文 潘勝軍（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

政治法治實現(xiàn)途徑探析

文 潘勝軍（中共四川省委黨校，四川成都 610072）

十九大報告指出，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是社會主義政治發(fā)展的必然要求。政治法治作為一個權力運作的政治架構或治理模式是政治發(fā)展的必然要求，也是政治文明的衡量標準之一，是實現(xiàn)社會主義民主政治的必由之路。要實現(xiàn)政治法治就要從維護憲法權威，推動憲法實施和監(jiān)督；加強立法民主，建立良法體系；培育法治觀念，提高公民主體意識和法治素養(yǎng)；推進依法治國，實行良法治理等方面著手，以建設一個民主、法治、公平、正義的現(xiàn)代治理模式。

政治法治 法治 民主立法 良法

十九大報告指出，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是社會主義政治發(fā)展的必然要求。特別提出全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。十分鮮明地表明我國國家治理的重大的方向性變化，就是要將政治治理明確為法治化治理，即政治法治。通過法治化的方式將堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合起來，推動我國政治發(fā)展進一步現(xiàn)代化，為國家長治久安奠定堅實基礎。政治法治是政治文明的衡量標準之一，也是實現(xiàn)社會主義政治民主的必由之路，同時也是其必然的內在追求，離開法治談政治文明和政治民主是行不通的。所謂政治法治，就是指依照最真實反映人民自由意志和利益的憲法以及以憲法為根本的整個法律體系規(guī)范公共權力運作的一種政治架構或治理模式。具體來說，政治法治包含以下四個方面的含義：一是法治必須體現(xiàn)人民意志與利益，以人為本是其終極價值取向；二是法治必須以憲法及以憲法為根本的法律體系為依據，憲法和法律是規(guī)范政治主體地位及其相互關系的根本依據；三是法治是一種政治架構和治理模式，體現(xiàn)制度性和穩(wěn)定性；四是法治的最主要作用體現(xiàn)在它是規(guī)范公共權力運作、保證人民財產與安全的保障。法律已經成為現(xiàn)代社會規(guī)范權力運行、協(xié)調政治經濟關系、解決各類矛盾與沖突的普遍性手段，在保障民主、尊重人權、保護人民財產與安全等方面起到至關重要的作用，從而有效地促進政治發(fā)展，保證公平與公正。

一、政治法治的現(xiàn)實意義

現(xiàn)代社會，在各國政治生活中法治已經是普遍意義上的價值取向，成為現(xiàn)實政治中一切先進國家和民族的共同選擇，是當前最廣泛、最成功的一種政治治理方式。

（一）政治法治是實現(xiàn)人民當家作主制度化和法律化的理性方式

是否通過以法律規(guī)范來保障人民當家作主、以制度來規(guī)范政治運作和發(fā)展是現(xiàn)代民主政治區(qū)別于古代政治的一個重大標志。中國古代有通過施行仁政獲得政治認同的民本治道，但由于長期缺乏保障人民當家作主的制度化運作，仁政往往跟個別帝王將相的個人認知關系重大，這不僅造就了長期重視民本而忽視民主的價值偏頗，也在很大程度上導致了“一治一亂”、“一離一合”的循環(huán)往復。要想克服傳統(tǒng)治國方式的不足，其首要措施就在于要建立和完善民主政治。民主政治下的政治不是把國家和天下寄托于一人、受制于一人的政治，而是以法律確立人民當家作主的地位并通過憲法和法律來構建穩(wěn)固的政治架構以求長遠發(fā)展、開萬世太平的政治。考察當今世界政治現(xiàn)實就可以看到，這已經成為世界性的潮流。以法律來規(guī)范民主的運行、以民主來保障法律的執(zhí)行是政治法治的應有之義。因此，民主政治高度重視憲法和法律在政制設定以及政治實踐中的積極作用。憲法和法律對政治的基礎作用在于，使各種政治活動依照既定的法律規(guī)范統(tǒng)一在國家體制下以理性有序的方式開展。就此而言，從政治組織的角度看，法治可謂執(zhí)政黨合法融入國家體制進而從國家層面獲得執(zhí)政權威的理性方式。民主與現(xiàn)代法治、制度形式是不可分的。民主是法治中的民主，法治是民主下的法治?；蛘哒f，依法治國是人民民主政治的制度形式和理性方式，也是堅持黨的領導的最佳落實渠道，是現(xiàn)代民主政治下的安邦定國之道。

