王曉錦

（中國(guó)工商銀行，北京 100140）

【政治文明與構(gòu)建和諧社會(huì)】

基于地權(quán)保護(hù)的宅基地市場(chǎng)化改革進(jìn)路

王曉錦

（中國(guó)工商銀行，北京 100140）

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革重大問(wèn)題決定》要求改革完善農(nóng)村宅基地制度。這對(duì)于農(nóng)村宅基地制度改革具有指針意義。落實(shí)這一要求，首先要合理安排宅基地和宅基地上構(gòu)筑物的關(guān)系，使其不僅科學(xué)，而且符合宅基地及其上構(gòu)筑物使用、流轉(zhuǎn)的便捷和效率要求。其次，就宅基地使用權(quán)的保障功能而言，其實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的人之生存基本需求。改革農(nóng)村宅基地制度，實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，必然會(huì)弱化宅基地生存保障功能，這就要求要完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度。最后，允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持平等原則和市場(chǎng)化原則，以保障實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

宅基地使用權(quán)；市場(chǎng)化；房地一體；社會(huì)保障功能

黨的十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！秉h的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出要保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，并通過(guò)試點(diǎn)方式慎重穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民房屋流轉(zhuǎn)改革。①參見(jiàn)中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第21條。為了落實(shí)貫徹《決定》中相關(guān)精神，2014年12月31日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（以下稱《意見(jiàn)》），開(kāi)始了農(nóng)村宅基地改革的試點(diǎn)工作，從其啟動(dòng)開(kāi)始到現(xiàn)在也已經(jīng)過(guò)了一年多時(shí)間，并選取了北京市大興區(qū)等33個(gè)縣市區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)。②選取的33個(gè)市縣區(qū)包括北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)、黑龍江省安達(dá)市、上海市松江區(qū)、江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長(zhǎng)垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽(yáng)市、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區(qū)曲水縣、陜西省西安市高陵區(qū)、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區(qū)平羅縣、新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市等。參見(jiàn)：《全國(guó)33縣市區(qū)擬試點(diǎn)農(nóng)村土地制度改革》，參見(jiàn)：《京華時(shí)報(bào)》2015年2月26日。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革已經(jīng)開(kāi)啟了新的征程。在試點(diǎn)改革過(guò)程中，主要以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，還原宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，在保障農(nóng)民土地用益物權(quán)權(quán)益的基礎(chǔ)上，有序進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)、抵押、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。但在實(shí)踐中也遇到了一些問(wèn)題，主要是：（1）如何科學(xué)地安排宅基地和在宅基地上建造的構(gòu)筑物之關(guān)系；（2）農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障功能及在未來(lái)落實(shí)宅基地財(cái)產(chǎn)性收益功能時(shí)如何協(xié)調(diào)和完善相關(guān)社會(huì)保障制度；（3）宅基地使用權(quán)受讓主體現(xiàn)有局限改革思路。本文就這些問(wèn)題展開(kāi)研究，探討未來(lái)改革進(jìn)路。

一、宅基地和宅基地上構(gòu)筑物關(guān)系設(shè)計(jì)

土地和地上構(gòu)筑物（包括房屋及其他附屬物）都屬于法律意義上的不動(dòng)產(chǎn)，都包含在物的范疇之中。對(duì)于物而言，其包括歸屬和利用兩個(gè)方面。實(shí)際上，土地和地上構(gòu)筑物關(guān)系主要涉及兩個(gè)方面，即權(quán)利歸屬規(guī)則與權(quán)利利用規(guī)則。[1]就權(quán)利歸屬而言，由于我國(guó)實(shí)行土地公有制，憲法又明確規(guī)定農(nóng)村宅基地不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)。根據(jù)《決定》的要求，通過(guò)試點(diǎn)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。這就涉及如何科學(xué)安排宅基地及其上構(gòu)筑物的關(guān)系。

