高學(xué)棟，張明亮

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014）

“放管服”工作中加強(qiáng)部門間協(xié)同配合對策研究
——基于對S省部分政府職能部門第三方評估

高學(xué)棟，張明亮

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014）

S省不少政府部門在推進(jìn)“放管服”工作中強(qiáng)化一盤棋與合作聯(lián)動意識，特別注重與其他部門的協(xié)調(diào)配合，推動了工作順利開展，積累了成功經(jīng)驗(yàn)。但健全、完善的聯(lián)動機(jī)制還沒有完全建立起來。缺乏聯(lián)動機(jī)制，相互掣肘，制約了“放管服”政策措施的落地，使改革的紅利難以及時(shí)、充分釋放，已成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要制約瓶頸。在“放、管、服”工作中進(jìn)一步加強(qiáng)部門間協(xié)同配合，應(yīng)充分發(fā)揮“職能辦”的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，建立健全協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制，推廣聯(lián)合審批和集中審批，努力解決職責(zé)交叉重疊問題，進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)調(diào)辦事流程，建立健全協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，建立部門間信息互聯(lián)互通和共享機(jī)制。

政府職能轉(zhuǎn)變；“放管服”改革；協(xié)調(diào)配合；聯(lián)動機(jī)制；信息共享；第三方評估

一、引言

黨中央、國務(wù)院高度重視“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能”工作，把其作為“先手棋”、“當(dāng)頭炮”，習(xí)總書記多次作出重要指示批示，李克強(qiáng)總理親自主抓，強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)是釋放改革紅利的重要一環(huán)，要“以敬民之心，行簡政之道、革煩苛之弊，施公平之策、開便利之門?！保?］而政府是一個縱橫交錯的大系統(tǒng)，各職能部門能否協(xié)同配合，關(guān)系到國家機(jī)器的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和民眾福祉；“放、管、服”改革更是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，絕不是一個人、一個部門就可以完成的任務(wù)，它需要政府各部門間的協(xié)調(diào)互助、通力合作。

2016年上半年，我們作為第三方，就2013年至2015年底國務(wù)院和S省出臺的“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能”重大政策措施落實(shí)情況，對S省數(shù)個政府職能部門進(jìn)行了調(diào)查評估。通過聽取情況介紹、召開座談會、深入實(shí)地調(diào)研、現(xiàn)場走訪訪談、一對一深度訪談、查閱相關(guān)資料、開展問卷調(diào)查等方式，我們比較廣泛、深入地了解了S推進(jìn)“放管服”工作的情況，掌握了大量的相關(guān)信息。我們發(fā)現(xiàn)，S省不少政府部門在推進(jìn)“放管服”工作中強(qiáng)化一盤棋與合作聯(lián)動意識，特別注重與其他部門的協(xié)調(diào)配合，推動了工作順利開展，積累了成功經(jīng)驗(yàn)，受到企業(yè)、社會公眾的點(diǎn)贊。但總體說來，健全、完善的聯(lián)動機(jī)制還沒有完全建立起來，影響到“最后一公里”的打通。缺乏聯(lián)動機(jī)制，相互掣肘，制約了“放管服”政策措施的落地，使改革的紅利難以及時(shí)、充分釋放，已成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要制約瓶頸。

筆者認(rèn)為，S省在“放、管、服”改革中一定程度上存在的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、不完善問題，在全國具有一定的普遍性，應(yīng)該引起足夠重視和關(guān)注。只有克服部門間相互掣肘弊端，打破信息壟斷壁壘，健全完善協(xié)同合作機(jī)制，開辟相互協(xié)作通道，才能縮短以致打通“最后一公里”，充分釋放改革紅利。有鑒于此，筆者對S省在“放、管、服”工作中注重加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作方面好的做法與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，對當(dāng)前在全國一定程度上具有較普遍性的“放、管、服”工作中部門間協(xié)同配合方面還存在的問題與不足進(jìn)行了梳理，并以問題為導(dǎo)向，提出了在“放、管、服”工作中進(jìn)一步加強(qiáng)部門間協(xié)同配合的對策建議。

二、加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作方面好的做法與經(jīng)驗(yàn)

應(yīng)該說，注重協(xié)同配合，是S省“放、管、服”改革進(jìn)展順利的重要原因之一，也是其成功經(jīng)驗(yàn)。幾年來，S省的政府職能轉(zhuǎn)變工作扎實(shí)推進(jìn)，成效顯著，通過“放、管、服”改革，為市場“騰了位”，為群眾“解了絆”，為社會組織“松了綁”。其成功的重要秘訣，與注重協(xié)同配合密切相關(guān)。

