趙 秀 玲

(中國社會科學院 政治學研究所，北京 100732)

基層精準反腐的有效路徑及其瞻望

趙 秀 玲

(中國社會科學院 政治學研究所，北京 100732)

近年來，基層精準反腐成為廣大基層治理的重要探索，這是一條切實可行、富有成效的路徑，具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。其具體做法有：聚焦重點領(lǐng)域、重點人和重點事，注重整體思維和協(xié)同聯(lián)動機制，通過預防預警制度把好前期關(guān)口，強化微腐敗和細節(jié)治理。未來基層精準反腐任重道遠，應加強互聯(lián)網(wǎng)精準反腐力度，強化基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢的巡察，辯證理解“法治”與“德治”功能，根據(jù)腐敗新特點變化調(diào)整反腐方式，高度重視基層自治與人民群眾的根本作用。

基層治理；精準反腐；有效路徑；主要矛盾；互聯(lián)網(wǎng)；制度創(chuàng)新

隨著國家反腐的全面展開與不斷深化，一個突出問題浮出水面，這就是基層腐敗相當嚴重，有的地方甚至到了觸目驚心的程度。應該承認，十八大以來我國在“打虎”包括“打大老虎”方面成效顯著，也積累了不少經(jīng)驗和方法；然而，面對無數(shù)的“蒼蠅”，卻有些感到棘手，一時難以找到有效路徑和切實辦法。近幾年，“精準反腐”成為基層治理的重要探索，這是需要進行深入研討、總結(jié)和推進的。

一、在基層實行精準反腐意義重大

從行政關(guān)系來看，基層處于國家行政體系的末端，要服從其上級領(lǐng)導。但從人民本位與基礎(chǔ)地位來看，基層又是穩(wěn)固大廈之基石，所以習近平曾明確指出：“基層是一切工作的落腳點。我們的各項政策措施落實了沒有，落實得好不好，基層群眾最有實際感受，落實得好、落實得快，群眾就擁護；落實得不好、落實得慢，群眾就會有反映?！盵1]6-7全國的反腐工作也是如此，其成敗最后還是要落實到基層，基層反腐的優(yōu)劣要看是否“精準”到位。

首先，基層腐敗的嚴重性、迫切性和艱巨性對“精準反腐”提出了新要求。以往，人們習慣將反腐聚焦于政府領(lǐng)導干部，即所謂的那些“老虎”以及“大老虎”，即使認為基層有腐敗，也是小打小鬧，沒有普遍性，更掀不起大風大浪。然而，近些年基層腐敗呈高發(fā)態(tài)勢，被揪出的腐敗案件數(shù)量驚人，其貪腐數(shù)目之大更是讓人瞠目結(jié)舌。據(jù)統(tǒng)計，2014年1月至9月，全國檢察機關(guān)共立案貪污賄賂犯罪案35 633人，縣處級以下為33 025人，占比高達92.7%[2]。2015年全年，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)共查處違紀問題36 911起，縣處級為3 172 起，鄉(xiāng)科級為33 346起[3]。2016年，全國共處分鄉(xiāng)科級及以下干部39.4萬人，增長24%，其中處分村黨支部書記、村委會主任7.4萬人，增長12%[4]。從這三年的簡單數(shù)字比較可見：一面反映了反腐力度不斷加大，碩果累累；另一面也不得不承認，基層腐敗的嚴重程度、普遍性以及高發(fā)速度。據(jù)統(tǒng)計，安徽省2013年查辦了9 000多起違紀案件，處理8 000多名干部，其中80%是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下干部[5]。不僅如此，有的基層腐敗讓人啼笑皆非，還有一些基層干部的所作所為甚至遠超人們的想象。如廣東連南瑤族自治縣三江鎮(zhèn)東和沿陂村支書莫林江，利用職務之便侵吞農(nóng)村低收入住房困難戶改造補助款、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險費、農(nóng)村改廁補助費等，共計20 960元。其中最大的一筆是1.5萬元，最小的一筆竟然為20元。另有西安某社區(qū)居委會主任于凡，利用社區(qū)拆遷改造項目為自己牟利，單筆受賄就高達5 000 萬，涉案總額高達1.2億元。北京海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村會計陳萬壽，曾挪用資金1.9億元[6]。這一大一小的貪腐情況反映的是基層干部的貪婪、無知、缺乏底線，也反襯出基層反腐的任重道遠。最為重要的是，面對基層腐敗干部之多，所處環(huán)境之復雜，所居地點之偏遠，違規(guī)違紀之隱秘，而基層紀檢監(jiān)察人員人數(shù)有限，很難真正做到富有成效的全面反腐。“精準反腐”重在“精確”與“準確”，可有效穿透腐敗的層障，擊中腐敗的靶心，起到牽住基層腐敗“牛鼻子”的作用。

