文 辜 岸（四川大學法學院，四川成都 610207）

政府依法行政和法院依法獨立行使審判權(quán)論析

文 辜 岸（四川大學法學院，四川成都 610207）

政府與法院基于憲法和法律定位，理應各行其職并由此形成國家權(quán)力的有效運行機制。相對于政府的行政權(quán)而言，法院的獨立審判權(quán)具有終局意義，政府應尊重和遵從法院的判決，不應有任何妨礙人民法院依法獨立行使審判權(quán)并因而害及法院的司法權(quán)威和司法公信力的行為。

法律適用 權(quán)力邊界 司法權(quán)威

據(jù)媒體報道，某地方政府住建委、規(guī)劃與國土資源管理委員會與高級人民法院召開會議，研究房地產(chǎn)“新政”實施后商品住房買賣合同履約糾紛裁判等有關(guān)問題，明確對房屋買賣合同約定以按揭貸款方式付款，且買受人能夠舉證確因調(diào)控政策出臺導致首付款比例提高、無法支付首付款項，因而無履約能力的，以不可歸責于雙方當事人的事由為由請求解除合同，并要求出賣人返還收受的購房款或者定金的，法院可以支持。這則報道所涉政府部門與法院會商處理相關(guān)糾紛事宜，與莆田市人民政府和法院為了化解爭議而聯(lián)合發(fā)文《莆田市人民政府、莆田市中級人民法院關(guān)于建立行政爭議協(xié)調(diào)處理機制的意見》雖在形式上有差異，其體現(xiàn)的問題卻不容忽視，即政府與法院之間是該協(xié)調(diào)合作，還是該依法各自行使職權(quán)？這不是法律適用的技術(shù)性問題，而是涉及政府和法院之間的法律定位及其應有作為與不作為的大問題。法律適用的“技術(shù)性”問題非常重要，作為審判機關(guān)的法院應該有足夠的智慧和能力進行處理。然而，行政機關(guān)與法院會商糾紛裁判規(guī)則，或者協(xié)調(diào)案件的處理，則可能涉及政府與法院的法律定位及其權(quán)力的邊界，以及權(quán)力能否得到有效約束和良好運行的重大問題，涉及非技術(shù)性的法律觀念問題，處理不當可能貽害無窮。在全面依法治國的今天，尤其是在十九大報告將“堅持全面依法治國”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一的背景下，對其進行必要的辨析和澄清不無意義。

一、各級人民政府和人民法院依法行使職權(quán)是我國憲制的基本要求

依照憲法規(guī)定，國務院和地方各級人民政府是作為權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。全國地方各級人民政府是國務院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)。人民法院是國家審判機關(guān)，依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。人民法院的任務是審判刑事案件和民事案件，并且通過審判活動，……解決民事糾紛?！嗣穹ㄔ簩θ嗣翊泶髸捌涑瘴瘑T會負責并報告工作。因此，作為審判機關(guān)的人民法院與肩負行政管理和服務工作的人民政府及其各部門無論法律定位還是職責分工均不相同，二者的職權(quán)具有異質(zhì)性，［1］不能混而同之。人民法院與作為行政機關(guān)的人民政府依法履行各自的職責而“各行其是”是憲法和法律的基本要求，人民法院理應按照憲法和法律的規(guī)定獨立行使審判權(quán)。