（一）協(xié)同推進(jìn)審批制度改革

S省發(fā)改委作為牽頭單位，與省國土廳、省住建廳等部門協(xié)同推進(jìn)清理投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置審批，銀行貸款承諾、電網(wǎng)接入意見、供水協(xié)議等18項(xiàng)屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件一律公布取消；作為技術(shù)改造項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)劃階段的牽頭部門，經(jīng)信委系統(tǒng)探索“聯(lián)合審批”機(jī)制，多部門橫向聯(lián)動，縱向互動，解決部門手續(xù)互為前置的問題，加快了項(xiàng)目啟動速度。

協(xié)同推進(jìn)審批制度改革，方便了辦事企業(yè)，大大提升了辦事效率，釋放了改革紅利，受到社會公眾的充分肯定。如J市L區(qū)華潤萬象城項(xiàng)目始于2013年12月12日，該公司按照當(dāng)時(shí)的行政審批要求，需要在2014年1月22日之前完成項(xiàng)目的注冊手續(xù)，并按時(shí)交納11.75億元人民幣土地建設(shè)費(fèi)，逾期企業(yè)每天罰款117萬元。按照當(dāng)時(shí)各部門各級行政審批規(guī)范，整個項(xiàng)目的注冊走完行政審批流程需要兩個月的時(shí)間，根本沒有辦法完成融資注冊。省商務(wù)廳主動協(xié)調(diào)商務(wù)部辦理企業(yè)備案手續(xù)，并且積極協(xié)調(diào)工商、質(zhì)監(jiān)、銀行、外管局、國土局等十幾個相關(guān)部門和單位，使該項(xiàng)目按時(shí)完成了注冊，避免了上千萬的經(jīng)濟(jì)損失。

（二）部門聯(lián)動凝聚監(jiān)管合力

簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能，必須堅(jiān)持放管結(jié)合，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作重心由規(guī)范市場主體活動資格為主向規(guī)范市場主體行為為主轉(zhuǎn)變，由事前審批為主向事中事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。而在當(dāng)前條件下，必須強(qiáng)化部門聯(lián)動、凝聚監(jiān)管合力，才能把監(jiān)管真正落到實(shí)處。目前，S省橫向協(xié)調(diào)、縱向聯(lián)通、縱橫協(xié)管的監(jiān)管體系破題推進(jìn)。

省經(jīng)信委牽頭建立了全省成品油市場監(jiān)管聯(lián)席會議制度，對成品油經(jīng)營加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管，會同公安、監(jiān)察、質(zhì)監(jiān)、工商等13部門形成監(jiān)管工作合力，形成了對成品油市場從市場、儲存、加油站點(diǎn)到運(yùn)輸企業(yè)、車輛、司機(jī)押運(yùn)人員全鏈條管理。省工商局積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，強(qiáng)化線上線下一體化監(jiān)管，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，建立健全跨部門、跨區(qū)域的監(jiān)管聯(lián)動效應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。這些，均取得了較好成效。

（三）積極推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法

為提升監(jiān)管效果，確保權(quán)力下放后市場的健康運(yùn)行，各職能部門擺正姿態(tài)，積極推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，成效明顯。

如：省商務(wù)廳認(rèn)真履行S省打擊侵權(quán)假冒工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)，突出對重點(diǎn)環(huán)節(jié)重點(diǎn)領(lǐng)域的整治，扎實(shí)開展了“雙打”專項(xiàng)整治活動，建立并落實(shí)“雙隨機(jī)”聯(lián)合檢查機(jī)制，及時(shí)將相關(guān)情況信息公開，將違法失信企業(yè)納入黑網(wǎng)，不再給予政策扶持，受到普遍認(rèn)同；省人社廳在農(nóng)民工工資專項(xiàng)執(zhí)法活動中，聯(lián)合公安、住建、國資委等相關(guān)職能部門，按照職能分工側(cè)重不同，對用人單位的農(nóng)民工工資問題進(jìn)行現(xiàn)場檢查督導(dǎo)，等等，都對“放、管、服”改革的順利推進(jìn)營造了良好環(huán)境，起到了保駕作用。

（四）協(xié)同推進(jìn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化

優(yōu)化服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能的題中之義，其關(guān)鍵在于通過簡政放權(quán)，優(yōu)化辦事流程，讓企業(yè)和群眾辦事省時(shí)省力、順心順利。為切實(shí)方便群眾辦事，使社會公眾感受到簡政放權(quán)釋放的改革紅利，不少省職能部門重視通過協(xié)同合作，推進(jìn)社會公共服務(wù)精準(zhǔn)化。商務(wù)廳在對外貿(mào)易和外商投資管理方面，與海關(guān)、稅務(wù)、財(cái)政、工商、外匯等部門建立了重大事項(xiàng)會商機(jī)制，在政策執(zhí)行、審批辦理、信息統(tǒng)計(jì)、投訴調(diào)處等方面強(qiáng)化合作，合力做好服務(wù)工作，取得良好社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（五）強(qiáng)化部門間信息共享

