加強土地股份合作促進農地有效利用

◎董景山

土地股份合作是當前農地規(guī)模利用的重要形式。股份合作后農地之上的權利發(fā)生了變化：土地經營權從土地承包經營權中分離出來，轉移給土地股份合作社，農戶獲得土地股份合作社的股權；土地股份合作使分散的土地經營權得以整合，實現(xiàn)土地的規(guī)模利用；當前土地股份合作在民主管理、土地經營權作價及退出機制方面尚存在不足，應加以解決完善。

土地股份合作；權利配置；土地經營權

土地股份合作是農戶以土地經營權入股合作社，以股份合作機制實現(xiàn)農地規(guī)模利用的形式。具體有“內股外租型”和“作價入股型”兩種類型。“內股外租型”是入股農戶內部之間為股份合作關系，對外采用租賃等方式轉讓土地經營權，所獲收益按股分配。股份的計量標準主要以土地面積為準，即通常按照1畝/股計算?！白鲀r入股型”則需要將土地經營權轉化為金錢可以衡量的價值，然后與其他的土地經營權組成土地股份合作社或者與技術、資金等共同組成相應的股份合作組織進行經營。此種類型是直接或間接與其他出資方式共存，為了更加公允合理地確定不同出資方式的持股比例，需要將土地經營權作價，其利益分配也是以股份為基礎的固定分紅、浮動分紅或者二者之間的結合。

表土地股份合作前后農地上相關權益變動表

土地股份合作前后農地之上相關權利配置

土地股份合作的參與主體及利益主體主要是農戶（或農民）及土地股份合作社，土地股份合作后，農地之上的相關權利配置發(fā)生了變化（見表）。在土地股份合作前，農戶基于農村土地擁有的權益主要是土地承包經營權（包含農地使用權、收益權）及土地經營權流轉等，但是由于農戶經營規(guī)模以及農戶經營土地細碎化的限制，使得農業(yè)生產經營的成本較高，且難以獲得土地規(guī)模經營效益。土地股份合作后，農戶將土地經營權轉移，農戶保留土地承包權，并因土地經營權入股獲得相應的股權。土地股份合作帶來土地規(guī)模經營效益，農戶通過分紅分享收益；為了促進土地規(guī)?；洜I，各地方政府對土地股份合作都有針對性的財政扶持及稅收優(yōu)惠政策，農戶因土地股份合作可分享到作為單個農戶時不能得到的特定政策性收益。另外，在土地股份合作章程中往往規(guī)定社員享有優(yōu)先到合作社的務工權，由此獲得工資性收入。

需要指出的是，上述分析是土地股份合作中農戶權利變動的概括性分析，因不同的土地股份合作類型及農戶的不同選擇而體現(xiàn)出不同的權利變動情況。土地股份合作中，對于土地承包經營權入股后僅選擇股權及其分紅權的農戶而言，其另一目的是獲得自身的自由權。尤其是對于外出務工的農民而言，其將土地經營權通過股份合作轉讓后，自身便從所承包土地的束縛中解脫出來，獲得了勞力自由權。在市場經濟環(huán)境下，人力資源也是重要的財富，而農民往往被有限的承包地束縛住，難以自由遷徙實現(xiàn)自身人力資源的最大價值。當土地經營權入股后，農民便具備了實現(xiàn)自身人力資源價值最大化的條件。

土地股份合作的成效分析

綜合我國土地股份合作實踐看，土地股份合作主要有以下積極效應：

1.解放了生產力，實現(xiàn)了農地有效利用

三十多年前，農村土地承包改革解放了被農村集體經濟組織束縛的生產力，農村土地家庭承包調動了農民的生產積極性，促進了農村經濟飛速發(fā)展。但世易時移，在追求規(guī)模經營的現(xiàn)代農業(yè)時期，農村家庭承包經營導致的農地利用分散化、細碎化轉而變成束縛農業(yè)生產力的因素。土地承包經營權對于那些不以土地為主要經濟來源的農戶而言已，棄之可惜，留之又會被捆綁在有限的農地之上，因此就會拋荒或粗放經營，使農地得不到有效利用。通過土地股份合作將分散的土地經營權集中起來，使細碎化的土地成方連片，實現(xiàn)土地規(guī)模經營的效果。

2.實現(xiàn)了土地經營權的資本化

土地承包經營權作為用益物權，對農戶而言，其收益權實現(xiàn)的路徑有兩條：一是通過自身的使用經營獲得相應的收益。二是通過轉讓使用經營權而獲得轉讓收益。土地經營權直接轉讓將使農戶喪失持續(xù)獲得收益的可能，出租等流轉方式因尋租成本及其風險較高也非最佳方式，且上述流轉方式農戶均會喪失土地經營權。而土地經營權股權化不僅使農戶能獲得持續(xù)、穩(wěn)定與可靠的收益權，還可通過社員身份行使民主管理權對土地經營權行使間接控制支配的權利，相對其他流轉方式而言是更好的收益權實現(xiàn)路徑。

3.將隱藏在農戶中的勞力資源釋放出來

從實踐看，土地股份合作促使農村剩余勞動力資源有效利用起來。在當前農業(yè)機械化的背景下，僅經營自家承包的農地已不能充分利用勞力資源，農民在農忙季節(jié)過后多數情況下處于難以創(chuàng)造生產價值的閑置狀態(tài)，而土地股份合作社則因為充分運用現(xiàn)代農業(yè)生產經營方式而顯著節(jié)約勞力資源。這樣就將閑置的勞力資源釋放出來，從而創(chuàng)造更多的社會價值。