人民法院獨立行使審判權(quán)不僅是我國憲法的重要原則和基本要求，是我國人民代表大會制的基本特色，而且符合行政權(quán)力與司法權(quán)力分離這一現(xiàn)代國家的普遍做法，是“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”的基本制度保障。人民法院依法履職進行案件審判不但無需與行政機關(guān)協(xié)調(diào)，行政機關(guān)也無權(quán)干預。我們觀察發(fā)現(xiàn)，在黨和國家強調(diào)依法治國的大背景下，地方政府直接干預司法的情況顯然已有所好轉(zhuǎn)，但是，通過會商和協(xié)調(diào)案件處理這類做法，在本質(zhì)上與直接干預異曲同工，將可能害及人民法院獨立審判權(quán)之行使。黨的十九大報告在肯定我國依法治國取得重大成效的時，強調(diào)“全面依法治國任務依然繁重”，對此我們不能不予以充分重視。不同的國家機關(guān)依照憲法和法律賦予的不同的權(quán)力正是“法治中國”的應有之義。就人民法院和政府之間關(guān)系而言，必須依法執(zhí)行其職權(quán)，切不可以恣意逾矩?？傊c法院協(xié)調(diào)處理案件背離行政機關(guān)與司法機關(guān)分工的憲法原則，斷不可取。

二、法院依法獨立行使審判權(quán)符合黨和政府工作大局的內(nèi)在邏輯

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”，但是，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變”。富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的建設(shè)依然在路上，全面依法治國依然在路上?，F(xiàn)階段由于“社會矛盾和問題交織疊加”，因此，不同的利益糾葛與沖突難以避免，更有甚者可能演變?yōu)槿后w性事件。因此，我們不僅要及時化解糾紛，維護社會和諧，而且政府從維護社會公共秩序出發(fā)依法采取必要的“維穩(wěn)”措施是其職責所在，是完全可以理解的。然而，有些地方政府片面理解黨和政府的工作大局，動輒以法院工作應服務大局為由要求法院服務甚或服從于政府的具體工作，這就非常值得商榷了。

所謂大局者，乃事物之整體或其發(fā)展之基本規(guī)律也。準確把握大局，是我們各項工作的基本前提，自覺服務大局更是各國家機關(guān)工作的應有之義。人民法院作為國家機關(guān)當然要服從黨和政府的工作大局。那么，黨和政府的工作大局是什么？在筆者看來，黨和政府的工作大局不應該是政府的具體工作，而應該是當前甚或今后一定時期，黨和政府著力推進的涉及全局性的工作。習近平同志指出，“黨的十八大描繪了全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的宏偉藍圖，發(fā)出了向?qū)崿F(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標進軍的時代號召。根據(jù)黨的十八大精神，我們明確提出要實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。中國夢，“核心內(nèi)涵是中華民族偉大復興”，“基本內(nèi)涵是實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸?！?。換言之，在今后相當長一段時期，實現(xiàn)中國夢就是我們黨和政府工作的大局。

黨和政府的工作大局與依法治國以及維護法院的獨立審判權(quán)是一脈相承的。黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定提出，依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國?；蚩稍唬婪ㄖ螄仁菍崿F(xiàn)中國夢的有效保障，同時也是“中國夢”本身應有之義。而依法治國的重要內(nèi)容之一就是要通過嚴格、公正司法提高司法的公信力。為此，必須“堅持以事實為根據(jù)、以法律為準繩，健全事實認定符合客觀真相、辦案結(jié)果符合實體公正、辦案過程符合程序公正的法律制度”。法律的嚴格執(zhí)行，既需要行政機關(guān)嚴格公正的執(zhí)行法律，更需要人民法院作為調(diào)處糾紛的最后防線予以保障，這是我國社會發(fā)展經(jīng)驗和世界各國法律實踐的不變教條。換言之，堅持和維護法院的獨立審判權(quán)是依法治國的基本要求，也是黨和政府工作大局的基本保障和應有之義。實際上，只有將行政與司法適當分離，司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)，才能真正做到對行政權(quán)力恣意的防范，支持合法有效的行政執(zhí)法活動，以及為不服行政執(zhí)法機關(guān)行政行為的當事人提供可能的公開的司法救濟的渠道。反之，則可能使行政措施的合法性與合理性的判斷成為泡影，行政權(quán)力得不到有效規(guī)制，行政相對人的權(quán)利得不到救濟。倘如此，行政權(quán)力將成為無所約束的“下山猛虎”。因此，法院獨立行使審判權(quán)，依法嚴格司法，不但與黨和政府的工作大局不矛盾，而且正是實現(xiàn)黨和政府工作大局的基本要求，我們不能也不應該簡單的要求法院工作與政府行為協(xié)調(diào)，尤其是法院如何對個案進行裁判，更是法院職權(quán)范圍內(nèi)的事情，與政府依法行政并無直接關(guān)聯(lián)。