為把“放、管、服”工作落到實(shí)處，各職能部門還探索、嘗試打破“信息孤島”，利用現(xiàn)代化信息工具，強(qiáng)化部門間信息共享，提高審批、監(jiān)管、辦事和服務(wù)效率。

打造S省誠信公共信用平臺，借助互聯(lián)網(wǎng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，將行政許可、監(jiān)督檢查、檢驗(yàn)檢測、質(zhì)量獎懲、行政執(zhí)法、企業(yè)自我聲明等信息自動向企業(yè)質(zhì)量信用信息平臺、工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督等事后監(jiān)管系統(tǒng)匯集，大力推行部門間信息共享。省住建廳基于“全省建筑市場監(jiān)管與誠信信息一體化平臺”掌握的市場主體大數(shù)據(jù)資源，積極與交通、水利、人社等部門溝通建立數(shù)據(jù)交換渠道，工程建設(shè)領(lǐng)域跨部門信用信息共享工作加快推進(jìn)。省人社廳推進(jìn)本系統(tǒng)和其他省直部門的信息共享，如通過工商行政管理系統(tǒng)可以隨時(shí)查詢用人單位的工商登記注冊信息，通過社保系統(tǒng)可以了解用人單位及社會保險(xiǎn)費(fèi)繳納基本信息等情況。省公安廳利用大數(shù)據(jù)警務(wù)云平臺，探索與社會各部門進(jìn)行數(shù)據(jù)資源共享應(yīng)用，創(chuàng)新信息惠民、服務(wù)民生新機(jī)制，有效推動了信息與政務(wù)資源的跨界聯(lián)動，取得良好社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

三、“放管服”工作中部門協(xié)同配合存在的問題與不足

綜合評估調(diào)研信息，聯(lián)系全國“放、管、服”總體推進(jìn)情況，目前仍然一定程度上存在的共性問題是：部門間尚未建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有建立有效的主辦協(xié)辦機(jī)制，放權(quán)不同步，存在著“我改他未改”、“我放他未放”等現(xiàn)象。缺乏聯(lián)動機(jī)制，相互掣肘，嚴(yán)重制約著“放、管、服”政策措施的落地，使改革的紅利難以及時(shí)釋放，影響“最后一公里”的打通，這已成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要制約瓶頸。

（一）部門間沒有建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制

部門間沒有建立起完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏協(xié)同配合的聯(lián)動機(jī)制，嚴(yán)重影響到審批效率，無法做到徹底的提速增效，成為突破“中梗阻”、打通“最后一公里”的重要制約因素之一。

例如：“建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審”，作為建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證前的審批事項(xiàng)，主管主辦部門已經(jīng)按照簡化程序、精簡材料的要求，不斷優(yōu)化審批流程，但因相關(guān)部門沒有建立有效的主辦協(xié)辦機(jī)制，主辦部門只能按照相關(guān)部門要求進(jìn)行審批，無法做到徹底的提速增效。科技項(xiàng)目驗(yàn)收和申報(bào)過程需要涉及多個廳局，因缺乏健全的協(xié)同機(jī)制，存在由于標(biāo)準(zhǔn)和要求不一而產(chǎn)生銜接問題，影響辦事效率；并且，在科技成果轉(zhuǎn)化配套措施問題上，科技廳出臺激勵政策，但其他廳局等不出臺配套措施，影響到科研人員的積極性和主動性。住建規(guī)劃選址管理涉及到城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)等多部門，企業(yè)辦理相應(yīng)許可時(shí)，部門之間的交叉存在一定問題，相互作為依據(jù)，會形成死循環(huán)。有參加座談的同志反應(yīng)，由于某些行政事項(xiàng)互為前提和前置條件，要保證“放、管、服”改革的實(shí)效更需要多部門統(tǒng)籌推進(jìn)落實(shí)，但協(xié)同機(jī)制不健全嚴(yán)重影響公眾和企業(yè)辦事效率。有的部門表示，不少行政審批未實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)同步，如在機(jī)動車檢測合格之后，仍需要環(huán)保部門出具相關(guān)證明才能完成審批流程，目前還無法實(shí)現(xiàn)審批同步，導(dǎo)致群眾“多跑腿”的現(xiàn)象仍然存在。