歷史地看，土地與構(gòu)筑物關(guān)系的法律規(guī)則，大體有以下四種不同的體例：（1）羅馬法中土地吸附建筑物立法體例，其亦被稱為一元主義結(jié)構(gòu)。（2）土地與地上物并列的立法體例。此即二元主義，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法”第876條即其適例。（3）地隨房走的立法體例。前蘇聯(lián)曾經(jīng)實(shí)行過(guò)。（4）“地房同時(shí)走”的立法體例。這也是我國(guó)現(xiàn)行體例，其基本特征是地與房依法必須同時(shí)進(jìn)入交易機(jī)制。”[2]也有學(xué)者認(rèn)為有三種模式：首先是二分模式；其次是三分模式；再次是四分模式。[3]

從理論來(lái)看，房和地的權(quán)利歸屬類型可歸納為以下兩種情況：第一種，土地與房屋等建筑物不能分離，也就是所謂的結(jié)合主義或一元主義。這種立法體例是羅馬法時(shí)代的產(chǎn)物。在這種情況下，土地與房屋等建筑物是作為一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)來(lái)處理，房屋屬于土地的組成部分，不能脫離土地存在而單獨(dú)成為權(quán)利的客體。建筑物的所有權(quán)自然就歸屬于土地所有權(quán)人享有。第二種，房屋等建筑物可以與土地相分離而存在，稱為分別主義或二元主義。即房屋等地上建筑物獨(dú)立于土地，土地上的建筑物和土地形成兩個(gè)完全獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，也就是建筑物所有權(quán)與土地所有權(quán)。根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，我國(guó)的土地所有權(quán)分別屬于國(guó)家或集體所有，房屋的所有權(quán)人不享有土地的所有權(quán)，從權(quán)利歸屬方面來(lái)講，我國(guó)實(shí)行房地分離主義。土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)分別存在。

依據(jù)我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體組織，房屋等建筑物的所有權(quán)屬于權(quán)利人。因此對(duì)于宅基地和地上構(gòu)筑物的關(guān)系主要是從權(quán)利利用的角度去分析。我國(guó)宅基地的使用權(quán)和地上構(gòu)筑物的所有權(quán)分別由不同權(quán)利人所享有，房地為各自獨(dú)立的權(quán)利客體?！胺康匾惑w”原則是對(duì)建設(shè)用地和其地上構(gòu)筑物之間的物權(quán)利用關(guān)系所作的規(guī)定，對(duì)于該原則是否適用于農(nóng)村宅基地和地上構(gòu)筑物之間的關(guān)系。對(duì)此學(xué)者存在不同的觀點(diǎn)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“地隨房走、房隨地走”的房地一致基本規(guī)則不僅適用于我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)及其上建筑物流轉(zhuǎn)的情形，而且對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所屬土地使用權(quán)及其上建筑物的流轉(zhuǎn)也同樣適用。[4]但也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)，房“走”了，地的所有權(quán)并非一定要跟“走”，地的使用權(quán)也不一定要跟“走”。[5]

筆者認(rèn)為，對(duì)于宅基地和其上之構(gòu)筑物關(guān)系，應(yīng)該堅(jiān)持以一致性為原則，以區(qū)分為例外的原則。因?yàn)椋菏紫?，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本保障用地，農(nóng)民對(duì)其擁有用益物權(quán)。其次，采用區(qū)分原則，不僅與過(guò)去實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)差距很大，而且在規(guī)則設(shè)計(jì)上必然導(dǎo)致疊床架屋，模式更為復(fù)雜，與市場(chǎng)化要求的便捷和效率不符。第三，采用分離模式作為權(quán)宜之計(jì)，不進(jìn)行前瞻性設(shè)計(jì)，必然導(dǎo)致規(guī)則的短視，甚至造成規(guī)則因不能適用而引致改革夭折。最后，我國(guó)目前農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展不成熟，相關(guān)制度不完善，容易造成對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益次生損害。在采用分離模式的日本，有學(xué)者明確指出“將建筑物和土地視為兩種獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)是土地制度設(shè)計(jì)中的最大敗筆?！盵6]