其次，黨和國家高度重視“精準扶貧”和基層反腐，這為基層精準反腐提供了理論與智慧支撐。從“扶貧”角度來說，我國經(jīng)歷了一個較長的過程，如1994年出臺《國家八七扶貧攻堅計劃》，1999年又推出《關(guān)于進一步加強扶貧開發(fā)工作的決定》，反映了黨和國家對于扶貧工作的重視和關(guān)心。但由于扶貧面廣、財力人力物力有限，所以遠遠未能達到目的要求。2013年，習近平總書記在湖南調(diào)研時首次提出“精準扶貧”概念，隨后國家出臺了一系列“精準扶貧”的文件， 如《關(guān)于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》。關(guān)于“精準扶貧”，習近平總書記有精彩論述，并提出“六個精準”：“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人(第一書記)精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效。要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！盵7]這為我們在廣大基層展開“精準反腐”提供了很好的方向與理路。在基層反腐方面，習近平總書記也給予高度重視，在中央紀委六次全會上他提出：“推動全面從嚴治黨向基層延伸。對基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題，要認真糾正和嚴肅查處，維護群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果?！盵8]這其實是個強烈信號，基層反腐被置于重要甚至根本位置，是必須解決的重大問題?；诖耍鶎臃锤斜匾獜摹熬珳省倍秩胧?，使之落到實處，突破當前的表面化、普泛化、籠統(tǒng)化誤區(qū)與局限。

再次，基層腐敗的新變化和新特點也決定了需要進行“精準反腐”。當前，基層“反腐難”可能最主要的還不是腐敗分子多、紀檢監(jiān)督不到位，而是反腐方式陳舊老套，不能適合腐敗的新變化與新形勢。隨著中國反腐力度的加大，腐敗尤其是基層腐敗分子已由原來的顯性轉(zhuǎn)向隱性、對抗變成交融、盲動改為策略，從而導致更難被發(fā)現(xiàn)和更不易落網(wǎng)。因為腐敗者在反腐過程中，也漸漸提高了反偵察能力、增強了免疫力、學會了利用漏洞滑脫的本領(lǐng)，如果反腐工作缺乏創(chuàng)新，不能與時俱進，還按傳統(tǒng)方式出牌，那勢必變成反腐卻被腐敗者掣肘甚至戲弄。如政策不允許送現(xiàn)金，有人就用“微信”發(fā)紅包；領(lǐng)導干部無法收禮，有的商人就用“牌桌”進行圍獵；政府緊盯婚慶送禮，腐敗分子就化整為零，分批宴請；反腐倡廉重點抓大案、要案，腐敗者就用“微腐敗”應對；上面進行巡視反腐，腐敗干部就采取避風作案，甚至對于“回馬槍”也有應對之策?？傊?，不少基層腐敗分子依靠“草根智慧”練就了一身“隱身術(shù)”、“避彈術(shù)”甚至穿上了“防彈衣”，這就給一般意義上的基層反腐帶來巨大難度，甚至常有撲空、閃腰和無能為力之感。因此，基層反腐必須克服對于傳統(tǒng)的路徑依賴，創(chuàng)新方式方法和思維模式，以形成“精準反腐”的精、準、狠打擊能力與效果。

在國家反腐和扶貧過程中，“精準反腐”起到了重要作用；但對于更為復雜多樣、變化莫測的基層腐敗來說，“精準反腐”的意義更為重大，也將會更加必要和高效。這恐怕是今后較長一段時間內(nèi)，需要不斷實踐、探索和突破的基層治理與國家治理利器。

二、基層精準反腐的特點、經(jīng)驗與啟示

雖然目前的基層反腐整體沒有突破傳統(tǒng)格局與理論和方法，但有不少地方進行了精準反腐的探索，并取得顯著成績，這對于總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓都是有益的。精準反腐以其獨特性、創(chuàng)新性、有效性對基層腐敗構(gòu)成了巨大沖擊力，這是今后努力的發(fā)展方向。

一是聚焦重點領(lǐng)域、重點干部和重點事件，使基層反腐達到精準化。眾所周知，毛澤東思想的核心內(nèi)容之一就是抓主要矛盾，這貫穿于其整個理論體系與日常工作生活中。毛澤東曾說過：“研究任何過程，如果是存在著兩個以上矛盾的復雜過程的話，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了這個主要矛盾，一切問題就迎刃而解了。”他又說：“萬千的學問家和實行家，不懂得這種方法，結(jié)果如墮煙海，找不到中心，也就找不到解決矛盾的方法?！盵9]322今天，我們面對著錯綜復雜的基層腐敗問題，不少人如墮煙海，找不到中心，更抓不住主要矛盾，因此處處被動和受制于人，結(jié)果使腐敗猖獗。但有的則緊緊抓住重點領(lǐng)域、重點干部和重點事件，從而使基層反腐得到精準落實，別開生面。所謂重點領(lǐng)域，主要是指與基層人民群眾利益息息相關(guān)的領(lǐng)域，包括扶貧、集體“三支”、房屋拆遷改造、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等；所謂重點干部，主要指縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“一把手”和主要領(lǐng)導及各種補貼相關(guān)經(jīng)辦人；所謂重點事件，主要是指對基層治理與人民群眾產(chǎn)生重大影響的事情，如錢、權(quán)、性是基層腐敗與反腐的三件大事。因此，表面看來基層腐敗千頭萬緒，但用抓主要矛盾的方法，問題就變得簡單和順暢了。如福建龍巖市檢察機關(guān)2014年至今，針對民生、涉農(nóng)、環(huán)保領(lǐng)域這一職務犯罪的易發(fā)區(qū)和高發(fā)區(qū)，共查辦貪賄類職務犯罪案件138件178人，其中“小官大貪”案件101件138人，涉案金額高達2 000萬元，占職務犯罪總數(shù)的73%[10]。安徽渦陽縣2015年以查辦農(nóng)委系統(tǒng)的窩案竄案為重點，立案偵查窩案竄案19件24人，為國家挽回經(jīng)濟損失500余萬元。依法查處農(nóng)村危房改造補助資金系列案件，立案偵查8件8人，為國家挽回經(jīng)濟損失200余萬元*材料來源于2016年筆者在安徽渦陽縣的調(diào)研資料。。另據(jù)中國政法大學巫昌禎教授統(tǒng)計，被查處的貪官中95%的都有情婦，這些情婦本是腐敗官員的中轉(zhuǎn)站和洗錢器，而最后則成為腐敗官員倒臺的導火線[11]。因此，從男女關(guān)系這一重要視點深入基層反腐，就可以精準發(fā)現(xiàn)和打擊腐敗分子。中央紀委十五屆六次會議明確指出，深化專項巡視，緊盯重點人、重點事和重點問題，必要時殺個“回馬槍”，開展“回頭看”。這話雖是對整體國家反腐而言，但用在基層精準反腐上更加準確、實用。