（二）部門之間權(quán)力下放不同步

簡政放權(quán)，其目的在于讓利于民，方便群眾。但有些涉及多個部門相互關(guān)聯(lián)的管理權(quán)，只有相關(guān)部門間相互配合，權(quán)力下放協(xié)調(diào)同步，才能真正達(dá)到便民效果。就S省來說，盡管目前大多數(shù)部門已提前超額完成了本屆政府確定的權(quán)力削減目標(biāo)，但也存在部門間業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制不夠完善，權(quán)力下放不同步問題。由于部門之間權(quán)力下放的不同步，涉及多部門的事項(xiàng)不能在同一層級辦理，使得政策的效果大打折扣，導(dǎo)致改革難以真正讓利于民，無法真正實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。

例如，省工商局企業(yè)年檢制度已于2014年3月1日取消，但某些部門和單位相關(guān)規(guī)定沒有相應(yīng)修改，辦理業(yè)務(wù)時(shí)仍在使用年檢把關(guān)，如通過查驗(yàn)營業(yè)執(zhí)照上的年檢戳記來判斷企業(yè)是否存續(xù)經(jīng)營，仍然是企業(yè)辦理銀行貸款、簽訂合同、競投標(biāo)的重要依據(jù)，這導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營受到影響。省發(fā)改委已把“企業(yè)投資垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目核準(zhǔn)”以及“城鎮(zhèn)污水處理、生活垃圾處理及其他城建項(xiàng)目”下放至設(shè)區(qū)市、縣人民政府投資主管部門，但是其中涉及到某些相關(guān)部門的規(guī)劃還必須到省級辦理，這就導(dǎo)致了簡政放權(quán)后本來市縣可以批的項(xiàng)目，必須還要到其他省級部門走其他手續(xù)，無形中給企業(yè)帶來了多跑路的麻煩，也相應(yīng)延長了審批時(shí)間。經(jīng)信部門技術(shù)改造項(xiàng)目的核準(zhǔn)備案需要安評、環(huán)評、土地使用證等相關(guān)手續(xù)，經(jīng)信委已把項(xiàng)目核準(zhǔn)備案權(quán)下放到縣一級，但是安評和環(huán)評還在市一級，或者省一級，部門之間放權(quán)不同步，一定程度上對企業(yè)辦理事項(xiàng)造成困擾。另外，各?。ㄊ小^(qū)）相互間在下放權(quán)力過程中也不同步，導(dǎo)致各省相互間對在他省市縣審批的企業(yè)、組織或項(xiàng)目不認(rèn)可。

（三）部門間橫向聯(lián)動監(jiān)管不力

部門協(xié)同監(jiān)管不是法定義務(wù)，監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不完善，強(qiáng)有力的監(jiān)管合力遠(yuǎn)沒有形成。有些職能交叉、多頭管理的事項(xiàng)處于都管都不管狀態(tài)，一些邊緣性工作管理不到位，這進(jìn)一步放大了本來就存在的“重審批、輕監(jiān)管”不良效應(yīng)。

監(jiān)管工作還存在各自為政的現(xiàn)象，各部門之間、上下級部門之間、不同地區(qū)之間協(xié)作配合不足。在涉及多個部門相關(guān)業(yè)務(wù)的事項(xiàng)中，各部門都有相應(yīng)的法律法規(guī)，由于協(xié)調(diào)不暢、各自執(zhí)法監(jiān)管，致使各部門相互掣肘、各自為戰(zhàn)，影響了問題、矛盾的解決。如《對外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》規(guī)定縣級以上地方政府商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的對外勞務(wù)合作監(jiān)督管理工作，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)對外勞務(wù)合作監(jiān)督管理的相關(guān)工作。對游離于正規(guī)管理之外的非法中介和個人，省商務(wù)廳沒有管理權(quán)限和處罰措施，由于相關(guān)部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、配合不夠，國家也沒有統(tǒng)一的針對非法勞務(wù)糾紛的協(xié)調(diào)處理機(jī)構(gòu)和成熟機(jī)制，導(dǎo)致非法外派勞務(wù)經(jīng)營行為十分猖獗，勞務(wù)糾紛時(shí)有發(fā)生，對業(yè)務(wù)健康穩(wěn)定發(fā)展、勞務(wù)人員權(quán)益保護(hù)都造成重大損害。