（二）政治法治是約束和規(guī)范政治權力，保障人權和公民權利的重要方法

規(guī)范政府權力合法合理實施、保障公民私人人身權利和財產權益是現(xiàn)代政治法治的一個基本要求，也是現(xiàn)代法治與古代法治的另一個關鍵區(qū)別。我國古代法家側重于君主集權，正所謂“權斷于主”、“治民一眾”；現(xiàn)代法治則重在保障人權和公民權利、約束和規(guī)范政治權力。而在現(xiàn)代政治法治中，約束和規(guī)范政治權力與保障人權和公民權利，是依法治國的兩個聯(lián)系緊密的基本方面。使政治權力的享有和運行都有明確的法律依據，這說到底是為了保障人權和公民權利；而要保障人權和公民權利則必須約束和規(guī)范政治權力。從政治的角度看，近現(xiàn)代以來法治的崛起正始于對政治權力的屬性和運行規(guī)律的深刻認知。對于社會的維持和存續(xù)而言，政治權力是必要的；然而，在不受規(guī)制的情況下，政治權力又是容易侵害人權、產生危害的。“絕對的權力產生絕對的腐敗”。因此，政治權力必須受到約束和規(guī)范。政治權力受到約束和規(guī)范，這既是保障人權和公民權利的需要，在很大程度上也是政治權力在現(xiàn)代政治條件下獲得“合法性”（legitimacy）和“合理性”（rationality）的需要。在政治現(xiàn)代化的語境中，法律是約束和規(guī)范政治權力的最主要方式，政治權力必須依法設置、合法存在、依法運行。在中國古代，由于皇帝都披著“君權神授”的外衣，是“天子”，因此其權力具有一種天然合法性，其正當性在幾千年里很少遭受質疑；而且，盡管皇權一直受到道德勸誡，但對皇權的法律約束機制極不健全。對此，梁啟超批評“法家最大缺點，在立法權不能正本清源”，譚嗣同也極端地批評“二千年來之政，秦政也”。民主政治以及現(xiàn)代法治的價值正在于克服傳統(tǒng)統(tǒng)治之道在政制上的這一不足。民主政治在政制層面表現(xiàn)為政權為全體人民享有，在治理層面則具體表現(xiàn)為人權和公民權利受到法律保障，在這兩個層面，法律對政治權力的約束和規(guī)范都顯現(xiàn)出很強的政治意義。