二是強化協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，用系統(tǒng)整體思維進行基層精準反腐。由于基層腐敗現(xiàn)象復雜多變、難以根治，這就要求治理方式的改變，尤其是要突破傳統(tǒng)反腐的單兵作戰(zhàn)、時段性、靜態(tài)化局限，強調(diào)整體協(xié)同、全面系統(tǒng)、動態(tài)靈活的精準反腐。第一，由中央到地方再到基層，實行全國反腐一盤棋思維。如今，不論是打“老虎”還是拍“蒼蠅”，全國上下左右前后無死角、不間斷、永遠在路上，這是基層精準反腐突破封閉性、個體性與隨意性的整個環(huán)境，也是黨和國家的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略發(fā)展方向。也是在此意義上，基層精準反腐處于一個龐大的相連互動的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。第二，從中央紀委到地方乃至基層紀檢監(jiān)察形成一個協(xié)同作戰(zhàn)、精準反腐的新機制。中央紀委雖謀求的是反腐大局，但向基層延伸是新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，其方式是“一竿子插到底”，打撈那些隱身于基層的腐敗問題。這從國家紀委的反腐成果和腐敗公示上可見端倪。最重要的是，省、市、地、縣、鎮(zhèn)、村反腐網(wǎng)絡(luò)的建成，極大地強化了聯(lián)動協(xié)調(diào)作用，從而成為基層精準反腐的利器。第三，基層政府精準反腐的聯(lián)動機制探索與形成。以往的基層反腐容易形成政府缺位、不作為甚至包庇不報的情況，近年來這一狀況得到明顯好轉(zhuǎn)。政府在基層反腐的作用越來越大，其重視程度和參與度越來越高。有的基層政府領(lǐng)導一把手直接領(lǐng)導基層反腐，擔任第一責任人，親力親為和全力以赴。有的將基層反腐作為整個工作的重點來抓，協(xié)調(diào)所有部門和調(diào)動一切力量保證反腐的順利開展和不斷深化。如陜西寧強縣制定《縣委反腐敗協(xié)調(diào)工作實施辦法(試行)》，建立反腐聯(lián)席會議制度，反腐工作信息溝通、定期會商、線索移送、報告反饋、辦案協(xié)作、輿論處置、責任追究等相關(guān)制度不斷健全，反腐協(xié)調(diào)工作精準高效。主要負責人親力親為，全力支持縣委反腐協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組多措并舉開展工作[12]。這種由基層政府直接領(lǐng)導、引導和參與的精準反腐，使財政、人社、組織等部門與紀檢監(jiān)察相互協(xié)調(diào)、合力而為，避免了反腐的各自為政、互為掣肘、如若散子的局面。四是基層紀委建立精準反腐的聯(lián)動與協(xié)同機制。以往的基層紀委在反腐中缺位、松散與乏力情況十分突出，其主要原因之一是缺乏編制、有名無實、沒有主體性，對腐敗根本起不了檢查監(jiān)督作用，致使基層腐敗暢行無阻、如入無人之境。近些年，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的基層紀委建設(shè)得到高度重視，除了給予編制、賦予實權(quán)、吸納優(yōu)秀人才外，在協(xié)同與聯(lián)動機制上進行大膽創(chuàng)新，形成了不少成功探索，產(chǎn)生了較大影響，織就了一張監(jiān)管嚴密、措施得當、富有成效的基層反腐網(wǎng)。如陜西岐山縣紀委最大限度發(fā)揮紀檢監(jiān)察作用，以“聯(lián)組督察”方式實行基層精準反腐。所謂“聯(lián)組督察”，是指在不改變現(xiàn)行派駐機構(gòu)管理體制、工作職責的前提下，將現(xiàn)有的31個縣級機關(guān)派駐機構(gòu)整合為8個紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)聯(lián)組督查組，集中起來統(tǒng)一開展基層反腐督查。除抽調(diào)31名各縣級機關(guān)派駐機構(gòu)紀檢組長(組委書記)外，再加上每組一名縣紀委聯(lián)系領(lǐng)導和聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)組督查組總?cè)藬?shù)擴大到50人。每個聯(lián)組有4至5人，設(shè)組長1名。聯(lián)組督查組長由紀檢監(jiān)察工作經(jīng)驗豐富、能力強、作風實、敢于擔當?shù)募o委書記(紀檢組長)擔任，實行“一次督查一授權(quán)”，對聯(lián)組人員進行統(tǒng)一調(diào)配管理[13]。這種“聯(lián)組督查”方式既具有整合紀檢資源功能，又是一種在新形勢、新目標、新任務下進行的基層精準反腐新機制，有利于靈活、動態(tài)、高效發(fā)揮基層紀檢監(jiān)察作用。

