李 杰

（中國計(jì)量大學(xué)，浙江 杭州 310018）

產(chǎn)業(yè)政策失效再探索
——產(chǎn)權(quán)激勵在政府規(guī)制中的重要性

李 杰

（中國計(jì)量大學(xué)，浙江 杭州 310018）

經(jīng)濟(jì)法學(xué)界解決產(chǎn)業(yè)政策失效的問題有兩條道路：將產(chǎn)業(yè)政策上升為國家法律；對政府調(diào)控行為予以約束。這兩條道路主要集中于政策本身強(qiáng)制力與科學(xué)性的完善，忽視了政策實(shí)施過程中市場主體缺乏活力的現(xiàn)象。在政府與市場的雙向互動關(guān)系中，從市場主體出發(fā)，通過產(chǎn)權(quán)激勵能夠在政府減少干預(yù)的前提下，為產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新升級注入新的動力。

產(chǎn)業(yè)政策失效；激勵；產(chǎn)權(quán)

一、問題提出——產(chǎn)業(yè)政策失效

產(chǎn)業(yè)政策失效問題來源已久，自從20世紀(jì)80年代以來，我國借鑒日本產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)，開始在國內(nèi)實(shí)行選擇性產(chǎn)業(yè)政策。這種建立在趕超理論基礎(chǔ)上的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策，使我國在改革開放30多年的過程中實(shí)現(xiàn)了多次產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展，對我國經(jīng)濟(jì)的繁榮做出了不俗的貢獻(xiàn)。然而，在這一過程中，隨著市場化進(jìn)程的加速，產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過程中往往都不能取得預(yù)期的效果，例如光伏產(chǎn)業(yè)。前幾年政府大力扶持光伏產(chǎn)業(yè)，全國各地涌現(xiàn)出許多光伏產(chǎn)業(yè)園，然而最終卻未能實(shí)現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)的繁榮，反而造成了極大的資源浪費(fèi)，阻礙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而自從80年代以來的汽車扶持政策，至今也未能在自主汽車品牌與技術(shù)創(chuàng)新上取得良好的效果，反而是處在產(chǎn)業(yè)政策邊緣的民營汽車企業(yè)實(shí)現(xiàn)了新的騰飛。

關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策失效的原因，以經(jīng)濟(jì)學(xué)視角已經(jīng)討論了很多，但比較少以經(jīng)濟(jì)法學(xué)的視角予以審視?，F(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)法理論研究主要從以下兩個方面尋找原因：第一，是認(rèn)為政策本身出了問題，認(rèn)為現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策效力太低，產(chǎn)業(yè)政策法律化的程度不夠，缺乏實(shí)在的產(chǎn)業(yè)政策法；第二，是從制定政策的主體——政府的角度出發(fā)，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，難以起到對政府的約束和控制，產(chǎn)業(yè)政策缺乏民主性和科學(xué)性。根據(jù)這兩方面的原因，治理的法律路徑也分為兩方面，一方面是加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)政策的立法，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的效力，另一方面則是通過民主參與、科學(xué)評估、加強(qiáng)監(jiān)督和責(zé)任規(guī)定等制度設(shè)計(jì)約束政府的行為[1]。這兩條解決之道都可稱之為產(chǎn)業(yè)政策法的應(yīng)有之義，即產(chǎn)業(yè)政策法有兩個層次：（1）產(chǎn)業(yè)政策上升為法律形式；（2）將產(chǎn)業(yè)政策行為規(guī)范化。此二分分別對應(yīng)以上兩種觀點(diǎn)[2]。

而前兩種觀點(diǎn)卻也不是和平相處，王先林教授基于二層次理論認(rèn)為，不僅應(yīng)著眼第一層次的完善，特別注意第二層次意義上的完善；劉桂清副教授曾提出，產(chǎn)業(yè)政策失效根本原因并不是缺乏約束力和強(qiáng)制力，而是行政干預(yù)過于強(qiáng)烈和隨意，因此需要控制政府權(quán)力，防范產(chǎn)業(yè)政策對市場競爭的排斥、限制、扭曲[3]。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策以問題為導(dǎo)向，力主解決問題，而實(shí)際上，政府可能解決不了問題，或者解決了這種問題卻造成了新的問題，缺乏整體治理的思路?；谶@種有限政府的理念，限制政府權(quán)力的呼聲不曾斷過，在肯定其合理性的同時，我們要防止自己走向另一個極端，即在中國改革開放不斷深化的過程中，產(chǎn)業(yè)政策法應(yīng)該越少越好[4]。