從我國(guó)目前農(nóng)村土地法律和政策的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，宅基地的流轉(zhuǎn)因其具有的重要社會(huì)保障作用而受到很大的限制，這與農(nóng)村住房被法律確定為私人財(cái)產(chǎn)，因而其流轉(zhuǎn)不應(yīng)該受到宅基地流轉(zhuǎn)限制的影響在理論上存在矛盾?！稕Q定》通過(guò)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)”、“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”等具體措施強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但當(dāng)今農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)房屋所有權(quán)可能發(fā)生移轉(zhuǎn)，而作為房屋存在基礎(chǔ)的宅基地使用權(quán)在現(xiàn)行法下卻不可隨之流轉(zhuǎn)，因此出現(xiàn)“房走地不走”的尷尬局面。[5]房屋新所有權(quán)人因此無(wú)法合法取得宅基地使用權(quán)，這種矛盾甚至?xí)蟠鬁p弱農(nóng)村房屋作為抵押物的被接受度，從而在某種程度上損害了農(nóng)村房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，也因此減低了農(nóng)民融資的可能性和額度，從而背離《決定》的上述宗旨。[7]事實(shí)上，在2014年1月出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中，已經(jīng)在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)停止《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定。上述試點(diǎn)的舉措在某種程度上體現(xiàn)了政府在農(nóng)村土地改革問(wèn)題處理中對(duì)于“房地分離”原則的態(tài)度，但是在實(shí)踐中效果如何我們還需要拭目以待。

二、宅基地社會(huì)保障功能的改革設(shè)計(jì)

《決定》在對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，同時(shí)要求穩(wěn)妥審慎推動(dòng)，其中一個(gè)重要的原因是農(nóng)村宅基地所承載的社會(huì)保障功能，它要保障居者有其屋。農(nóng)村土地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能有其歷史原因。新中國(guó)建立后，一方面由于積貧積弱，另一方面因?yàn)樽?840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)長(zhǎng)期戰(zhàn)火不斷，國(guó)家一窮二白。在這種情況下，中國(guó)共產(chǎn)黨只能用土地來(lái)保障廣大農(nóng)民的基本生活。加上中國(guó)又是一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家，農(nóng)民為數(shù)甚眾，因此，從鞏固革命時(shí)期的政治聯(lián)盟的要求出發(fā)，也要求農(nóng)民都能夠安居樂(lè)業(yè)。所以，新中國(guó)成立后，農(nóng)村就形成了以土地為基礎(chǔ)的十分特殊的社會(huì)保障體系，甚至至今都沒(méi)有大的改變。

但是，推動(dòng)農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化改革尤其是根據(jù)《決定》的要求，推動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化改革，必然會(huì)弱化農(nóng)村集體土地的社會(huì)保障功能，這也就要求國(guó)家在制度設(shè)計(jì)上要考量如何尋找替代手段，以實(shí)現(xiàn)保障制度的順利過(guò)渡和對(duì)接。