當然，在實際工作中不同機構(gòu)和部門之間產(chǎn)生矛盾是難以避免的，即使法院對個案的裁判與行政機關(guān)的意見相左，也是法治國家的正?，F(xiàn)象。如果法院依照法律進行裁判即便與政府意圖或具體工作安排相悖，此時不是以“服務大局”為由要求法院服從于政府工作的問題，而恰是政府應該檢討自己工作是否違法，是否符合行政行為“合法性”和“合理性”原則的問題。從這個意義上講，即便在具體事務中出現(xiàn)所謂“院府之爭”也不值得大驚小怪。放眼域外實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，法院與政府機關(guān)的“不協(xié)調(diào)”多有發(fā)生。在英美國家，在涉及政府的案件中，有時法官的裁決也可能導致行政機關(guān)的不滿，甚至被政府認為是與其“對著干”。雖然法官們在意識到自己的裁決所引發(fā)的法官與政府的緊張關(guān)系時，通常會盡量考慮如何在嚴格依法裁判案件的同時，處理好自己與政府之間的關(guān)系，但是，那些盡職的法官通常認為法治、程序正義是不可忽視的。法院不是要代替行政機關(guān)作出決定，而是要審查行政行為是否符合法律。［2］所以，在強調(diào)依法治國，建設(shè)法治國家和法治政府的今天，法院獨立行使審判權(quán)，依法裁判爭議是我們必須堅持的基本司法原則，否則，法院與政府的不同定位以及其職能劃分將變得毫無意義。人民法院獨立地位不存，獨立行使審判權(quán)將無從談起，更談不上以司法權(quán)力有效制約行政權(quán)力。長此以往，那些制約行政權(quán)力的“籠子”將形同虛設(shè)，其后果之嚴重可以想象。因此，我們堅定地認為，法院相對于政府而言的超然地位，非但不會害及黨和政府的工作大局，反而是保證法律良好運行，從根本上服務黨和政府工作大局的必要保障，也是社會主義法治的當然要求。習近平總書記強調(diào)：“必須牢固樹立高度自覺的大局意識，自覺從大局看問題，把工作放到大局中去思考、定位、擺布，做到正確認識大局、自覺服從大局、堅決維護大局”。我們不能以法院獨立審判可能給政府某項具體工作帶來被動就對法院獨立行使審判權(quán)產(chǎn)生懷疑。換言之，人民法院依法獨立行使審判權(quán)完全符合黨中央和習近平同志強調(diào)的“大局意識”的內(nèi)在邏輯的基本要求，是法治中國實踐的應有之義。