在思考這些問題的同時，我們發(fā)現(xiàn)在政府通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控市場中主體行為的這一活動中，以上觀點(diǎn)似乎把焦點(diǎn)集中在政府和政策上，而對市場主體的關(guān)注較少。市場主體更多的是在民主參與政府決策中體現(xiàn)自己的作用，卻沒有單獨(dú)作為一個核心來考慮。如果從市場主體的角度出發(fā)，或許可以找出新的治理路徑。

二、囿于一隅——產(chǎn)業(yè)政策失效的再分析

在實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策三十余年后的今天，我們不斷反思政府行為的合理性，并呼吁限制政府的有形之手。而在美國，從羅斯福新政開始，政府對私人經(jīng)營領(lǐng)域的干預(yù)日趨強(qiáng)烈，美國各界對此也多持批評態(tài)度，而芝加哥大學(xué)的桑斯坦教授卻為美國的“規(guī)制國”辯護(hù)，他認(rèn)為，壟斷和解決集體行動難題阻礙了經(jīng)濟(jì)效率，由于各種動機(jī)和認(rèn)知缺陷產(chǎn)生的偏好，導(dǎo)致市場進(jìn)行的資源分配時產(chǎn)生社會隸屬，不能反映集體抱負(fù)，而這種結(jié)果會導(dǎo)致人類的不可持續(xù)發(fā)展。政府規(guī)制在解決這些問題方面均具有極為重要的意義。

人們往往會認(rèn)為中國的公權(quán)力過于強(qiáng)大和產(chǎn)權(quán)利不能得到有效保護(hù)，因此中國傳統(tǒng)公法是基于這樣的事實(shí)強(qiáng)調(diào)對公權(quán)力進(jìn)行控制。這種權(quán)力控制理論的價值取向?qū)χ袊姓ㄖ谓ㄔO(shè)有著重要和積極的作用，但它不能完全滿足中國的現(xiàn)實(shí)需要。過分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的預(yù)防和市場力量的放縱，不能發(fā)揮政府在糾正市場失靈、維護(hù)社會公平正義方面的積極作用。

政府規(guī)制在克服集體行動難題和實(shí)現(xiàn)自我隸屬方面起著極大的作用，那么為何政府規(guī)制會失敗呢。桑斯坦認(rèn)為，政府規(guī)制失靈原因有兩方面。

一方面是政策本身存在缺陷。第一，那些相當(dāng)于私人轉(zhuǎn)移的制定法本身就是存在缺陷的政策。這樣的政策或者法律無論是從再分配、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率、社會抱負(fù)或其他方面進(jìn)行分析，都不會促進(jìn)任何公共目標(biāo)。第二，有時候政策失靈是因?yàn)樗鼈兪歉鶕?jù)對問題的錯誤診斷、分析或者是不充分的信息為依據(jù)做出的。第三，政策失效是因?yàn)榇嬖趶?fù)雜的體系化效應(yīng)和意料之外的后果，規(guī)制的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)要比政策制定機(jī)關(guān)預(yù)期的復(fù)雜得多，還常常與所追求的效果大相徑庭。第四，有些政策之所以失靈，是因?yàn)樗鼈兣c規(guī)范同一對象的其他政策或法律協(xié)調(diào)得不好或格格不入，導(dǎo)致了政策的不一致和不連貫。第五，政策也可能因?yàn)闀r過境遷而失效，曾經(jīng)恰如其分的解決某社會問題的規(guī)定不合時宜了，不斷更新的技術(shù)或者新的政策和法律改變了原政策出臺時的背景前提。

另一方面是好的政策在實(shí)施過程中失效。第一，有些政策失靈是因?yàn)樗鼈儧]有得到充分的實(shí)施，不能充分的實(shí)施可能是因?yàn)樾姓芾碚弑灰?guī)制的對象所俘獲，或者是行政拖延與不作為導(dǎo)致的。第二，過度的政策調(diào)整可能會導(dǎo)致更加嚴(yán)重的低效率，有些政策實(shí)施的成本與其所獲得的收益相比相差很大。第三，有些政策的目的是實(shí)現(xiàn)再分配，但是在實(shí)施過程中卻被扭曲了或者產(chǎn)生了完全相反的結(jié)果。第四，為了促進(jìn)民主而設(shè)計(jì)出來的制度卻被參與其中的派系力量或者行政部門的自私自利所破壞。