一是要構(gòu)建具有國(guó)際化水準(zhǔn)的社會(huì)保障制度體系。從當(dāng)前情形看，社會(huì)保障制度發(fā)展日益呈現(xiàn)國(guó)際化趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)際勞工局的文件，社會(huì)保障是“社會(huì)通過(guò)一系列的公共措施對(duì)其成員提供的保護(hù)，以防止他們由于疾病、妊娠、工傷、失業(yè)、殘疾、老年以及死亡而導(dǎo)致的收入中斷或大大降低而遭受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)困頓，對(duì)社會(huì)成員提供的醫(yī)療照顧以及對(duì)有兒童的家庭提供的補(bǔ)貼?！盵8]而縱觀國(guó)外社會(huì)保障制度的發(fā)展，各國(guó)的社會(huì)保障制度都在作出相對(duì)國(guó)際化而切實(shí)的改進(jìn)：英國(guó)布萊爾政府時(shí)期對(duì)社會(huì)保障的改革取得了顯著的效果，包括改革失業(yè)保險(xiǎn)體系、醫(yī)療制度、改革養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、加強(qiáng)對(duì)弱者的保護(hù)、提高管理與服務(wù)水平，減少支出漏洞；而德國(guó)社會(huì)保障制度的改革主要通過(guò)設(shè)法增加保險(xiǎn)收入、擴(kuò)大社會(huì)基金積累以及盡可能減少保險(xiǎn)支出、減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的方法；美國(guó)政府則是有選擇地集中解決老年人和貧困人口的基本生活需求，如果人們對(duì)養(yǎng)老有更高的期望，就要到市場(chǎng)尋求保障。[9]從西方國(guó)家社會(huì)保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有以下幾點(diǎn)值得我國(guó)借鑒：一是社會(huì)保障制度的建立以維護(hù)人的基本尊嚴(yán)為基點(diǎn)；二是著重保護(hù)經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)群體，尤其是失業(yè)者、農(nóng)民權(quán)益等；三是社會(huì)保障制度要與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致，在國(guó)家財(cái)政的合理承受范圍內(nèi)；四是社會(huì)保障制度要正確處理好公平和效率的關(guān)系等。

二是要針對(duì)中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)實(shí)際，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制?，F(xiàn)代社會(huì)保障是國(guó)家或社會(huì)依法建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會(huì)化的國(guó)民生活保障系統(tǒng)，包括法定的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫系統(tǒng)和非法定的各種補(bǔ)充保障措施。[10]社會(huì)保障最基本要素在于“通過(guò)社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等方式對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行再分配，以保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)中的弱者，為失業(yè)者和貧困者提供緩沖空間和生活希望”，[11]因此有效的社會(huì)保障制度為社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供良好的發(fā)展空間，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制的緩沖器，從而保障每個(gè)市場(chǎng)主體基本生存的物質(zhì)基礎(chǔ)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和維護(hù)經(jīng)濟(jì)公平、安全。

而就我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀而言，首先農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍較窄，截止2014年底，農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)5207.2萬(wàn)人，而農(nóng)村總?cè)丝?1866萬(wàn)人，①國(guó)家數(shù)據(jù) http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn＝C01＆zb＝A0301＆sj＝2014，2016 年 4 月 4 日訪問(wèn)。相較而言，農(nóng)村居民最低生活保障的覆蓋范圍僅占8.42%。其次國(guó)家在實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度的過(guò)程中責(zé)任不明，職能缺失。民政部頒布的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在基金籌集上要堅(jiān)持“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”，這一政策安排其實(shí)沒(méi)有對(duì)政府的責(zé)任做出明確規(guī)定，或者說(shuō)政府實(shí)際上規(guī)避了資金供給方面的責(zé)任，在農(nóng)村賦稅體制改革之后，基層政府的財(cái)政能力在弱化，其本身就有從中央下放資金分利的傾向，至于中央分配的資金任務(wù)就更難完成。[8]最后，農(nóng)村社會(huì)保障管理體制不順，運(yùn)行難度高。如目前農(nóng)村社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)村社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)薄弱，不僅缺乏經(jīng)辦社會(huì)保障事務(wù)的組織體系，更缺乏社會(huì)保障專業(yè)人才，同時(shí)農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)督機(jī)制也不夠完善，這些往往導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制在真正運(yùn)行過(guò)程中的不規(guī)范，容易走彎路，不僅運(yùn)行成本高，而且收益小。[12]總之，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度仍屬于亟待完善的階段，而僅僅依靠政府的財(cái)政支持是不夠的，必須從市場(chǎng)角度加快和加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的公平性和效率性，因?yàn)楫吘怪袊?guó)是農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地是農(nóng)民的命根子，因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有效實(shí)施必須有完備的社會(huì)保障制度與之相匹配。