4.促進農民增收

土地股份合作更多的是農民的主動選擇，作為理性主體，農民在對自己行為作出選擇前必然會進行利益及風險衡量，江蘇、四川等地較大比例的農戶參與土地股份合作的現(xiàn)實數據本身就說明農民已將土地股份合作作為最優(yōu)選擇。需要指出的是，這里的促進農民增收并非單指農民僅從其所承包的土地之上的收入增加，而是指農民綜合收入的增加，如有的農戶將土地經營權入股后，將自己從土地上解放出來，拓寬了增收途徑，從而使得自己家庭的整體收入增加。

5.促進農業(yè)科技的推廣應用

現(xiàn)代農業(yè)的關鍵增長點在于農業(yè)科技的推廣應用，土地實行家庭承包經營后，我國的農業(yè)生產經營單位演變?yōu)榉稚⒌霓r戶，這種經營方式與現(xiàn)代農業(yè)科技推廣應用之間的矛盾，增加了農業(yè)科技推廣應用的成本與難度。土地股份合作社將原本分散的農戶通過合作社的形式組織起來，進行統(tǒng)一的生產經營管理，使得農業(yè)科技推廣的對象由之前的分散農戶變?yōu)橐?guī)?；耐恋毓煞莺献魃纾欣谵r業(yè)科技的推廣應用。

存在的問題

1.民主管理問題

從實踐看，各地基本上比照《農民專業(yè)合作社法》（簡稱《合作社法》）的規(guī)定進行土地股份合作社的組建并制訂章程，設置股東大會、理事會、監(jiān)事會等組織機構。但實踐中土地股份合作社的管理也暴露出一定的問題。其一，各地的土地股份合作社中，有一定比例是由農村經濟能人或鄉(xiāng)村精英發(fā)起組織，而這些經濟能人或鄉(xiāng)村精英往往兼任村委會或村黨支部的主要職務，就可能出現(xiàn)與合作社民主管理不符的情形。如運行規(guī)則主要依靠行政命令發(fā)揮作用，缺乏集體選擇機制，合作機制尚未有效建立起來，合作社的信任基礎面臨一定挑戰(zhàn)。其二，土地股份合作社的部分社員并不關心土地股份合作社的經營運作。很多農戶選擇入股土地股份合作社，是因為在保底分紅的前提下，其可以從土地上解放出來，從事其他職業(yè)以獲得更高的收入，合作社的二次分紅等利益對其不具有足夠吸引力，因此使得這部分農民缺乏參與土地股份合作社運營管理的動機。

2.農戶對于土地股份合作經營的認識問題

農戶對土地經營權入股的意愿及認識問題受多重因素的影響，有學者調查研究表明：“政府在農村土地股份化進程中的組織行為、社員農戶對土地流轉政策的認知程度、受教育水平對其入社滿意度都產生了顯著正向影響。”另外，從實踐看，江浙等東部經濟發(fā)達地區(qū)土地股份合作的發(fā)展程度明顯高于經濟相對落后地區(qū)，這表明經濟發(fā)展程度對農戶參與土地股份合作的意識有顯著正向影響。

3.土地股份合作中土地經營權的作價及退出問題

典型的土地股份合作有兩種情況，一種是按土地面積入股，一種是土地經營權作價入股。按土地面積入股不存在作價的問題，但是就農業(yè)生產而言，土地的等級顯然與土地的生產力密切關聯(lián)，不問土地等級可能造成股份不公平的嫌疑，為土地股份合作健康發(fā)展埋下一定的隱患。作價入股如何確定土地經營權的公允價格也具有相當難度。另外，土地股份合作中以土地經營權入股的社員退股如何處理，也須謹慎對待。

對策與建議

1.以科學的制度規(guī)范合作社運行，避免人為控制

引導土地股份合作社按照《合作社法》的規(guī)定和章程運行，既發(fā)揮農村精英和經濟能人的引領作用，又要保障決策運營的規(guī)范。地方政府要有目的地強化對合作社成員尤其是負責人的法治意識、規(guī)則意識的培訓。農村基層經營管理部門對土地股份合作的不規(guī)范行為可提出相關建議。

2.對分散經營的農戶加強政策解讀與宣傳

地方政府應多渠道向分散農戶宣傳中央支持和鼓勵農地規(guī)模利用及土地股份合作的政策導向。除了可以對通過土地股份合作實現(xiàn)農地規(guī)模經營的土地股份合作社予以扶持之外，通過土地股份合作的數據分析讓分散經營的農戶看到土地股份合作的好處，使農戶明晰農地規(guī)模利用和三農現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，引領農戶自主作出參與土地股份合作的智慧選擇。

3.進一步完善土地流轉市場，建立切實可行的土地經營權退出機制

土地經營權作價是我國目前土地經營權流轉的重要問題，它牽涉到土地經營權完全市場、作價機制等系列復雜因素，因此土地經營權作價問題是土地經營權入股以及其他土地經營權流轉形式的配套問題，須建立專門的機制予以解決。

土地經營權退出機制可以賦予土地股份合作社的章程自行解決。作為獨立經營的法人主體，土地股份合作社在章程中通常會制訂相應的土地經營權退出機制，從現(xiàn)行實踐看，多是以獲得同等面積（或地力）的土地經營權替代入股者所入股的土地經營權，這主要是基于土地成方連片經營的考量。另外，在相關的地方政府文件中通常也鼓勵退出者將土地經營權向合作社其他社員轉讓?？傊?，土地經營權退出應按照民法基本原則來處理，保障合作社成員的意思自治，章程中有明確規(guī)定的應當遵循章程。在土地經營權退出時不可因一家一戶的退出而影響整個合作社的正常經營，在退回原土地可能影響合作社的正常經營時，應允許采取替代方式退回土地經營權。

★本文系國家社科基金課題《土地承包經營權入股若干法律問題研究》（編號：12BFX101）的階段性成果。

（作者單位：北京農學院文法學院）

編輯：云霞

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.005