為了解決以上問題，桑斯坦提出了兩個方面的改革措施。首先是結(jié)構(gòu)改革，結(jié)構(gòu)改革的主要目標(biāo)應(yīng)該在政策的產(chǎn)生過程中完善審議和協(xié)調(diào)，保護(hù)公民免受派系力量和政府自利行為的傷害。其次是實(shí)體改革，實(shí)體改革的主要目標(biāo)使政策更加靈活，以市場為導(dǎo)向，以激勵為基礎(chǔ)，加強(qiáng)市場對政策的反應(yīng)能力，使政策真正產(chǎn)生效果[5]。

從這里我們可以看出，以往我們提出的兩種治理路徑，無論是增強(qiáng)約束力和強(qiáng)制力，或是增強(qiáng)科學(xué)性和民主性，都是著眼于結(jié)構(gòu)的改革，是在減少政策來源的一方的缺陷方面努力。而在政策實(shí)施過程中的實(shí)體改革的思考與研究略顯不足。特別是基于對被規(guī)制的對象的激勵方面的研究很缺乏。這種囿于一隅做法，將我們的視角固化在了規(guī)制的傳統(tǒng)手段上，即直接管制手段、間接誘導(dǎo)手段和引導(dǎo)手段。然而，在這些手段實(shí)際操作時，卻都具有很強(qiáng)的強(qiáng)制力，被規(guī)制的主體缺乏主動性。企業(yè)看似是自主作出的選擇，實(shí)際上也是在政府權(quán)力強(qiáng)制性約束下的無奈結(jié)果。正如哈耶克所說，因此它“盡管被強(qiáng)制者仍進(jìn)行選擇，但是他所面臨的種種替代性選擇卻是由強(qiáng)制者決定的，因此他只能做出強(qiáng)制者所期望的選擇?！?/p>

三、內(nèi)在動力缺失——缺乏激勵

我國憲法規(guī)定了三種所有制經(jīng)濟(jì)模式，即國有經(jīng)濟(jì)、集體所有制經(jīng)濟(jì)、個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)。針對這三種形式所有制經(jīng)濟(jì)，所存在的問題也各不相同。

（一）國有經(jīng)濟(jì)

從企業(yè)的受托人來看，國有企業(yè)的經(jīng)營者，基本都是官員，也是企業(yè)家，其中官員的身份比企業(yè)家的身份更加重要。作為官員，其行為的主要目的是處理好與上級政府的關(guān)系，而不是像企業(yè)家那樣，主要為了企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展。這種雙重身份所帶來的沖突，阻礙了企業(yè)的發(fā)展。他們往往考慮企業(yè)的發(fā)展對官員的身份的影響，穩(wěn)定的發(fā)展是他們的第一追求，這可以使他們作為官員的身份得以維持。為了這種穩(wěn)定，就必須保持或?qū)で笙嚓P(guān)的政治資源。另外，他們對企業(yè)的未來規(guī)劃并不以企業(yè)的生命周期為時間軸，而是以自己在崗的任期為周期，只要在任期內(nèi)不出大的問題，盡量降低經(jīng)營風(fēng)險和成本，在離開崗位后，原來的企業(yè)如何就與自己沒什么關(guān)系了。他們工作中的指導(dǎo)思想是尋求各種優(yōu)惠政策、扶持政策和資源的壟斷。除了無過，如果要有更快的升遷速度，就要力求成本低、見效快的發(fā)展模式，這種模式在正常的市場競爭中是很難實(shí)現(xiàn)的，但是在政府的保護(hù)下就比較容易達(dá)成。一方面，他們需要政府的保護(hù)，但是這些經(jīng)營者本身也是官員，政府內(nèi)部也需要與他們達(dá)成良好的關(guān)系，這種互相需要使國有企業(yè)的經(jīng)營者獲取政府支持的概率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般的企業(yè)經(jīng)營者。

從企業(yè)的委托人來看，國有企業(yè)是全民所有的，公民的利益和偏好往往是異質(zhì)性的，而且容易改變?？蛻糁g往往存在著派系利益，國有企業(yè)經(jīng)營者為了平衡利益，其管理決策必然會受到影響。因此，很難界定一個衡量公共部門績效的指標(biāo)，這使得確定激勵機(jī)制更加困難。