三是通過(guò)推動(dòng)農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化方式來(lái)促進(jìn)和保障社會(huì)保障機(jī)制功能的實(shí)現(xiàn)。一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，國(guó)家的社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)“倒U”型的變動(dòng)關(guān)系，在社會(huì)保障制度薄弱的情況下，社會(huì)保障難以發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)化資源配置和保護(hù)弱者功能，加大社會(huì)的貧富差距，無(wú)疑會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；隨著社會(huì)保障制度功能的不斷加強(qiáng)，社會(huì)保障的功能逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的公平和效率發(fā)展；但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平不是隨著社會(huì)保障制度的不斷加強(qiáng)而越來(lái)越高的，在越過(guò)臨界點(diǎn)時(shí)，越加完備的社會(huì)保障制度只會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，正如上述德國(guó)、美國(guó)社會(huì)保障制度的改革實(shí)踐一樣，對(duì)市場(chǎng)主體的保障僅限于其“基本程度”的物質(zhì)需求，否則只會(huì)造成社會(huì)公眾的惰性。這一弊端在我國(guó)以土地作為農(nóng)民基本保障手段的機(jī)制中也有所顯現(xiàn)。因此我們需要在制度上加以完善。具體作法是：（1）完善農(nóng)村集體土地權(quán)利制度，促進(jìn)農(nóng)村集體土地包括宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。（2）設(shè)計(jì)高效、便捷的集體土地交易市場(chǎng)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入水平，增強(qiáng)市場(chǎng)性和競(jìng)爭(zhēng)性。（3）逐步減少直至消除農(nóng)村集體土地使用權(quán)的身份性要求，逐步消除城鄉(xiāng)差距。

三、宅基地使用權(quán)受讓主體限制規(guī)定改革設(shè)計(jì)

從《決定》的要求來(lái)看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革主要是圍繞如何落實(shí)其財(cái)產(chǎn)屬性，發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能，從而保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)能而展開(kāi)。但是《意見(jiàn)》中要求“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地?！边@顯然將限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也不利于宅基地使用權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。而從目前筆者在一些地方的實(shí)踐調(diào)查所知，它們均對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中受讓主體加以限制，即不允許向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的其他主體轉(zhuǎn)讓，堅(jiān)持“集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓有效，對(duì)外轉(zhuǎn)讓無(wú)效”。實(shí)踐中最突出、矛盾最激烈的就是向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。下面以此為例展開(kāi)探討。