“先照后證”辦理流程中缺少部門協(xié)作，導(dǎo)致其他業(yè)務(wù)部門監(jiān)管被動，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。例如，對于食鹽生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，改革前，企業(yè)需要首先辦理食鹽經(jīng)營許可證，然后才能到工商部門辦理營業(yè)執(zhí)照。改革后，國務(wù)院將鹽務(wù)局的食鹽經(jīng)營許可證改為后置審批事項(xiàng)，工商部門按照“先照后證”要求可以先行辦理營業(yè)執(zhí)照，企業(yè)可隨后辦理食鹽經(jīng)營許可證，但現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，很多企業(yè)在擁有了營業(yè)執(zhí)照之后就開始生產(chǎn)經(jīng)營，將辦證后移甚至逃避辦證，而相關(guān)企業(yè)信息又沒能及時(shí)移交鹽務(wù)部門，致使鹽務(wù)部門工作陷入被動。同樣，實(shí)施“先照后證”制度后，一些小餐飲店只要拿到工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照就能開業(yè)，但他們可能推遲甚至不去辦理衛(wèi)生許可證，如果相關(guān)信息不能及時(shí)通報(bào)給相關(guān)衛(wèi)生部門，就可能會出現(xiàn)監(jiān)管空白。衛(wèi)生行業(yè)是關(guān)系到民眾健康的特殊行業(yè)，這種短期的監(jiān)管漏洞也可能帶來嚴(yán)重后果，不僅會增加傳染病的傳播風(fēng)險(xiǎn)，也會嚴(yán)重?fù)p害政府形象。

邊界地區(qū)環(huán)境監(jiān)管涉及不同的行政區(qū)域，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，環(huán)境監(jiān)管也存在一定差異，目前邊界相鄰地區(qū)污染點(diǎn)源監(jiān)管部門之間沒有信息溝通機(jī)制，環(huán)境管理要求也不相同，出現(xiàn)環(huán)境污染問題時(shí)還存在互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，邊界地區(qū)環(huán)境違法行為仍得不到及時(shí)有效制止。

（四）協(xié)同執(zhí)法尚沒有形成健全機(jī)制

協(xié)同執(zhí)法首先存在著體制機(jī)制障礙，主要是審批權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離運(yùn)行障礙。行政執(zhí)法改革實(shí)踐中，審批與執(zhí)法分離，如果市場主體違規(guī)要對其進(jìn)行處罰，屬于執(zhí)法部門的事；但是許可證吊銷又是審批部門的事。執(zhí)法部門查出的違規(guī)行為本來應(yīng)做吊銷許可證處理的，但做了處罰決定又沒權(quán)利吊銷許可證，就干脆不處理了。

審批部門和執(zhí)法部門在“監(jiān)管”上還存在著主動性不強(qiáng)、積極性不高的問題。例如，有些職能部門在某些監(jiān)督管理事項(xiàng)上并不具備執(zhí)法權(quán)，責(zé)任和權(quán)力存在一定程度的不對等，這一方面使得工作人員在監(jiān)管過程中常感到無從下手，另一方面也增加了溝通聯(lián)絡(luò)其他部門進(jìn)行執(zhí)法的工作量和成本。

目前執(zhí)法信息共享方面仍存在欠缺，缺乏一個有效的執(zhí)法信息公示與查詢平臺，且不同部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚待完善。例如，對餐具衛(wèi)生不合格的小餐飲店，衛(wèi)計(jì)委只能責(zé)令其進(jìn)行整改，并沒有取締其營業(yè)資格的權(quán)力，如果其堅(jiān)決不進(jìn)行整改衛(wèi)計(jì)委因沒有法定處罰手段也會束手無策。

“三合一”執(zhí)法在實(shí)際業(yè)務(wù)監(jiān)管中效果未達(dá)預(yù)期，主要原因在于各環(huán)節(jié)專業(yè)性要求較強(qiáng)，三部門聯(lián)合監(jiān)管，專業(yè)性對接不順則容易弱化監(jiān)管力度。一些弱勢部門的執(zhí)法權(quán)被整合后，執(zhí)法權(quán)被削弱了。S省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)對“2014-2015年度重點(diǎn)流域區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作評估”發(fā)現(xiàn)，部分地市交互檢查、聯(lián)合后督察工作力度不夠，僅對涉及邊界地區(qū)環(huán)境信訪輿情案件啟動聯(lián)合檢查機(jī)制，未主動開展區(qū)域性、流域性互查、協(xié)查行動；部分地市不注重鞏固聯(lián)合執(zhí)法檢查成果，對查處的環(huán)境違法問題未及時(shí)組織開展聯(lián)合督察，造成部分邊界地區(qū)企業(yè)逃避監(jiān)管，一些“土小企業(yè)”死灰復(fù)燃。