從績效衡量上看，國有企業(yè)部門和私人企業(yè)也有很大不同。大多數(shù)國有企業(yè)處于行業(yè)壟斷地位，不存在外部競爭，從而不必去考慮成本與收益，導(dǎo)致國有企業(yè)總能獲得巨額的利潤而不受經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。它們也不需要關(guān)心消費(fèi)者偏好。而在與同行業(yè)的比較也存在困難，中國的企業(yè)與國外的類似企業(yè)不好比較，因?yàn)樵诤芏喾矫娑即笙鄰酵ァＲ虼俗鳛楹饬康膬?nèi)外部參照都非常有限。缺乏激勵的國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)調(diào)控中，更多的是被保護(hù)的對象，而在自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級方面卻缺乏主動性。

（二）集體所有制經(jīng)濟(jì)

我國集體所有制經(jīng)濟(jì)的核心是農(nóng)村土地。在三大產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，其重要性不言而喻。然而我國的農(nóng)業(yè)政策還存在很大的問題。例如種糧補(bǔ)貼因?yàn)閹в小捌骄髁x”而逐漸地失去了引導(dǎo)作用，在某種程度上不具有激發(fā)農(nóng)民積極性的作用。財(cái)政金融扶持過分重視農(nóng)業(yè)大戶，成了扶優(yōu)而不扶弱，即不公平，也沒有效率。一些惠農(nóng)政策雖然初衷是好的，但是政策難以得到好的執(zhí)行，造成資源的浪費(fèi)。雖然我國農(nóng)村土地是集體所有，但是到底歸誰所有，這個問題一直很模糊。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，沒有了村提留，所有制主體進(jìn)一步虛化。家庭承包制賦予農(nóng)民剩余索取權(quán)，并產(chǎn)生了一定的激勵。為了最大限度地提高自己的福利，農(nóng)民將尋求最大的生產(chǎn)可能性和最大的生產(chǎn)剩余。根據(jù)舒爾茨的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)典理論，必須“植入現(xiàn)代生產(chǎn)要素”，以內(nèi)生資本形成作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增長的動力。但是，在傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式下，農(nóng)業(yè)效率和農(nóng)業(yè)剩余不能形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需的資本積累，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資本要素稀缺。為了獲得資本要素，農(nóng)民需要轉(zhuǎn)移其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，以換取金融機(jī)構(gòu)的資本。政府當(dāng)下正在大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，但是，一方面土地目前仍是農(nóng)民生活保障的重要資源，當(dāng)前農(nóng)村社會保障尚未健全，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性不強(qiáng)。另一方面，農(nóng)民對土地?fù)碛械呢?cái)產(chǎn)性權(quán)利范圍并不確定，這種對社會和政治風(fēng)險的嚴(yán)重不確定預(yù)期，抑制了資本積累的沖動。要改變這一預(yù)期，只有通過對家庭承包地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，使農(nóng)民的土地權(quán)益處于法律的保護(hù)下。只有這樣，農(nóng)民才能以“經(jīng)濟(jì)人”的理性去追求最大的目標(biāo)。

（三）非公有制經(jīng)濟(jì)

非公有制經(jīng)濟(jì)中，我們主要討論民營經(jīng)濟(jì)，民營經(jīng)濟(jì)在過度的產(chǎn)業(yè)保護(hù)下也同樣缺乏激勵，例如光伏產(chǎn)業(yè)。政策支持是企業(yè)所獲得的政治資源形態(tài)中的一種。政策支持如果過度，那么相對于其他企業(yè)所獲得的一般支持來說，該企業(yè)將具備獨(dú)特的競爭優(yōu)勢。這種過度的支持我們暫且稱之為“政府溺愛”，在這種“溺愛”之下，企業(yè)獲得不合理的利潤。同時，企業(yè)也喪失了正常的競爭環(huán)境，如果“溺愛”的確存在，追求這種資源將比企業(yè)創(chuàng)新更加具有吸引力[6]。這里雖然也產(chǎn)生了一種爭取政府資源的激勵，但是這種激勵是有害的，也是不符合產(chǎn)業(yè)政策目的的。企業(yè)的內(nèi)部資源如果主要是用來建立和維護(hù)一個良好的政府與企業(yè)之間的關(guān)系，忽視培養(yǎng)或無法兼顧成本和創(chuàng)新人才，將導(dǎo)致大多數(shù)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力弱。反過來，由于缺乏競爭能力和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，在市場中產(chǎn)生競爭的只有與政府的關(guān)系這一單一要素，進(jìn)一步加劇了對“政府溺愛”的依賴，使企業(yè)陷入惡性循環(huán)。