司法實(shí)踐中，法院判決向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓無(wú)效的最主要的理由是認(rèn)為這些協(xié)議違反了強(qiáng)制性規(guī)范。各地判決所引用的“強(qiáng)制性規(guī)范”有的來(lái)自于法律，有的來(lái)自規(guī)章或一般普通規(guī)范性文件，還有的來(lái)自于各地高院的會(huì)談紀(jì)要或指導(dǎo)意見(jiàn)等。第一，來(lái)自于法律方面的包括：（1）《土地管理法》第3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或以其他方法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”；（2）《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！闭J(rèn)為一戶一宅為強(qiáng)制性規(guī)定。如果允許買(mǎi)賣(mài)，將使得買(mǎi)方擁有宅基地超過(guò)一處。（3）《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！闭J(rèn)為第152條僅規(guī)定了宅基地的占有和使用權(quán)，沒(méi)有規(guī)定處分權(quán)。根據(jù)物權(quán)法定原則，宅基地使用權(quán)沒(méi)有處分權(quán)。第二，規(guī)章和一般規(guī)范性文件：（1）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”；（2）《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）規(guī)定：“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”；（3）《國(guó)土資源部印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)〉的通知》（國(guó)土資發(fā)［2004］234號(hào)）規(guī)定：要重點(diǎn)加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村宅基地的監(jiān)督管理。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。（4）《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用登記發(fā)證工作的通知》（國(guó)土資發(fā)［2008］146號(hào)）規(guī)定：“嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造住宅的規(guī)定。對(duì)城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造住宅申請(qǐng)宅基地使用權(quán)登記的，不予受理?！钡谌?，各地高院的會(huì)談紀(jì)要或指導(dǎo)意見(jiàn)。例如：（1）廣東省高院《關(guān)于審理集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2001年10月30日粵高法發(fā)〔2001〕42號(hào)）：“當(dāng)事人將農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租或以合建形式變相轉(zhuǎn)讓農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地而簽訂的合同，一般應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。但1999年1月1日《土地管理法》修訂以前，農(nóng)村村民將經(jīng)依法取得的宅基地使用權(quán)連同房屋轉(zhuǎn)讓給本村村民、回鄉(xiāng)落戶的干部、職工、退伍軍人以及華僑、港澳臺(tái)同胞的，以及1999年1月1日《土地管理法》修訂以后，農(nóng)村村民將經(jīng)依法取得的宅基地使用權(quán)連同房屋轉(zhuǎn)讓給本村村民的，可認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同有效?！保?）《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于印發(fā)農(nóng)村私有房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛合同效力認(rèn)定及處理原則研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要的通知》（2004年12月15日，京高發(fā)［2004］391號(hào)）文指出，“此類合同的效力以認(rèn)定無(wú)效為原則，以認(rèn)定有效為例外，如買(mǎi)賣(mài)雙方都是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，經(jīng)過(guò)了宅基地審批手續(xù)的，可以認(rèn)定合同有效。”（3）《上海高院關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件的原則意見(jiàn)》（滬高法民—［2004］4號(hào)）規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)綜合考慮出賣(mài)人出售房屋是否經(jīng)過(guò)審批同意、合同是否履行完畢以及買(mǎi)受人的身份等因素，區(qū)分不同情況，妥善處理。具體如下：一是對(duì)于發(fā)生在本鄉(xiāng)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)，該房屋買(mǎi)賣(mài)合同認(rèn)定為有效。二是對(duì)于將房屋出售給本鄉(xiāng)以外的人員的，如果取得有關(guān)組織和部門(mén)批準(zhǔn)的，可以認(rèn)定合同有效。三是對(duì)于將房屋出售給本鄉(xiāng)以外的人員的，未經(jīng)有關(guān)組織和部門(mén)批準(zhǔn)，如果合同尚未實(shí)際履行或者購(gòu)房人尚未實(shí)際居住使用該房屋的，該合同應(yīng)作無(wú)效處理。四是對(duì)于將房屋出售給本鄉(xiāng)以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門(mén)批準(zhǔn)，如果合同已實(shí)際履行完畢，且購(gòu)房人已實(shí)際居住使用該房屋的，對(duì)合同效力暫不表態(tài)，實(shí)際處理中應(yīng)本著尊重現(xiàn)狀、維護(hù)穩(wěn)定的原則，承認(rèn)購(gòu)房人對(duì)房屋的現(xiàn)狀以及繼續(xù)占有、居住、使用該房屋的權(quán)利?！?/p>