（五）聯(lián)合服務(wù)機(jī)制不夠健全

優(yōu)化服務(wù)工作中不同部門間的聯(lián)合協(xié)調(diào)還存在不足，服務(wù)項(xiàng)目改革碎片化。有些需牽涉到多個部門行政審批的事項(xiàng)，權(quán)力下放后反而增加了服務(wù)對象的辦事難度。有的相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)分布在不同部門的不同層級，需要在省級部門、地市或區(qū)縣部門多處辦理，給服務(wù)對象的辦事帶來不便。例如，中外合資醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)立，涉及到民政、工商、稅務(wù)、海關(guān)等多個部門。簡政放權(quán)后，審批事項(xiàng)分布在不同部門的不同層級，原本只需要在省級部門辦理的事項(xiàng)可能要到地市或區(qū)縣部門，反而增加了服務(wù)對象的辦事流程和跑路次數(shù)。社會救助尚未實(shí)現(xiàn)完全的部門信息整合，造成對被救濟(jì)人的情況掌握困難。

中央立項(xiàng)的收費(fèi)項(xiàng)目存在收費(fèi)主體多、收費(fèi)內(nèi)容重疊現(xiàn)象。比如，對礦山企業(yè)收取的稅費(fèi)項(xiàng)目中既有資源稅、耕地占用稅等稅種，又有礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款和使用費(fèi)等非稅收入項(xiàng)目，這些稅費(fèi)項(xiàng)目由不同部門征收，但在征收對象、征收范圍上又有交叉或重復(fù)，存在資源性收費(fèi)多頭管理、企業(yè)多頭申報(bào)的情況。這不僅增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也增加了申報(bào)的難度。

政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)從上到下一哄而上，缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)，過多過濫，使平臺間互為“孤島”現(xiàn)象較重，不僅浪費(fèi)資源，導(dǎo)致行政部門和服務(wù)對象重復(fù)勞動的問題比較突出。有的部門（單位）存在辦理業(yè)務(wù)重復(fù)錄入信息、多次填報(bào)同一材料的現(xiàn)象。有的部門（單位）轉(zhuǎn)報(bào)材料，需要從一個系統(tǒng)手錄到另一個系統(tǒng)，妨礙了效率的提升［1］。對此，很多企業(yè)紛紛抱怨網(wǎng)上呈報(bào)審批資料重復(fù)性錄入太耗精力。還有的部門網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)功能不全，一些承諾網(wǎng)辦的事項(xiàng)，仍以紙質(zhì)材料為主。

（六）信息共享機(jī)制不健全

政務(wù)信息存在“多龍治水”局面。部門間信息化水平不一致，使用的軟件互不兼容，相關(guān)平臺之間的溝通、對接難度較大，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)共享和聯(lián)合懲戒還存在不少困難，統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺亟需加快推進(jìn)。

信息平臺建設(shè)沒有實(shí)現(xiàn)各部門和部門內(nèi)上下層級間聯(lián)合統(tǒng)一行動，部門平臺系統(tǒng)不標(biāo)準(zhǔn)，不統(tǒng)一，難以對接。在加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)工作中，相關(guān)部門由于缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，沒有及時(shí)對業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)改造，不能確保部門間數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)互聯(lián)共享。

特別是核心數(shù)據(jù)交換共享共用不夠，大數(shù)據(jù)利用水平和能力有待提高。不同部門間信息壁壘尚未打破，網(wǎng)上辦事平臺存在信息壁壘，增加了企業(yè)及群眾的辦事成本，降低了企業(yè)、群眾辦事效率。

因部門信息壟斷尚未打破，部門之間的信息共享程度低，使得企業(yè)信用信息分散化、區(qū)域化、碎片化問題依然突出，部門間的信息雙向推送數(shù)量不多，信息歸集共享機(jī)制尚未形成，“一處違法，處處受限”的部門聯(lián)合懲戒機(jī)制無法落到實(shí)處，難以發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)同監(jiān)管、社會共治作用。實(shí)行“三證合一”改革之后，工商登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)、組織機(jī)構(gòu)代碼業(yè)務(wù)系統(tǒng)、稅務(wù)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)等各部門系統(tǒng)如何實(shí)現(xiàn)無縫對接和數(shù)據(jù)自動轉(zhuǎn)換，成為改革的難點(diǎn)。

四、加強(qiáng)在“放管服”工作中部門間協(xié)同配合的對策建議

當(dāng)前，“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能”改革已進(jìn)入“深水區(qū)”。就是說，簡單、單項(xiàng)的改革都改了，留下的都是硬骨頭，絕大部分改革事項(xiàng)都涉及方方面面，涉及眾多行業(yè)領(lǐng)域、多個主管部門，尤其需要各個部門齊抓共管，通力協(xié)作。只有克服相互掣肘弊端，打破信息壟斷壁壘，健全完善協(xié)同合作機(jī)制，打通相互協(xié)作通道，才能縮短以致打通“最后一公里”，充分釋放改革紅利。