（三）政治法治是促進社會有序穩(wěn)定發(fā)展的有效途徑

從歷史上看，無論是先秦法家的“以法治國”，還是西方近代的“法律之治”，都與社會發(fā)展和國家富強休戚相關。春秋戰(zhàn)國時期強盛的諸侯國，大多采用了“垂法而治”、“以法治國”的方略；秦國更是以此獎勵耕戰(zhàn)，最終統(tǒng)一了六國。近代西方各國依靠“法律之治”（rule of law）所確保的產權制度，有效地保障了工商農業(yè)的自由發(fā)展，直至在世界體系中成為強勢的民族國家。古今中外的法治盡管在性質和內容上多有不同，但在促進社會客觀發(fā)展這一點上，則具有較為明顯的相通之處。就此而言，“依法治國”在中國現(xiàn)代化進程中被提升到基本治國方略的高度，在很大程度上既與中國近代落后挨打的屈辱歷史相關，也與富強、民主、文明的現(xiàn)代化目標緊密聯(lián)系在一起。從長遠背景看，獨立和富強是中國近代歷史的重要使命，在當前發(fā)展尚不均衡的國際政治中，它們仍然是中國需要進一步鞏固的基本方面。國富民強既是為了免遭欺凌，也是為了解決民生問題，滿足人民日益增長的美好生活需要。從近期背景看，法治作為治國方略是在改革開放特別是社會主義市場經濟體制改革之后提出的，這表明了法律與經濟發(fā)展之間的內在關聯(lián)。而在當今，我國從站起來、富起來向強起來的轉變發(fā)展道路上，法治化的途徑更顯得特別迫切和特別重要。法律對于經濟發(fā)展的重要作用在于，一方面，通過規(guī)范和制約政治權力來防止經濟發(fā)展受到政治權力的不當乃至非法干擾；另一方面，為社會交往和經濟發(fā)展提供穩(wěn)定的預期和固定的規(guī)則形式，這正如馬克思所說，“規(guī)則和秩序本身，對任何要擺脫單純的偶然性或任意性而取得社會的固定性和獨立性的生產方式來說，是一個必不可少的要素。這種規(guī)則和秩序，正好是一種生產方式的社會固定的形式，因而是它相對地擺脫了單純偶然性和單純任意性的形式。”［1］就法律與經濟發(fā)展的聯(lián)系而言，“依法治國”方略與“以經濟建設為中心”、“發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務”實際上是息息相通的?？傮w而言，法律對于經濟和社會發(fā)展的促進作用，在國際和國內層面都顯現(xiàn)出相應的政治意義。

（四）政治法治是維護公民道德生活的必要條件

同樣，從歷史上看，無論是先秦法家的“以法治國”，還是西方近代的“法律之治”，最終都遭受到一定的道德批判。法家的嚴刑峻法、刻薄寡恩在中國社會被批評了幾千年；“法律之治”下的西方社會后來也遭遇到“生活世界”受政治和經濟過度滲透的現(xiàn)代性問題。無論是從歷史還是從經驗上看，法律通常并不能用來直接解決人的道德問題。道德源于人心向上的一種積極力量，雖然法律通過命令和制裁在一定程度上可以觸動人心，也可以維護基本的社會倫理，但源于人心的積極力量并不能僅僅依靠外在法律的消極強制調動起來。不過，這并不意味著法治與道德生活毫不相關。其實，中國古代諸如設立政府是為了“全生”、“養(yǎng)性”、“全德”之類的政治智慧，早已蘊涵了在政治和法律體制下為人的道德生活存留廣闊自主空間的想法。說到底，政治清明、社會發(fā)展、法律公正、權利保障，其實都是在為人的道德生活、為人的自由而全面發(fā)展創(chuàng)造條件。畢竟，能夠在倫理意義上成為政治目標的只有人的道德生活本身。正如托克維爾所宣稱的：“法律能夠喚醒和指導人們心中模糊存在的愛國本能，而在把這種本能與思想、激情和日常習慣結合起來時，它就會成為一種自覺的和持久的感情?！保?］

現(xiàn)代法治在人的道德生活上顯現(xiàn)其政治意義，主要在于通過約束和規(guī)范政治權力、促進社會秩序和發(fā)展、保障人權和公民權利來為培育公民責任和個人美德創(chuàng)造良好的外在條件，而不在于一味片面地立基于人性惡而 “以刑去刑”、“以殺去殺”?，F(xiàn)代法治的立足點與其像很多學者所認為的那樣歸結為人性惡，不如歸結為人類對于政治權力屬性的科學認知。立足于人性惡的法治在很大程度上堵塞和弱化了人追求道德生活的可能，從而使得國家治理經常表現(xiàn)出治標不治本的效果。這一點屢見于古代和近代歷史。而通過制約和規(guī)范政治權力來為人的道德生活創(chuàng)造條件，這才使得法治在目的論和價值論上具有了倫理意義和道德價值。就此而言，現(xiàn)代法治有望為政治和道德提供一種互為條件、相輔相成的合理機制，使社會朝一個更高的層次發(fā)展。

二、政治法治的實現(xiàn)途徑

政治法治是保證黨的領導、人民當家作主和依法治國三者辯證統(tǒng)一的基本方式，既是我國政治發(fā)展的基本路徑也是我國政治發(fā)展的基本方向。實現(xiàn)政治法治是我國現(xiàn)代政治發(fā)展的必然目標，綜合來說，實現(xiàn)政治法治的途徑主要有以下幾個方面。