上述各地法院以違反強(qiáng)制性規(guī)范而認(rèn)定向城市居民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的協(xié)議無(wú)效在法理上欠妥。第一，只有法律和行政法規(guī)才能導(dǎo)致合同無(wú)效。最高人民法院《關(guān)于適用＜合同法＞若干問(wèn)題的解釋（一）》第4條的規(guī)定，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。①最高人民法院（1992）民他字第8號(hào)批復(fù)認(rèn)為：農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)，按約定交付房屋款項(xiàng)以及管理房屋的有效。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》雖由國(guó)務(wù)院發(fā)布，但其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一般規(guī)范性文件而不是行政法規(guī)；《國(guó)土資源部印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)〉的通知》和《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用登記發(fā)證工作的通知》則是部門(mén)的一般性文件。上述文件根本不能作為確認(rèn)合同無(wú)效的依據(jù)。第二，相關(guān)法律規(guī)定合同無(wú)效理由理論上值得探討。禁止宅基地流轉(zhuǎn)，缺乏充分的理論證成，實(shí)踐上也否定了其財(cái)產(chǎn)屬性。《決定》中相關(guān)要求的明確，在某種意義上是對(duì)過(guò)去立法存在問(wèn)題的修正。（1）法院引用《物權(quán)法》第152條，是認(rèn)為宅基地使用權(quán)人沒(méi)有處分權(quán)，因此權(quán)利人將宅基地使用權(quán)賣(mài)與他人違反法律的強(qiáng)制規(guī)則，應(yīng)當(dāng)無(wú)效。然而，該條沒(méi)有列舉宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能，并不意味著權(quán)利人沒(méi)有處分權(quán)?？梢宰鳛樽糇C的是，法律法規(guī)和實(shí)踐是認(rèn)可向符合條件的本村村民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的?？梢?jiàn)，《物權(quán)法》第152條并沒(méi)有完全否定宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能。而且值得注意的是，《土地管理法修訂稿》新增了第21條：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，可以依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！保?）《土地管理法》第62條“一戶一宅”的規(guī)定并不能作為效力規(guī)定，僅僅是取締規(guī)范。作為交易對(duì)手一般并不一定知道對(duì)手是否合乎一戶一宅的規(guī)定，無(wú)法作為另一方聲稱合同無(wú)效的理由。“一戶一宅”規(guī)定的真實(shí)意義應(yīng)當(dāng)是“一戶僅申請(qǐng)一宅”而不是“一戶只能擁有一宅”。從該條最后一款來(lái)看，法律并不禁止農(nóng)村的房屋的買(mǎi)賣(mài)。如果房屋買(mǎi)賣(mài)，那么以法理推之，房屋下面的宅基地也應(yīng)當(dāng)允許買(mǎi)賣(mài)。因此，該規(guī)定主要針對(duì)的是初始取得。（3）《土地管理法》第3條也不能作為確認(rèn)合同效力的依據(jù)。第3條規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或以其他方法轉(zhuǎn)讓土地，”但接著又規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。立法原意應(yīng)當(dāng)禁止土地所有權(quán)的買(mǎi)賣(mài)，至于土地使用權(quán)，則允許在一定條件下轉(zhuǎn)讓。第三，直接判決合同無(wú)效違背了禁止反言的法理，也將使私法上的契約精神大打折扣，也不能給違法一方給予相應(yīng)的制裁。北京市懷柔區(qū)法院的調(diào)查報(bào)告指出：先前的房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議多是在自愿基礎(chǔ)訂立的，有些甚至是賣(mài)方追著買(mǎi)方要求出賣(mài)的；如果賣(mài)方因?yàn)榈貎r(jià)上漲或拆遷補(bǔ)償?shù)脑蚨米顧?quán)威的司法途徑確認(rèn)這種行為無(wú)效，“實(shí)際上是嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)的公序良俗和誠(chéng)實(shí)信用的社會(huì)根基”。[13]此外，有些學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)讓行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖炯w經(jīng)濟(jì)組織同意，[14]這種觀點(diǎn)也值得進(jìn)一步研究。