（一）充分發(fā)揮“職能辦”的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用

應(yīng)充分發(fā)揮各級推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的作用，使其認(rèn)真履行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職責(zé)，牽頭落實(shí)涉及簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能有關(guān)的工作，積極協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，主動采取有力措施，有條不紊地推進(jìn)改革。以省級為例，省政府推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組要完善工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨部門、跨領(lǐng)域間權(quán)力下放事項(xiàng)，協(xié)同推進(jìn)行政審批、投資審批、職業(yè)資格、收費(fèi)管理、商事制度、教科文衛(wèi)新體等領(lǐng)域改革，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工作當(dāng)中遇到的困難和問題，根據(jù)改革進(jìn)展和地域?qū)嶋H情況精準(zhǔn)施策，加強(qiáng)指導(dǎo)，統(tǒng)一要求、相互聯(lián)動，協(xié)同推進(jìn)。要暢通各方面意見建議反映渠道，協(xié)調(diào)推進(jìn)各領(lǐng)域改革，避免各級、各部門互相掣肘、互相制約，實(shí)現(xiàn)改革“一盤棋”。

（二）建立健全協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制

針對“放、管、服”改革過程中遇到的跨部門協(xié)調(diào)問題，要通過頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)工作需要，健全完善工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確涉及交叉協(xié)同改革事項(xiàng)的牽頭部門和協(xié)作部門，明確責(zé)任分工，明確協(xié)調(diào)內(nèi)容和時(shí)限，統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免各部門相互掣肘，形成推進(jìn)工作合力。要在明晰各部門職責(zé)權(quán)限的前提下，協(xié)調(diào)好各部門需要下放的權(quán)力事項(xiàng)，確保業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)事項(xiàng)同時(shí)下放。要完善部門間信息通報(bào)制度，強(qiáng)化工作交流和協(xié)調(diào)聯(lián)動。在平級協(xié)調(diào)不暢的情況下應(yīng)及時(shí)提請省委省政府或國務(wù)院相關(guān)部委加以協(xié)調(diào)。通過頂層的協(xié)調(diào)合作來克服“放、管、服”改革過程中的一些深層障礙。

（三）推廣聯(lián)合審批和集中審批

各部門要加強(qiáng)溝通，對于涉及多部門共同審批的事項(xiàng)，以政務(wù)服務(wù)中心為平臺，探索開展跨部門審批工作，在各相關(guān)部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上構(gòu)建并聯(lián)審批系統(tǒng)，明確一個牽頭部門，實(shí)行審批信息實(shí)時(shí)共享、審批業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，一個窗口受理、一站式審批；實(shí)現(xiàn)部門間審批事項(xiàng)并聯(lián)、項(xiàng)目主體單位前期工作并聯(lián)、審批事項(xiàng)與前期工作并聯(lián)。相關(guān)部門收到牽頭部門的征求意見函后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究，按時(shí)答復(fù)。確需試行并聯(lián)審批的，不得互為前置條件。借鑒浙江等地做法，在縣（市、區(qū)）試點(diǎn)設(shè)立行政審批局。

（四）努力解決職責(zé)交叉重疊問題

針對同一服務(wù)對象的行政審批事項(xiàng)分散在不同行政部門問題，應(yīng)當(dāng)明確各單位的責(zé)任和權(quán)力，避免職責(zé)的交叉重疊，并向社會民眾進(jìn)行公示。公示不只是在網(wǎng)上掛出相關(guān)文件條款，對于非技術(shù)性的權(quán)責(zé)公布要簡單明了，技術(shù)性的權(quán)責(zé)要有專門機(jī)構(gòu)向利益相關(guān)者提供通俗易懂的解釋。對于某些可以合并到一個行政部門的審批事項(xiàng)，如餐飲行業(yè)的相關(guān)行政審批，可主要由一個部門（衛(wèi)計(jì)委或食藥監(jiān)局）承擔(dān)，確立唯一權(quán)力主體可以減少行政成本與漏洞，切實(shí)提高工作效率，方便民眾辦事。在政策法規(guī)允許范圍內(nèi)，做到行政審批權(quán)限歸屬地的一致性，或統(tǒng)一歸屬省級部門辦理、或統(tǒng)一歸屬地市級部門辦理。按照誰審批誰負(fù)責(zé)的原則，力爭將指定的“初審”、“審核”事項(xiàng)取消，將初審、審核改為配合做好轉(zhuǎn)報(bào)工作，不再多層審核。