因此，盡管不同所有制經(jīng)濟(jì)的問題各不相同，但是作為被產(chǎn)業(yè)政策規(guī)制的對象，三種所有制經(jīng)濟(jì)都缺乏被激勵的因素。這就是現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策的主要問題，缺乏對市場主體正確激勵。

四、塑造內(nèi)在動力——產(chǎn)權(quán)激勵

鑒于不同所有制經(jīng)濟(jì)所具有的不同的問題，應(yīng)該依靠不同的治理路徑，而其中通過明確產(chǎn)權(quán)，使每一個所有制經(jīng)濟(jì)中的個體按照“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，為自身福利最大化而努力是可以考慮的方式。

（一）國有企業(yè)

管理學(xué)領(lǐng)域?qū)膊块T的激勵主要有三種手段，包括職業(yè)生涯考慮、使命感和專業(yè)化。運(yùn)用到國有企業(yè)中，因?yàn)槠髽I(yè)所擁有的壟斷地位，獲得巨額利潤并不是一件難事，因此，績效工資是很難激勵的。此外，即使工資很低，但如果能在將來得到晉升，那么預(yù)期的回報(bào)率會很高，而且這些人在行業(yè)中的聲譽(yù)也可以使他在離開國有企業(yè)后再被行業(yè)內(nèi)重用。這種就是職業(yè)生涯的考慮，它使我們關(guān)注如何重新設(shè)定管理者的升遷的評價指標(biāo)體系。使命感也是有效的激勵因素。公共部門將允許受托人產(chǎn)生精神激勵回報(bào)，這需要我們設(shè)定明確的目標(biāo)，使部門始終如一，為了這個目標(biāo)共同奮斗，以任務(wù)為導(dǎo)向，使公共部門更好地工作。在國有企業(yè)中，經(jīng)營者不僅可以從工資中獲得效用，還可以從體面的職業(yè)中得到滿足，特別是在面對新的挑戰(zhàn)時，這種效果更為強(qiáng)烈，這會增強(qiáng)他們的社會責(zé)任感。另外，專業(yè)化也具有激勵的效果。專業(yè)化可以吸引具有冒險精神的經(jīng)營者，這種激勵能夠使人們從民營企業(yè)向國有企業(yè)流動[7]。如果缺乏專業(yè)化，任何人都可以履行好這個崗位上管理者的職責(zé)，那么能夠突出他們不同的就只有作為官員的能力了。如何與政府建立更好地關(guān)系是經(jīng)營者脫穎而出的重要標(biāo)志，這將不利于企業(yè)的發(fā)展。因此，專業(yè)化可以糾正激勵的方向。

通過以上的激勵的方式，可以克服因所有權(quán)和管理權(quán)分離帶來的困難，因?yàn)閲衅髽I(yè)管理者會將企業(yè)的創(chuàng)新升級和自身未來的發(fā)展相聯(lián)系，在這種狀況下，基于經(jīng)濟(jì)人的最大化理性將促使他們在產(chǎn)業(yè)調(diào)整中起到積極地作用。

對于國有企業(yè)改革中的激勵問題，我國政府也相當(dāng)重視。2015年，我國印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，2016年又下發(fā)了《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》，進(jìn)一步落實(shí)關(guān)于國企改革的措施。從與激勵相關(guān)的措施而言，大體上有兩個思路。一方面是“造就一大批德才兼?zhèn)洹⑸朴诮?jīng)營、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家?！边@與我們上述的幾種激勵方式相關(guān)，主要目的在于發(fā)揮市場在人力資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營者身份更加靠近企業(yè)的管理者而不是官員。因此要大力推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度，使現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換更加方便。國有企業(yè)的經(jīng)營者的目標(biāo)不單單是向上晉升，也可能是到民營企業(yè)中去，激勵因素多元化。而引入市場的競爭機(jī)制，也為衡量管理者業(yè)績提供了更多的標(biāo)準(zhǔn)，能更好的約束管理者的行為。為了促進(jìn)專業(yè)化，要按照市場化方法選聘經(jīng)營者，加快建立退出機(jī)制。

