎng)的模式由原來(lái)的粗獷增長(zhǎng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榫髟鲩L(zhǎng)，提高城市建設(shè)用地的利用率。以高品質(zhì)的城市發(fā)展，吸引周邊乃至更大區(qū)域內(nèi)人口的集聚，進(jìn)而使人口的城鎮(zhèn)化與土地的城鎮(zhèn)化逐漸相協(xié)調(diào)。

增量規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪恳?guī)劃是保證我國(guó)糧食安全的重要措施。新型城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，人民生活水平逐漸提高，對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量的要求都會(huì)更高，這就需要在保證耕地面積的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技水平。增量規(guī)劃下的城市建設(shè)用地向外擴(kuò)張與保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地之間存在著尖銳的矛盾，要在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下解決這一矛盾，唯一的途徑就是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪恳?guī)劃，注重城市內(nèi)涵式發(fā)展，提高城市建設(shè)用地利用率，提高城市發(fā)展質(zhì)量，走精明增長(zhǎng)之路。

3.4注重城市特色風(fēng)貌的營(yíng)造

塑造城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要任務(wù)和本質(zhì)要求。城市設(shè)計(jì)是落實(shí)城市規(guī)劃、指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)、塑造城市特色風(fēng)貌的有效手段。城市設(shè)計(jì)通過自身歷史文化、人文自然、地形地貌、現(xiàn)狀布局等特征，科學(xué)確定各地市的總體城市特色定位，明確城市主軸線、視廊、界面、節(jié)點(diǎn)，并通過對(duì)其的研究分析，提出控制引導(dǎo)策略，強(qiáng)化對(duì)城市總體格局、景觀標(biāo)志區(qū)、城市高度、建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度等方面的控制，形成富有特色的空間發(fā)展意向。

同時(shí)做好歷史建筑、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)的保護(hù)和發(fā)展，使其成為展現(xiàn)城市歷史文化底蘊(yùn)，塑造城市特色的重要載體。

3.5小結(jié)

新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，正確的城市規(guī)劃能在一定程度上引導(dǎo)其健康發(fā)展，但要全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，還需要從醫(yī)療、教育、福利等多個(gè)系統(tǒng)隨著城市的發(fā)展而逐步改革，最終完全打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4、探索與實(shí)踐

近年來(lái)，河南省新鄭市按照新型城鎮(zhèn)化的要求，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、就近就地城鎮(zhèn)化、產(chǎn)城互動(dòng)、投融資及管理體制創(chuàng)新等方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，走出了一條與依靠房地產(chǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化完全不同的產(chǎn)區(qū)互動(dòng)、組團(tuán)發(fā)展道路，探索出了推進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)方式與就業(yè)方式的變革與集中居住、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移的縣域新型城鎮(zhèn)化“新鄭模式”。

新型城鎮(zhèn)化的首要問題是要解決錢從哪里來(lái)的問題，換句話說就是首先要解決城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的融合發(fā)展模式正是完善城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制的突破口。新鄭市在艱難的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型情況下，按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、功能集合構(gòu)建的要求，實(shí)現(xiàn)了空間布局的合理和產(chǎn)業(yè)的良性集聚。

2014年，新鄭市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總數(shù)達(dá)299家，年銷售收入超10億元企業(yè)達(dá)25家、超億元企業(yè)達(dá)229家，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一的食品加工和生物醫(yī)藥業(yè)分別完成增加值50.8億元、55.1億元。園區(qū)方面也已經(jīng)整合為2個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和3個(gè)農(nóng)民產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)園。通過產(chǎn)業(yè)的集群、集聚發(fā)展直接帶動(dòng)就業(yè)10萬(wàn)人，吸引外來(lái)務(wù)工人員8萬(wàn)人，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁進(jìn)一步突顯。隨著“三主三輔”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，特別是華南城、華商匯等一大批現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建成，必將帶動(dòng)新鄭市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化提供可靠的支撐。到2017年，全市預(yù)計(jì)完成總產(chǎn)值2232.4億元，新增就業(yè)崗位20.9萬(wàn)個(gè)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)日漸明晰，工業(yè)體系日趨完善，集聚效應(yīng)初步展現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大已經(jīng)成為新鄭新型城鎮(zhèn)化建設(shè)最堅(jiān)實(shí)的支撐。

與產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展相輔相成的是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)，2009年以前，新鄭市有339個(gè)行政村，后來(lái)合并到145個(gè)，2012年又進(jìn)一步并為52個(gè)新型社區(qū)，至2015年，已經(jīng)形成“兩城、兩市鎮(zhèn)”的合理空間布局。

城市產(chǎn)業(yè)健康、快速的發(fā)展帶來(lái)大量就業(yè)崗位，首先吸引的是本地農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，而人口的集聚又進(jìn)一步促進(jìn)了城市和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)政府推出多項(xiàng)政策，從住房補(bǔ)償、社會(huì)保障、土地流轉(zhuǎn)等多方面為失地農(nóng)民提供多項(xiàng)收入來(lái)源，在保證其基本生活的基礎(chǔ)上，大幅度提高其生活質(zhì)量。

健康的產(chǎn)城融合發(fā)展給地方帶來(lái)了客觀的稅收，使政府有了財(cái)力和動(dòng)力為群眾提供醫(yī)療、教育等更多的公共服務(wù)，完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步提高城市建設(shè)水平，健全城市機(jī)能。

在城市規(guī)劃中充分考慮新鄭臨鄭、臨港的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，并進(jìn)一步從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中挖掘潛力。以此為基礎(chǔ)，確定合理的城鄉(xiāng)空間布局。由于城市在不依靠土地經(jīng)濟(jì)的情況下還能保證豐厚的稅收，因此提高城市空間品質(zhì)和公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施等的城市設(shè)計(jì)、專項(xiàng)規(guī)劃等能夠按照更加合理的布局進(jìn)行編制。