三是通過預防、預警等制度機制，把好基層精準反腐的前沿關(guān)口。在基層反腐中，以往的做法主要有以下誤區(qū)：輕易不查處，也難以查出，一旦腐敗發(fā)生，就是大案要案，并發(fā)展到不可救藥地步，給黨和國家及其腐敗者本人造成無法彌補的損失。近幾年的基層反腐在加大打擊力度，讓人不敢腐的同時，還建立各項令人不能腐和不想腐的制度機制，從而增強對于腐敗的預防和預警能力，這是精準反腐的關(guān)鍵所在，也是把住前沿關(guān)口避免腐敗的要義。 這種精準反腐的預防、預警制度機制主要表現(xiàn)在：第一，建立選舉、干部任命的資格預審制度，防止帶病上崗。第二，確立領(lǐng)導干部工作生活紀律責任制，有時甚至需要簽訂責任書和任命狀，將壞話說在前面，也做到警鐘長鳴。第三，設(shè)置“一票否決”制度，對于基層治理重要重大事件采取一票否決，避免在基層穩(wěn)定、環(huán)保、扶貧等領(lǐng)域犯錯與造成損失。第四，通過定期檢查，尤其是全程監(jiān)督的情勢下，掌握基層治理有關(guān)情況，出現(xiàn)貪腐苗頭和違紀現(xiàn)象，隨時提醒和警示，以做到將腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)，避免出現(xiàn)巨腐大貪等惡性犯罪。第五，進行廉政文化建設(shè)和教育，通過家規(guī)家訓等形式營造基層不想腐的良好文化氛圍。以上這些制度措施為基層精準反腐打下了良好的制度基礎(chǔ)。如湖北十堰竹溪縣注重反腐的抓早抓小，將紀律挺在前面，發(fā)現(xiàn)不好的苗頭和有傾向性的問題，提前預警。2016年，全縣共批評和教育1 200多人，約談函詢35人次，誡勉談話26人。與此同時，竹溪縣將崇德重禮和遵紀守法結(jié)合起來，以“家規(guī)家訓進萬家”活動為載體，通過家規(guī)家訓和鄉(xiāng)規(guī)民約引導黨員干部不愿腐。竹溪縣還以“宣教月”為契機，在學習《廉政準則》、《處分條例》、《問責條例》基礎(chǔ)上，推行“五級勤廉雙諾”活動，對五個層面承諾的重要事項，以發(fā)放溫馨提示卡、簽訂承諾書、建立臺賬和完善承諾檔案等方式進行，做到全程式、清單式念好“緊箍咒”，打好“預防針”，提升“內(nèi)控力”，使基層精準反腐防患于未然。為達到更精準反腐目標，竹溪縣農(nóng)業(yè)局、安監(jiān)局、司法局在巡察過程中，既堅持拉網(wǎng)式又注重問題導向，并采取靈活的明察與暗訪相結(jié)合方式，還將日常與節(jié)點、全面和點穴相參照，從而起到了良好的反腐效果[14]。預防和預警制度機制的建立，是基層精準反腐的點穴之舉，它既切斷了腐敗勢頭的蔓延，也有助于找準和把控腐敗的源頭，還大大減輕了反腐成本并有效扭轉(zhuǎn)了腐敗既成后的被動局面。

四是重視微腐敗治理和細節(jié)反腐，這是基層精準反腐的重要關(guān)節(jié)點。中國古人有言：“欲成其大，必工其細?！薄昂媳е?，生于微末；九層之臺，起于累土；千里之行，始于足下?！睆娬{(diào)的都是微小的重要性?；鶎泳珳史锤彩沁@樣，看著一件件大案要案告破，多年積累起來形成的海量腐敗數(shù)據(jù)令人振奮，但都離不開微腐敗治理和細節(jié)反腐作為基礎(chǔ)。這對于有著特殊性的基層來說，顯得尤為重要。這不僅與緊抓重點領(lǐng)域、重點人、重點事不矛盾，而且是相得益彰的兩個方面。換言之，微腐敗治理與細節(jié)反腐有時能起到令人難以想象的效果，它使基層精準反腐既有穿透力又能落到實處。如湖北2016年運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，對2014至2015全省114個縣市區(qū)的農(nóng)村低保、危房改造等8項惠民政策進行監(jiān)督檢查，就是從微小處著眼、細節(jié)上下功夫的精準反腐。大數(shù)據(jù)監(jiān)督被群眾稱為“透視眼”，只要將有關(guān)數(shù)據(jù)輸入，使有房、有車、有工作、開公司者違規(guī)領(lǐng)取補助金的行為無法逃遁，再小的違紀金額也能查出來。因此，到8月底，湖北已查實問題線索43.2萬條，涉及違規(guī)資金6.02億元，查出不符合政策規(guī)定而領(lǐng)取補貼者31.7406萬人，組織針對黨員干部違紀違規(guī)問題進行處理的為1.350 4萬人，立案調(diào)查5 204人，對736個基層單位實行了問責[15]?；鶎友a助金有的數(shù)目雖小，但它涉及面廣、關(guān)系重大、影響惡劣，精準反腐必須給予高度重視，直接清除其存在基礎(chǔ)。只有這樣，對那些貧困戶才能起到真正的扶貧和惠民作用。