另一方面，就是產(chǎn)權(quán)激勵的方式，主要是通過股權(quán)激勵方式，解決受托人與委托人利益不一致的問題，提高企業(yè)經(jīng)營效率?！蛾P(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》的核心觀點(diǎn)就是通過員工持股提升國企效率和動力，這是關(guān)乎國企領(lǐng)導(dǎo)“盡力而為還是全力以赴”的關(guān)鍵性激勵機(jī)制問題。該方案通過以崗定股，有序試點(diǎn)，貨幣出資不得低于凈資產(chǎn)等方式嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失，這打破了之前關(guān)于員工持股導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑。

無論是發(fā)揮市場在人力資源中的配置作用，還是運(yùn)用股權(quán)激勵方式，都是在克服傳統(tǒng)國有企業(yè)運(yùn)行過程中固有的缺乏激勵的問題。通過這些手段，可以激發(fā)國企產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的活力，更好地支持產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施。

（二）土地

明確集體所有的主體，賦予相應(yīng)的權(quán)利。確定農(nóng)村土地所有權(quán)將引導(dǎo)農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)的有效性產(chǎn)生信心。這種信心的建立是激勵的形成基礎(chǔ)。確定土地產(chǎn)權(quán)邊界可以大大提高農(nóng)民土地使用權(quán)的安全預(yù)期，在追求自身福利最大化過程中，必然會不斷嘗試引進(jìn)現(xiàn)代技術(shù)和積累人力資本，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。道格拉斯諾斯認(rèn)為制度框架包括政治結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)三部分。其中產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)定義了正式的經(jīng)濟(jì)激勵[8]。

自20世紀(jì)90年代以來，我國就開始了對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的探索。十八屆三中全會以來，我國以農(nóng)村土地確權(quán)登記為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善三權(quán)分離的工作。2014年，中央出臺《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，全面啟動土地確權(quán)工作。2016年，農(nóng)業(yè)部積極推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。土地確權(quán)登記頒證后，農(nóng)民一方面可以憑借權(quán)證進(jìn)行抵押貸款，另一方面一旦承包地被征收，農(nóng)民能以明晰產(chǎn)權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償，財(cái)產(chǎn)性收入得到大幅的增加。確定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，不僅有利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，增加農(nóng)民的收入，更重要的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)。拿到相關(guān)權(quán)證后，農(nóng)民擔(dān)憂的土地保障問題得以解決，緩解了外出就業(yè)的恐懼，農(nóng)民工轉(zhuǎn)移到城市，因此更多的土地得到流轉(zhuǎn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將土地集中起來，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營。在一些地方，連片的耕地可以通過股份量化的形式確權(quán)到戶，經(jīng)濟(jì)收益按股份分配。有的地方引導(dǎo)農(nóng)民以土地入股，建立農(nóng)業(yè)的合作組織，由政府或委托其他經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營。

除了土地確權(quán)之外，我們還需要制定與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)土地登記法和合同法，保障在交易中的農(nóng)民基本的權(quán)益。

（三）民營企業(yè)

諾斯認(rèn)為，技術(shù)進(jìn)步不是經(jīng)濟(jì)增長原因，再先進(jìn)的設(shè)備和技術(shù)，如果存在于低效的制度環(huán)境中，也將無法高效率地貢獻(xiàn)于經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵是設(shè)定一種能對個人提供正確激勵的制度。對于民營企業(yè)來說，激勵它們不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新才能夠促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而對技術(shù)創(chuàng)新行為的制度性刺激，意味著要通過制度安排，使創(chuàng)新者的個人收益率盡可能逼近社會收益率。產(chǎn)權(quán)激勵是最有效的激勵機(jī)制，人們是否愿意進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，取決于兩個因素，一個是技術(shù)創(chuàng)新能帶來多大的收益，另一個是個人能從這份收益中獲得多少。這是一個做蛋糕和分蛋糕的工作。而這項(xiàng)工作的關(guān)鍵，就是技術(shù)創(chuàng)新者與創(chuàng)新成果之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。通過產(chǎn)權(quán)制度安排，賦予市場主體專有技術(shù)創(chuàng)新權(quán)，提供創(chuàng)新激勵。排他性產(chǎn)權(quán)將鼓勵民營企業(yè)提高效率和生產(chǎn)力，或者從更基本的意義上來說，獲得更多的知識和新技術(shù)。產(chǎn)權(quán)制度的激勵作用主要表現(xiàn)在三個方面：一是解決技術(shù)創(chuàng)新的外部性，外部性通過產(chǎn)權(quán)的明確分配，以最小的成本解決了；二是改變?nèi)藗兊膬r值取向，創(chuàng)新已經(jīng)成為社會發(fā)展的一種趨勢；三是要改變資源配置，使創(chuàng)新者能夠得到更多的資源。有效的產(chǎn)權(quán)制度安排之所以可以起到激勵的作用，就是因?yàn)槠鋵⑵髽I(yè)的技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)的收益，使企業(yè)長期保持創(chuàng)新能力和核心競爭力[9]。