三、地方政府與人民法院應按社會主義法治原則合理確定職責權(quán)限

承上文所述，人民法院依法獨立行使審判權(quán)是我國社會主義法治的基本內(nèi)容和制度安排。人民法院獨立行使審判權(quán)在筆者看來本應成為社會的基本共識，尤其是各級國家機關(guān)及其領(lǐng)導干部更應對此有高度的自覺性。十八屆四中全會“決定”明確指出，“必須堅持黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，……”。學者認為，黨“支持司法”是黨在處理與司法權(quán)關(guān)系時的最新表述，用“支持”而不用“領(lǐng)導”，意在落實憲法中保證人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的原則。我們以此反觀某地方政府部門與人民法院召開會議，研究房地產(chǎn)“新政”實施后商品住房買賣合同履約糾紛裁定等有關(guān)問題。表面上看政府部門并未對司法機關(guān)下達“指示”，更沒有直接干預司法機關(guān)的工作，但是，三部門會議就爭議處理所形成的一致意見顯然會對法院審判產(chǎn)生影響，甚至在個案裁判時，法官極有可能按預先會商的意見進行處理并做出裁判。如此這般，審判僅僅就是一個查明事實的問題，而且在查明事實時先前的會商結(jié)果也極有可能會對法官產(chǎn)生不當影響。由此一來，法院的審判極有可能在事實上淪為形式和“過場”。這樣的審判與法院應堅持的審判規(guī)則明顯不符，其實際效果將因此而大打折扣。因此，我們甚至可以符合邏輯地推斷，如果司法機關(guān)按照與行政機關(guān)會商的既定方案處理糾紛，那么，司法的權(quán)威和公信力亦將因此而被極大地消弭。或可一言以蔽之曰，依法行政的法治政府應該在執(zhí)政為民的理念指導下審視自己的行政和服務行為是否符合法治的要求，而不是與法院會商裁判事宜；作為享有國家賦予的審判權(quán)的法院也應該有高度的“獨立審判”的角色意識，抵制和拒絕在具體法律事務中與政府部門的“合作”。換言之，地方政府及其部門與法院協(xié)調(diào)處理糾紛，非但不是社會主義法治的要求，反而與社會主義法治原則多有抵牾掣肘。

當然，在依法治國建設(shè)法治中國的背景下，我們強調(diào)政府依法行政，法院依法獨立審判，并非一概要求政府與法院的絕對“絕緣”。如果在行政過程中，政府部門本身無法確定某個或某類行政行為的法律屬性，向法院就有關(guān)法律問題進行咨詢，那么，法院就法律規(guī)范本身可能的含義進行必要的釋疑并無不可。但是，這類咨詢性釋疑需明確界限，在筆者看來應僅限于法律文本本身的規(guī)制意義，而不能就具體糾紛事宜或政府即將進行的行政行為涉及紛爭的裁判規(guī)則或處置方案進行解答或協(xié)商。而且，為了盡可能避免“瓜田李下”嫌疑，政府與法院即便因咨詢性問題的接觸也應盡量避免，因為這項工作完全可以由政府法律顧問予以解決，完全沒有必要與法院拉拉扯扯。更何況按照現(xiàn)在的政府機構(gòu)設(shè)置來說，地方政府的法制局或法制辦公室也應該而且完全可以為政府提供法制咨詢，而不是一定要與法院進行商議或者“協(xié)調(diào)”不可?？偠灾?，各級地方人民政府與人民法院應嚴格依照社會主義法治原則合理分工，明確其職責權(quán)限，不能一味“協(xié)調(diào)”與“合作”。

奉法者需有對法治的敬畏，不能存一絲怠慢。身處十九大報告指出的“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，我們既要抱持“良法善治”的堅定定力，也要在具體的法治機制與路徑上穩(wěn)健而行，唯此方可沿著既定的法治中國道路前行，為“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”竭盡努力。由此以觀，地方人民政府與人民法院是依法各履其職以維護社會主義之法治原則，還是遇事即行“協(xié)調(diào)”、“合作”而模糊各自應堅持之權(quán)責，顯然不是可以忽視之“小事”也。