近年來，國家高層也注重精準反腐，但比較起來，基層精準反腐是一條更有效的路徑。因為基層反腐比高層反腐涉及面寬，面對的困難多，要解決的問題更具體復雜。因為基層尤其是村干部中真正知法、懂法、學法者較少，因此在法律意識比較淡薄的廣大農(nóng)村，預防和預警機制可更有效防止干部違規(guī)犯法。從此意義上說，在基層進行精準反腐比在其他層面往往更為切實可行，也更有創(chuàng)新空間。

三、未來基層精準反腐的跨越式發(fā)展

從全國范圍看，基層精準反腐才剛剛起步，區(qū)域失衡的狀況突出，真正意義的制度創(chuàng)新比較缺乏，許多漏洞與隱患令人擔憂，一些觀念更需做出相應調(diào)整。

其一，加速推進互聯(lián)網(wǎng)體系化建設(shè)，為基層精準反腐提供現(xiàn)代化高科技支撐，這是一項關(guān)系重大的戰(zhàn)略發(fā)展工程。就目前情況看，國家層面的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)突飛猛進，用日新月異概括并不為過；但比較而言，廣大基層尤其是農(nóng)村的互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)較為薄弱和滯后，雖然近幾年“互聯(lián)網(wǎng)+”已開始向廣大農(nóng)村延伸，甚至成為不少地方營銷的一種有效手段，但與整個偏遠落后的農(nóng)村相比，這僅僅是一個開端。據(jù)統(tǒng)計，到2016年12月，我國農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的普及率只有33.1%，農(nóng)村網(wǎng)民的普及率27.4%，而貴州、云南、甘肅、安徽、四川等省更低，在10%以下[16][17]。因此，要使基層尤其是廣大農(nóng)村精準反腐更上一層樓，有以下幾個方面需要快速推進。第一，加快對于基層尤其是廣大鄉(xiāng)村互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)力度和全覆蓋，這是精準反腐的前提和基本條件。表面看來，經(jīng)濟成本高是目前基層和廣大農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)推進慢的一個充分理由，但實際上信息化的缺位、滯后和落后，勢必影響精準反腐的全面鋪開，更談不上發(fā)揮高科技優(yōu)勢和高效率。因此，不管現(xiàn)實多么困難，都應將互聯(lián)網(wǎng)在基層的全覆蓋作為國家未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標。第二，加大對于基層尤其是廣大鄉(xiāng)村信息化人才的培育力度，使更多的基層干群成為掌握現(xiàn)代高科技的能人。許多農(nóng)村基層干群因上不了網(wǎng)、不會用微信，所以被排除在互聯(lián)網(wǎng)之外。一些城市基層干群雖有不少人熟悉互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，但更多的則是外行，并未真正掌握互聯(lián)網(wǎng)式的現(xiàn)代管理技術(shù)，從而造成互聯(lián)網(wǎng)在基層治理尤其是精準反腐的低效甚至失效。未來要讓互聯(lián)網(wǎng)在基層精準反腐中發(fā)揮更大作用，基層干群必須熟練掌握這一現(xiàn)代技術(shù)，并從中理解其現(xiàn)代思想意識，因為某種程度上說，互聯(lián)網(wǎng)這一高科技不只是一門技術(shù)，更是一個平等、公開、公正、對話的自由交流與管理平臺。而事實上，在廣大基層能達到這一認識高度的干群并不在多數(shù)。第三，使互聯(lián)網(wǎng)基層精準反腐平臺建設(shè)步入制度化、規(guī)范化、科學化、體系化發(fā)展軌道。整體而言，目前的基層精準反腐的互聯(lián)網(wǎng)是零散、單一、隨意甚至空洞的，遠未達到理想高度。這也是必然的，因為時間短、投入少、重視不夠、理念落后、認識不到位。如果說，當前的基層精準反腐網(wǎng)絡(luò)還處于內(nèi)容空乏、缺乏科學規(guī)范管理階段；那么未來應著力彌補這些短板，使互聯(lián)網(wǎng)真正成為具有現(xiàn)代理念和方法、便于廣大農(nóng)村基層實際操作的反腐利器。如現(xiàn)在不少互聯(lián)網(wǎng)基層精準反腐平臺缺乏相應的制度支撐，設(shè)置的內(nèi)容比較單一類同，信息數(shù)據(jù)不夠全面、真實、具體，設(shè)計缺乏可操作性等，這都是今后應該努力的方向和工作重點。扶貧中貧困戶的精準識別問題就是一例，這需要直接到基層干群中進行調(diào)研、核實，否則互聯(lián)網(wǎng)反腐所需的信息就不可靠，基層精準反腐就會成為一句空話。又如，必須建立黨務、政務、財務、事務等網(wǎng)上信息全公開制度，使基層精準反腐有所依托。還有，現(xiàn)在的不少互聯(lián)網(wǎng)并非針對基層尤其是農(nóng)村基層而設(shè)，其基層特色并不強，這就為基層腐敗治理帶來了困難，未來應著力建設(shè)適合基層尤其是廣大農(nóng)村的互聯(lián)網(wǎng)反腐制度機制。第四，加強對于反腐者的監(jiān)督機制建設(shè)?；鶎泳珳史锤m可通過互聯(lián)網(wǎng)進行，但對“反腐者”的檢察監(jiān)督更不可忽略，這是避免“燈下黑”的關(guān)鍵。在互聯(lián)網(wǎng)基層反腐中，有一種情況應該注意，有不少紀委的年反腐竟出現(xiàn)“零腐敗”現(xiàn)象，這充分說明對于“反腐者”的反腐工作應給予高度重視，并建立相應的監(jiān)督制度機制。這是因為互聯(lián)網(wǎng)基層反腐在帶來便利的同時，也易滋生慵懶惰政、遠離基層群眾、對于技術(shù)路徑過于依賴等不良習慣，這是需要警惕的?？傊?，要建好和善用互聯(lián)網(wǎng)基層反腐這個平臺，使之在一個開放、平等、自由的現(xiàn)代語境中運行，從而實現(xiàn)歷史性跨越。