五、結(jié)論

經(jīng)濟(jì)法學(xué)界普遍認(rèn)為制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)本國產(chǎn)業(yè)具有積極地促進(jìn)作用，但是產(chǎn)業(yè)政策的世界效果與預(yù)期目標(biāo)之間往往存在很大的差距。對這種現(xiàn)象，學(xué)界從將政策上升為法律和對政府調(diào)控行為進(jìn)行約束這兩條道路治理，在一定程度上為解決問題提供了有效的建議。傳統(tǒng)的這兩條路徑旨在解決產(chǎn)業(yè)政策本身的問題，使政府減少對市場的不當(dāng)干預(yù)，讓市場發(fā)揮自身的優(yōu)勢。然而，這并沒有解決在政策實(shí)施中的問題，尤其是在政府與市場主體的相互關(guān)系中，現(xiàn)有的理論忽視了對市場主體的激勵，從而激發(fā)市場主體活力的作用。鑒于我國存在的三種所有制經(jīng)濟(jì)的不同情況，對不同的經(jīng)濟(jì)主體需要采取不同的激勵手段，其中最有效的就是通過確立產(chǎn)權(quán)，利用經(jīng)濟(jì)人理性，將產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)和不同主體的利益相聯(lián)系，達(dá)到最終的激勵。這種路徑在傳統(tǒng)治理路徑之外，進(jìn)一步激發(fā)了市場的活力，有助于產(chǎn)業(yè)政策獲得預(yù)期的效果。經(jīng)濟(jì)法學(xué)界需要擺脫單一從政府角度出發(fā)治理的束縛，而應(yīng)該在政府與市場互動的關(guān)系中找到更加有效地制度設(shè)計(jì)。

[1] 張波，2008.論我國產(chǎn)業(yè)政策的法治化及實(shí)施制度重構(gòu)[J].當(dāng)代法學(xué)（1）：60-64.

[2] 王先林，2003.產(chǎn)業(yè)政策法初論[J].中國法學(xué)（3）：112-118.

[3] 劉桂清，2015.產(chǎn)業(yè)政策失效法律治理的優(yōu)先路徑——“產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容法律化”路徑的反思[J].法商研究（2）：120-129.

[4] 李曙光，2010.對制定中國產(chǎn)業(yè)政策法的幾點(diǎn)不同看法[J].法學(xué)（9）：36-37.

[5] 桑斯坦.權(quán)利革命之后[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008：83-119.

[6] 楊東進(jìn)，2013.從政策扶持到政府蔽蔭：過程、原因及其危害——基于中國轎車產(chǎn)業(yè)的探索性研究[J].產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究（5）：1-9.

[7] 王永欽，丁菊紅，2007.公共部門內(nèi)部的激勵機(jī)制：一個文獻(xiàn)述評——兼論中國分權(quán)式改革的動力機(jī)制和代價[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯（1）：81-96.

[8] 陳家澤，2011.產(chǎn)權(quán)對價與資本形成：中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的理論邏輯與制度創(chuàng)新[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）（4）：98-111.

[9] 童汝根，尹鵬飛，2011.企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的虛擬與實(shí)體產(chǎn)權(quán)激勵[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究（4）：35-38.

（責(zé)任編輯：D 校對：T）

F062.9

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1004-2768（2017）09-0057-04

2017-06-23

李杰（1991-），男，江蘇南通人，中國計(jì)量大學(xué)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。