從制度設(shè)計(jì)體系性角度衡量，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定向城市居民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的協(xié)議有效。因?yàn)榈谝?，體現(xiàn)了公平和平等。因?yàn)榻罐r(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，會(huì)增加當(dāng)事人利用法律漏洞實(shí)施機(jī)會(huì)主義的可能性。由于近年來(lái)土地價(jià)值水漲船高，有些已轉(zhuǎn)讓宅基地的村民認(rèn)為收回宅基地有利可圖，在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓完成之后，紛紛起訴要求確認(rèn)轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。雖其請(qǐng)求有一定的法律依據(jù)，但卻是違背誠(chéng)實(shí)信用原則的。因此法院對(duì)待此類案件應(yīng)該特別慎重。對(duì)農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛，法院是否審理應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于已取得土地使用權(quán)證的宅基地，因權(quán)屬明確，法院可依法審理。否則，應(yīng)當(dāng)駁回起訴。若認(rèn)定轉(zhuǎn)讓協(xié)議有效可以更加公平的處理糾紛。因?yàn)椋浩湟唬D(zhuǎn)讓協(xié)議有效可以遏制出爾反爾的行為。必須認(rèn)識(shí)到，在一個(gè)法治社會(huì)，尊重市場(chǎng)，禁止反言比禁止宅基地轉(zhuǎn)讓更有價(jià)值。法律也不能容忍當(dāng)事人一方利用法律的漏洞，破壞誠(chéng)實(shí)信用這一基本法律原則。即使宅基地使用權(quán)變動(dòng)最終沒(méi)有完成，如果有一個(gè)有效的協(xié)議，也有利于維護(hù)買(mǎi)受方的利益。合同是有效的，那么違反約定的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。其二，認(rèn)定轉(zhuǎn)讓協(xié)議有效并不是承認(rèn)宅基地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓。我們認(rèn)為，對(duì)于將房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員的，如果取得有關(guān)組織和部門(mén)批準(zhǔn)的，可以認(rèn)為宅基地使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)。之所以如此，是因?yàn)槲覈?guó)的宅基地使用權(quán)的原始取得本身是需要有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的?，F(xiàn)在如果得到了有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)，那么買(mǎi)受人相當(dāng)于獲得了類似原始取得的效果。如果房屋與宅基地使用權(quán)進(jìn)行了移轉(zhuǎn)交付，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為宅基地使用權(quán)發(fā)生了移轉(zhuǎn)。因?yàn)槟壳拔覈?guó)宅基地使用權(quán)權(quán)利變動(dòng)是以交付完成物權(quán)變動(dòng)的。交付完成，即意味著宅基地使用權(quán)發(fā)生了變動(dòng)。盡管一些規(guī)范性文件禁止城市居民取得宅基地使用權(quán)，但這些規(guī)范性文件并不是法律或行政法規(guī)，并且從法理上也僅僅是禁止性規(guī)范而非效力規(guī)范。有關(guān)部門(mén)完全可以依據(jù)這些規(guī)范性文件處罰相關(guān)當(dāng)事人，但不得阻止宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。第二，有利于止訟。據(jù)調(diào)查，在北京地區(qū)，有關(guān)宅基地轉(zhuǎn)讓訴訟糾紛，75%發(fā)生在農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民之間。而進(jìn)入訴訟的糾紛，遠(yuǎn)不足整個(gè)農(nóng)村宅基地、房屋買(mǎi)賣(mài)交易總量的10%。很多出賣(mài)房屋的賣(mài)主在觀望，一旦法院支持了這種出爾反爾的行為，那么那些觀望的賣(mài)主將迅速加入訴訟大軍，并將成為影響社會(huì)穩(wěn)定的不安定因素。

值得注意的是，《上海高院關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件的原則意見(jiàn)》（滬高法民［2004］4號(hào)）規(guī)定“對(duì)于將房屋出售給本鄉(xiāng)以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門(mén)批準(zhǔn)，如果合同已實(shí)際履行完畢，且購(gòu)房人已實(shí)際居住使用該房屋的，對(duì)合同效力暫不表態(tài)，實(shí)際處理中應(yīng)本著尊重現(xiàn)狀、維護(hù)穩(wěn)定的原則，承認(rèn)購(gòu)房人對(duì)房屋的現(xiàn)狀以及繼續(xù)占有、居住、使用該房屋的權(quán)利”，維護(hù)了買(mǎi)受人的利益。盡管規(guī)定聲稱“對(duì)合同效力暫不表態(tài)”，但實(shí)際上已經(jīng)達(dá)到了表態(tài)的效果。但是，無(wú)論怎樣，“尊重現(xiàn)狀、維護(hù)穩(wěn)定”并不能成為司法者含糊其辭的依據(jù)和理由。

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A

1002－3240（2017）07－0061－06

2016-12-30

王曉錦（1983－），女，河北樂(lè)亭人，中國(guó)工商銀行外部欺詐風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心副研究員。

［責(zé)任編校：周玉林］