其二，加大對于基層腐敗的巡察監(jiān)督力度，尤其是要充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)紀委的功能作用，使其成為基層精準反腐的中堅力量。就全國反腐工作來說，巡視監(jiān)察功不可沒，它如拉網(wǎng)一樣使許多腐敗分子難逃法網(wǎng)。不過，由于受到主客觀因素的制約，國家巡察較難深入基層，尤其是無力深入廣大農(nóng)村的邊緣角落，這就為國家精準反腐留下了死角，也為基層精準反腐提出挑戰(zhàn)和帶來機遇。如何真正做到基層精準反腐，除了發(fā)揮國家巡視督察產(chǎn)生的輻射力和影響力外，主要還應加強縣級尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的巡察作用。要做到這一點，必須創(chuàng)新觀念、調(diào)整制度、更新方法，使縣鄉(xiāng)成為基層精準反腐巡察的中流砥柱。第一，改善縣鄉(xiāng)兩級固化的關(guān)系結(jié)構(gòu)，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整個基層治理及其反腐中的特殊作用。目前，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層一級行政政權(quán)，但其地位與作用有被架空之嫌：一方面，村民自治尤其是農(nóng)業(yè)稅被廢止后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村莊的權(quán)威大大失效；另一方面，縣級權(quán)力及其派出機構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力有弱化傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體性難以得到確立和發(fā)揮?？梢哉f，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層處于一種比較尷尬的狀態(tài)，它要承擔縣級分派的超重的行政業(yè)務，但卻很難獲得自己的權(quán)限并發(fā)揮自身的優(yōu)勢。這就需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的權(quán)責進行調(diào)整：它除了要擔當縣與村的“上承下達”角色，更要被賦權(quán)并發(fā)揮主體性功能。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層權(quán)力關(guān)系中不是可有可無，而是處于關(guān)鍵性樞紐地位，是基層治理尤其是反腐的主體力量。第二，加強縣鄉(xiāng)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委權(quán)限功能，使之成為基層反腐的主要責任主體。由于長期以來形成的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，紀委很難獲得主體性地位，在許多地方都是配角，甚至連配角都談不上，這就造成三種情況：各級紀委往往缺員嚴重，有的連班子都配不齊；不少紀委領(lǐng)導由書記或市長兼任，沒多大的獨立性和自主性；一些基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委權(quán)限較小，有時甚至沒幾個正式編制，難以形成有效力量。近幾年，各地紀委的地位和權(quán)力有所提升，但離精準反腐的目標還有相當大距離。未來應確立這樣的理念：賦予縣級尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委以獨立性，既要增加編制，又要加大權(quán)限，還要配制最優(yōu)秀的人才隊伍，從而成為基層精準反腐的一支特殊力量。第三，讓縣鄉(xiāng)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委對基層實施全面巡察工作，增強基層反腐的滲透力和穿透力。眾所周知，在中國特殊的城鄉(xiāng)關(guān)系中，要真正從國家巡視角度形成對于基層尤其是農(nóng)村基層腐敗的精準打擊，那是相當困難甚至是不可能的，但從縣級尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級進行基層精準反腐，那就變得既現(xiàn)實可靠又容易得多。這是因為：縣鄉(xiāng)干部離廣大基層最近，對于廣大農(nóng)村最為熟悉，也有基層工作經(jīng)驗和草根智慧，將權(quán)力交給他們就會獲得基層精準反腐事半功倍之效。當然，為避免縣鄉(xiāng)干部在反腐中人情因素、政策水平等局限，可加大上級對其進行巡察和培訓的力度。應該說，未來基層精準反腐應確立這樣的辯證關(guān)系：既要有來自上級甚至國家高層紀委的巡視，又要將權(quán)力交給縣鄉(xiāng)尤其是重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委，使其發(fā)揮特殊的地理、政治、經(jīng)濟和社會優(yōu)勢。如果抓住了這個主要矛盾，基層精準反腐就會變得順理成章、簡便可行。