四、政府遵從法院判決的示范效應對確立司法公信力意義重大

長期以來，由于種種原因影響的確形成了我國各級地方人民法院對地方黨政的依賴，并由此導致地方政府時有“任性”之舉，甚至一些基層政府將人民法院作為貫徹政府意圖和解決棘手問題的工具。這樣的做法從長遠和全局來看，不但不利于政府工作的推進，而且嚴重的損害了法院的司法權(quán)威，害及法治國家建設(shè)的目標的實現(xiàn)。為糾正此風，最高人民法院甚至不得不專門下文規(guī)范，明確要求“人民法庭應當嚴格依法履行職責，不得超越審判職權(quán)參與行政執(zhí)法活動、地方經(jīng)濟事務和其他與審判無關(guān)的事務”。［3］最高人民法院負責人曾經(jīng)指出，有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導把人民法庭看作其下屬的一個部門，擅自指揮人民法庭工作，任意借用人民法庭工作人員，借用政法部門的強制手段來推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政工作，這與國家機關(guān)活動的法治原則是不相符的，與貫徹依法治國的基本方略是背道而馳的。把司法機關(guān)、行政機關(guān)捏在一起，去從事不符合司法機關(guān)性質(zhì)的一些活動是違法的。［4］以各方關(guān)注的房屋拆遷工作為例，因拆遷涉及多方利益而具有一定難度，于是，一些地方政府不惜借助法院之力強制推進拆遷工作，造成極其惡劣的影響，嚴重的影響了法院的形象。對此情形，最高人民法院負責人曾在全國高級法院會議上強調(diào)“法院不得以任何借口參與拆遷”。［5］此類問題之嚴重由此可見一斑。地方政府無視法院的獨立地位，對法院工作指手畫腳無疑極大地損害了司法的權(quán)威。各國的法治實踐早已證明，司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)，司法保有權(quán)威，是現(xiàn)代法治的應有之義。因此，樹立司法權(quán)威必須約束政府權(quán)力，形成對人民法院獨立審判的有效支持。

習近平同志2014年1月在中央政法工作會議上的講話指出，我國是單一制國家，司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。各地法院不是地方的法院，而是國家設(shè)在地方代表國家行使審判權(quán)的法院。［6］代表國家行使審判權(quán)的法院不該也不能成為地方政府的組成部分，更不能淪為行政機構(gòu)的下屬部門，而應具有高度的權(quán)威，享有解決一切法律爭議的終局權(quán)力，其裁判結(jié)果應該得到普遍尊重和遵從。

由此以觀，法院的獨立審判地位不應僅僅是憲法和法律的規(guī)定，必須得到切實的落實和強力保障，其中最為重要的因素就是政府對法院獨立審判權(quán)切實的尊重。只有這樣，法院的權(quán)威才可能得以重塑，司法才有公信力。各地方政府及其部門不應該也不允許以各種借口干預法院獨立行使審判權(quán)。只有當法院的獨立審判權(quán)力得到了尊重和有效行使，司法的權(quán)威才能真正建立起來，此時的司法機關(guān)才能真正成為公平和正義的化身。對于現(xiàn)實中存在的一些影響司法公正的現(xiàn)象，無論是行政直接干預法院司法甚或裹挾司法的問題，還是以維護社會穩(wěn)定或協(xié)調(diào)處理爭議為名政府與法院就糾紛解決聯(lián)合下文而“隱形”或間接干預司法都是不正常的現(xiàn)象，應該堅決予以糾正，否則，司法權(quán)威的樹立將遙遙無期。若從法治政府的視角來說，政府理應自覺將自己的行為納入法治軌道。由于政府在國家和社會的事務中舉足輕重，若政府帶頭尊重和服從法院判決，那么其示范效將會十分明顯，司法權(quán)威和公信力的確立亦將可期待。