（五）進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)調(diào)辦事流程

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步優(yōu)化辦事流程，針對群眾、企業(yè)辦事中的“堵點(diǎn)”、“痛點(diǎn)”、“難點(diǎn)”，圍繞服務(wù)鏈條化、便利化、網(wǎng)絡(luò)化，著力簡環(huán)節(jié)、優(yōu)流程、提效能，促進(jìn)部門間公共服務(wù)互相銜接，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”。在涉及多部門的審批事項(xiàng)辦理過程中，可以建立并依托涵蓋省級各部門的省級政務(wù)大廳，實(shí)行誰收件誰負(fù)責(zé)，由前面辦理部門負(fù)責(zé)將本部門審批完的材料轉(zhuǎn)交給下一個部門，減少服務(wù)對象跑腿的次數(shù)。

（六）建立健全協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

加強(qiáng)各職能部門在多方面、多領(lǐng)域監(jiān)管中的協(xié)同配合，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，建立健全縱向連通，橫向協(xié)調(diào)，縱橫協(xié)管的監(jiān)管體系和監(jiān)管機(jī)制。整合各部門監(jiān)管力量，建立大監(jiān)管格局。

充分利用大數(shù)據(jù)的全面性、復(fù)雜性和準(zhǔn)確性來提高協(xié)同監(jiān)管水平。加強(qiáng)不同部門間的信息溝通協(xié)作，建立網(wǎng)上行政執(zhí)法信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)政府部門間的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管和監(jiān)管服務(wù)協(xié)調(diào)同步，及時(shí)相互傳達(dá)行政審批與監(jiān)管信息，避免監(jiān)管空白。

建立“審批”、“執(zhí)法”、“懲戒”協(xié)調(diào)機(jī)制。打通審批與執(zhí)法之間的信息壁壘，通過網(wǎng)絡(luò)，審批部門及時(shí)將審批結(jié)果信息共享給事后監(jiān)管執(zhí)法部門，執(zhí)法部門則通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)將實(shí)施的行政處罰情況共享反饋給審批部門。建立統(tǒng)一的社會信用體系。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)資源實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用信息互聯(lián)共享，把相對人違法行為、不良記錄公之于眾，并及時(shí)更新數(shù)據(jù)，真正做到實(shí)時(shí)公開行政處罰信息、經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法企業(yè)名單等信息數(shù)據(jù)，便于各有關(guān)部門采取有針對性的信用約束措施，形成“一處違法，處處受限”的局面，提高聯(lián)合監(jiān)管對相關(guān)市場主體的威懾力。

（七）建立部門間信息互聯(lián)互通和共享機(jī)制

加快整合各類政務(wù)信息平臺。以省政府政務(wù)服務(wù)平臺為基礎(chǔ)，由省政府辦公廳牽頭，統(tǒng)一招標(biāo)、建設(shè)、整合各類政務(wù)服務(wù)平臺，加快工商、質(zhì)檢、稅務(wù)、國土、安監(jiān)、食藥等有關(guān)部門和行業(yè)組織的數(shù)據(jù)整合，解決重復(fù)建設(shè)帶來的數(shù)據(jù)重復(fù)錄入問題。

打破部門間的信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)、信息互聯(lián)互通和共享共用。充分利用信息化技術(shù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)先進(jìn)理念，探索建立省級部門網(wǎng)上統(tǒng)一監(jiān)控和查詢平臺，積極推廣運(yùn)用電子化手段進(jìn)行信息推送，推進(jìn)政府部門間信息共享共用［2］。

推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，近年內(nèi)盡快形成“全省一張網(wǎng)”，加快實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上受理、審批、公示、查詢、投訴等，推動網(wǎng)上協(xié)同辦理，切實(shí)提高業(yè)務(wù)網(wǎng)辦率，以充分發(fā)揮信息技術(shù)在優(yōu)化服務(wù)中的作用，讓“數(shù)據(jù)多上網(wǎng)”、“企業(yè)少跑路”。探索建立統(tǒng)一的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)用戶身份認(rèn)證機(jī)制。

針對“先照后證”改革后出現(xiàn)的問題，要依托各級政務(wù)服務(wù)平臺，盡快建立同級部門間的“雙告知”信息推送、信息認(rèn)領(lǐng)和監(jiān)管信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全省政務(wù)服務(wù)平臺互聯(lián)互通，為履行“雙告知”職責(zé)提供必要的信息化支撐。

［1］高學(xué)棟，李坤軒.推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”對策研究［J］.華東經(jīng)濟(jì)管理，2016（12）.

［2］楊新欣.“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代政府治理能力提升路徑研究［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（06）.

編輯：武鵬

D630.1

A

2095-7238（2017）01-0123-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.01.021

2016-09-28

山東行政學(xué)院科研課題“對以政策和政策落實(shí)為對象的第三方評估研究”（YKT201650）的階段性成果。

高學(xué)棟（1959-），男，山東行政學(xué)院決策咨詢部主任、山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)副主編，山東省行政管理軟科學(xué)研究基地教授，研究方向：公共管理。