其三，辯證理解和運用“法治”與“德治”關(guān)系，將基層精準反腐主要定位在“防”與“控”的雙向軌道上。目前的基層腐敗之所以成為重災區(qū)，并呈現(xiàn)出泛濫難治的困局，最主要的原因是長期以來的疏于法治，以及道德處于真空狀態(tài)。基層仿佛成為一個“三不管”地帶，富起來的廣大基層干部一下子變得可隨心所欲和為所欲為。未來基層精準反腐除了一些方式方法和技術(shù)變革外，還要回歸標本兼治，尤其是要從“治本”上下功夫。所謂的基層“法治”，除了加大對于腐敗者的懲治力度，還要注重法制教育，尤其是要真正讓廣大基層干群學法、知法、懂法。目前，確有“法律下鄉(xiāng)”這一實踐探索，但其局限性在于：過于重視法律知識，相對忽略法制精神；法治教育形式單一甚至刻板，缺乏豐富多彩、生動活潑、形象有力的傳播形式；籠統(tǒng)的法制宣傳多，但針對廣大基層尤其是農(nóng)村進行的有效宣傳少，因為基層干群整體文化水平能力較低，必須采用行之有效的方式方法。如將普法以通俗簡化文本或文藝演出形式實施，就遠比按部就班給大家直接念上級文件來得重要有效。因此，改變普法形式，在廣大基層并非小事，而是事關(guān)突破形式主義、官僚主義等四風問題的制度創(chuàng)新。另外，應加大“法律顧問”在廣大基層尤其是農(nóng)村的建設(shè)力度，不僅要做到村村有顧問，還要建立有一定層次的法律站所，真正讓基層尤其是農(nóng)村治理在“法治”保護下運行。所謂“德治”，即是從思想、文化、道德層面提升廣大基層干群的能力水平，使其真正做到“不想腐”。某種程度上說，“法律”是最后的底線，“法治”的目的就是要人們守住“不敢腐”的防線；但這又是遠遠不夠的，因為沒有“德行”作為保障，隨時都有可能突破法制防線。所以，自古都有“德”行為先的傳統(tǒng)。近年來，德治在基層治理中受到重視，于是家風、家教、孝道、鄉(xiāng)賢等又重新被發(fā)掘出來。一方面，這對于基層精準反腐是有益的，它開始慢慢改變長期以來廣大基層的道德滑坡；但另一方面，這種“德治”也存在一定的局限和問題，直接影響基層精準反腐的水平以及正確方向。在此，要注意兩個重要問題：在向傳統(tǒng)文化學習時，要進行現(xiàn)代性選擇和再造，不能簡單模仿和生搬硬套，否則就會形成新的問題。如“二十四孝”有的方面是封建落后的，是被魯迅等人批判過的，現(xiàn)在的基層在拿來時沒有加以判斷、選擇和改造?！暗轮巍备且环N“公民”意識的培育與提升，它與腐敗是不相容的，因此要加大氣力向廣大基層干群進行現(xiàn)代的思想文化傳播。至于在傳播方式上，也需超越過去的灌輸，代之以“寓教于樂”的形式。如在各級媒體應加大基層優(yōu)秀干部的宣傳力度，曝光那些貪腐干部的所作所為，以顯示基層社會之正能量，也起到警示作用。在這方面的“德治”建設(shè)應作為國家戰(zhàn)略發(fā)展工程得以實施。黨的十六大將“依法治國與以德治國相輔相成”寫進報告，習近平總書記曾強調(diào)：“我們深入研究探索，汲取全黨智慧，堅持依規(guī)治黨和以德治黨相統(tǒng)一，堅持高標準和守底線相結(jié)合，把從嚴治黨實踐成果轉(zhuǎn)化為道德規(guī)范和紀律要求。”[18]這在基層精準反腐中顯得尤其重要和急迫。

其四，創(chuàng)新基層精準反腐的內(nèi)容形式，以應對基層社會不斷變化的新局面。目前的基層精準反腐雖已取得顯著成績，但存在的最大誤區(qū)和陷阱是，許多地方仍用傳統(tǒng)舊方式瞄準大家習以為常的腐敗內(nèi)容。反腐者往往忽略如今的腐敗與傳統(tǒng)腐敗大為不同，其免役力、反偵察力以及變通力都不斷增強。如按照傳統(tǒng)思路，基層干部權(quán)小位低，他們即使腐敗也是小打小鬧，殊不知碩鼠猛于“虎”，挖出的“小官”竟有那么多“巨貪”；作為腐敗者，我們一般認為，他們就如小偷般羞于見人，往往都是偷偷在暗地里進行，但現(xiàn)在的“串案”、“窩案”卻成一種趨勢；直接進行金錢交易是顯性腐敗，但不少基層開始走向隱形腐敗，有的甚至采取老鼠搬家方式實施腐??；按照傳統(tǒng)反腐方式的嚴打、定期巡視、運動式推進，我們認為腐敗分子在被掃蕩和迫于震懾中，就會越來越少，但事實上卻不然，因為他們掌握了反腐規(guī)律及其節(jié)奏和特點，采取了新的應對方式，即風來了立即隱身，風過去再出來作案。還有一種基層腐敗新戰(zhàn)術(shù)呈瘋狂蔓延之勢，那就是“造假”，有的地方造假達到了無所不用其極的程度。如廣東省紀委通報了9起農(nóng)村基層干部違紀違法案件，其中有的用套現(xiàn)私分農(nóng)村培訓費，有的則偽造對賬單套現(xiàn)110多萬元[19]。也是基于此，國家巡視反腐變得聰明起來，以殺“回馬槍”的方式令貪腐者措手不及。常言道：道高一尺，魔高一丈。在基層精準反腐上也要有這樣的高度警覺和認識：將貪腐者想得復雜和厲害一些，以動態(tài)、靈活甚至不斷創(chuàng)新的方式進行精準反腐。這里包括明察與暗訪、換位思考、守常與突襲、順藤摸瓜、逆向思維等，都可運用到新的基層精準反腐中。其間，一定要依靠基層自治制度和廣大人民群眾的積極參與，因為這既是目的也是手段，只有當基層民主治理和人民群眾監(jiān)督達到一定的高度水平，腐敗分子無論多么狡猾多變都逃不出獵人的眼睛。