五、結(jié)語

筆者的如上分析，可能給人以這樣的印象：即是否過分的強調(diào)人民法院的獨立審判權(quán)而忽略了實際司法工作的困難？的確，司法審判不是在真空中進行的，在還須進一步完善的制度體系下進行司法裁判，將現(xiàn)實的糾紛處理與政府當前工作協(xié)調(diào)，可能更有利于法院工作的開展。法院盡可能使各方利益得到兼顧無疑是重要的，但是，如果我們完全按照“會商”或“協(xié)調(diào)”的規(guī)則處理案件，即使不影響法律的正確適用，也可能害及法院獨立審判權(quán)的行使。實際上，政府法律顧問或政府法制局（辦）完全能夠給政府出具相應的法律意見，法院本身應該而且可以依法裁判，何須“會商”或者“協(xié)調(diào)”？既然無需“會商”或者“協(xié)調(diào)”，那又何必“會商”或者“協(xié)調(diào)”呢？其實，我們與其抽象的談論人民法院獨立行使審判權(quán)，倒不如實實在在的在具體工作中排除可能各種有害獨立審判權(quán)行使的各種事項。法治不是也不應該是一個抽象的概念，而應該體現(xiàn)為一套嚴密的制度體系和運行良好的體制和機制，并實實在在的在具體糾紛調(diào)處之中予以落實。只有“具體法治”得到實現(xiàn)，才可能真正體現(xiàn)國家的全面法治，依法治國才可能是現(xiàn)實的，法治國家的建設(shè)方可期待。

本文雖然以政府與法院的“會商”和“協(xié)調(diào)”問題為起因，但筆者并不愿意僅停留于“會商”而大談其不堪。英國哲學家阿爾弗雷德·諾思·懷特海曾指出，現(xiàn)代科學的興起的根本前提是“一種堅定不移的信念，即每個細微復雜的事物都可以用完全確切的方式和它的前提聯(lián)系起來，體現(xiàn)出一般原則”。［7］筆者正是想以此“細微”之事揭示人民法院行使審判權(quán)以及中國法治宏大主題的一般原則，這應該成為我們的“堅定不移的信念”。朱蘇力先生曾經(jīng)寫到，“制度的合理性不是永恒的，制度必須隨著社會的變遷而變遷。但是如何變遷，這并不能從推理中推出來，并事先作好準備?！聦嵣?，制度是否需要變革以及如何變革恰恰是在人們違反制度的行動中展現(xiàn)出來甚或?qū)崿F(xiàn)的”。［8］我們都是制度變遷中的行動者，僅具有有限的理性，不可能凡事先知先覺，只有在不斷探索中反思并積累經(jīng)驗，完善的制度圖景才可能逐漸展現(xiàn)，法治建設(shè)亦同此理。因此，如果我們能夠真正看到“會商”之類問題之不足，并由此完善制度體系和行事方式，防止此類可能影響法院公正審判的問題發(fā)生，從細微處著眼，自覺維護法律的權(quán)威，尊重和服從法院的獨立審判權(quán)，那么，“會商”之類事情說不定可能從相反的角度成為助益我國法治建設(shè)的良好素材。

［1］鄧巍.關(guān)于“兩高”與國務院部委聯(lián)合發(fā)文的思考［J］.甘肅政法學院學報，2014（04）.

［2］葛峰.英國法院在敏感案件中如何處理與政府的關(guān)系［N］.南方周末，2012-06-03.

［3］.最高人民法院關(guān)于全面加強人民法庭工作的決定（法發(fā)［2005］16 號）第 8 條.

［4］“法律快車”.最高法院：法庭不得參與拆遷等行政執(zhí)法活動 ［N］.http：//www.lawtime.cn/info/fangdichan/chaiqianchengxu/2011 0118130797.html，2017年6月6日最后瀏覽.

［5］王琳.法院不得參與拆遷［N］.學習時報.http：//www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/767854.htm，2017年 6月 6日最后瀏覽.

［6］中國的司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán).中國新聞網(wǎng).http：//www.chinanews.com/gn/2014/01-22/5764142.shtml.2017年6月6日最后瀏覽.

［8］［美］弗朗西斯·奧克利.自然法、自然法則、自然權(quán)利——觀念史中的連續(xù)與終段.王濤譯.商務印書館，2015.中譯本前言:13-14.

D922.112 文獻標志碼：A

1008-6323（2017）06-0054-05

辜岸，四川大學法學院知識產(chǎn)權(quán)法碩士研究生。

2017-11-20

慶 玲