總之，精準反腐是基層治理的有效途徑，這既適合于當下基層社會復雜多變的實際，也有利于將基層反腐引向深入，解決那些隱形、微細、模糊的腐敗問題。當然，未來的基層精準反腐任重道遠，必須確立大的戰(zhàn)略方針、格局意識和創(chuàng)新方式，并從小處著眼、精耕細作、防微杜漸，才能真正落到實處和獲得實效。

[1] 習近平.關(guān)鍵在于落實[J].求是，2011(6).

[2] 郭帥.盤點：2014反腐報告[EB/OL].(2014-12-27).http://news.163.com/14/1227/00/AEECCFAG00014AED.html.

[3] 中紀委2015反腐成績單[EB/OL].(2016-01-15).http://news.xinhuanet.com/video/sjxw/2016-01/15/c_128633482.htm.

[4] 王岐山.推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展 以優(yōu)異成績迎接黨的十九大召開——在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的工作報告[EB/OL].(2017-01-19).http://www.ccdi.gov.cn/special/sbjqcqh/topnews_sbjqzqh/201701/t20170119_93044.html.

[5] 警惕三大反腐“死角”藏污納垢[EB/OL].(2014-11-28).http://theory.people.com.cn/n/2014/1128/c40531-26110438.html.

[6] 陳志維.貪得無厭，連20元都不放過[N].中國紀檢監(jiān)察報，2017-07-27(003).

[7] 習近平召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會[EB/OL].(2015-06-19).http://gb.cri.cn/42071/2015/06/19/5311s5003779.htm.

[8] 多杰熱旦.聚焦群眾切身利益 推進基層正風反腐[N].中國紀檢監(jiān)察報，2016-02-24(005).

[9] 毛澤東.毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009.

[10] 龍巖市檢察機關(guān)2014年以來查辦貪污賄賂犯罪案件138件178人[EB/OL].(2015-07-16).http:\wuping.gov.cnltem54984.aspx.

[11] 陳曉舒，徐凱.高官貪腐錄[EB/OL].(2010-11-16).http：//faocus.news.163.com/10/1116/18/6LKNIPUJ000115 1119.all.html.

[12] 李建德.寧強縣反腐敗協(xié)商工作精準高效[EB/OL].(2017-07-03).http://www.qinfeng.gov.cn/info/1063/176955.htm.

[13] 李志強，新遠，海霞.聯(lián)組督查實現(xiàn)精準反腐——歧山縣紀委創(chuàng)新紀檢監(jiān)察派駐機構(gòu)工作調(diào)查[EB/OL].(2014-11-03).http://sn.people.com.cn/n/2014/1103/c358987-22797604.html.

[14] 竹溪：用好“六個抓手”強力推進反腐向基層延伸[EB/OL].(2016-07-28).http://www.hbsyjw.gov.cn/html/jyjl_1567_6935.html.

[15] 楊宏斌，等.湖北：運用大數(shù)據(jù)精準肅“蠅貪”[N].湖北日報，2017-01-06(004).

[16] 互聯(lián)網(wǎng)調(diào)查報告2017[EB/OL].(2017-02-09).http://www.gkstk.com/article/wk-78500001387388-4.html.

[17] 2017年互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展趨勢預測分析：中國網(wǎng)民規(guī)模將達7.7億[EB/OL].(2017-02-15).http://www.askci.com/news/hlw/20170215/16435090587_2.shtml.

[18] 習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03(002).

[19] 尹安學，等.偽造對賬單套現(xiàn)村集體資金[EB/OL].(2014-07-04).http：//news.163.com/14/0704/18/A0B3CQT700014AED.html.

[責任編輯：秦衛(wèi)波]

TheEffectiveRoutetoandProspectforthePreciseAnti-corruptionattheGrass-rootLevel

ZHAO Xiu-ling

(Institute of Politics，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China)

In recent years，the precise anti-corruption at the grass-root level has become the important exploration of the extensive grass-root governance，which is a realistic，feasible and productive route. It is of much theoretical value and practical significance. Its concrete practice is that paying attention to the key field，individual，affair；laying emphasis upon the whole thinking and the collaborative and coordinated mechanism；keeping an eye on the strategic pass at the early stage via the system of prevention and warning；and reinforcing corruption at the micro level as well as the governance of details. In the future，there is a long way to go for the precise anti-corruption at the grass-root level. It ought to intensify the precise anti-corruption on the Internet，strengthen the disciplinary inspection at the grass-root level，especially the township，dialectically understand the function of “rule of law” as well as “rule of virtue”，make a change and adjustment to the way of anti-corruption according to the new characteristics of anti-corruption，and give a priority over self-governance at the grass-root level together with the fundamental role of the mass.

Governance at the Grass-root Level；Precise Corruption；Effective Route；Primary Contradiction；Internet；Institutional Innovation

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.05.002

2017-08-01

中國社會科學院A類重大研究課題(YZD2011-16)。

趙秀玲(1964-)，女，山東蓬萊人，中國社會科學院政治學研究所研究員。

D602

A

1001-6201(2017)05-0008-08