（一）維護憲法權威，加強憲法實施和監(jiān)督

“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。 ”［3］“建設社會主義法治，不把憲法放在一個核心的位置，就很難保證法制的統(tǒng)一性。”［4］“保證憲法的實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折。”［5］依憲治國是人類政治文明不斷發(fā)展、演進的重要成果，是政治文明和政治法治的高級形態(tài)，也是一個國家實行政治法治的重要標志，是法治政治建設的應有之義。樹立憲法權威、加強憲法實施和監(jiān)督是政治法治的根本所在。

憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。維護憲法權威首先要依據憲法堅持人民的主體地位，切實保障公民享有權利和履行義務。公民的基本權利和義務是憲法的核心內容，憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證。因此，基于人民當家作主權利保障以及有限政府權力限制的憲法框架，構成現(xiàn)代政治治理的必需，也是依憲治國必須要做的?！皯椃ǖ母谟谌嗣癜l(fā)自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動?！保?］

維護憲法權威要堅決貫徹任何人任何組織都不能凌駕于憲法之上，對于違反憲法、損害憲法實施的行為一定要依法追究責任?！叭珖髯迦嗣瘛⒁磺袊覚C關和武裝力量，各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究?！保?］依憲執(zhí)政的應有之義就是所有人、所有組織都應該在憲法和法律的框架之內活動，不得違憲和違法。為保證憲法的權威，必須建立專業(yè)的機構來審查或監(jiān)督憲法實施。要落實十九大報告指出的“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。依據法定程序對有關可能涉嫌違憲的相關行為和規(guī)定進行審查。

（二）加強立法民主，建立良法體系

依法治國是社會主義民主政治和法治政治的基本要求，也是政治文明的一個基本要求。完善的法律體系則是依法治國和依法執(zhí)政的前提和基礎——依法治國首先要有法，更要有“良法”，這就要求要有完善的法律體系。黨的十九大報告明確提出，要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展，保障善治?！备母镩_放三十多年以來，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經基本形成，國家在經濟、政治、文化和社會生活的各個方面已經基本做到有法可依，但是在有些方面還存在明顯缺陷。首先，隨著我國政治經濟文化的飛速發(fā)展，新生事物出現(xiàn)特別快，技術更新特別快，在一些涉及國計民生的方面還存在無法可依的情形。其次，一些舊有的法律法規(guī)已經不適合目前經濟社會的發(fā)展需要，需要盡快做出修改。

建立完善的法律體系，還有一個條件不可或缺，就是民主立法。到目前為止，民主立法、公眾參與立法仍然停留在起步階段，是立法過程中的一種特例而不是常規(guī)。而在立法過程中，利益集團不正當的利益強勢已經逐步顯現(xiàn)在立法的過程中，造成立法效率低下。我國目前已經基本確立了市場經濟的主體地位，利益多元化發(fā)展十分明顯，公眾要求參與立法表達自身利益的呼聲也越來越強烈。如果在立法工作中不能反映這種社會要求，制定出來的法律不能反映多元利益的妥協(xié)和平衡，法律和社會就會脫節(jié)，法律施行的效率也會越來越差，其成本也會越來越高。逐步通過制度保障公民在立法過程中的參與權利，依法立法是進一步推進民主立法的根本之道，也是保證政治法治的重要條件。

（三）培育法治觀念，提高公民主體意識和法治素養(yǎng)

實現(xiàn)真正的政治法治除了在制度形式上確立依憲治國體制、實行依憲執(zhí)政、依法治國，推行立法民主、完善法律體系之外，還有一個不可或缺的因素就是公民自身法治素養(yǎng)的培養(yǎng)。不論是執(zhí)法者還是民眾，如果缺少法治觀念，缺乏主體意識，沒有一定的法治素養(yǎng)，就不能發(fā)育出完善的法治社會。公民意識主要指的是作為社會主義中國公民的主體意識，即當家作主的主人翁心理狀態(tài)和行為自覺。公民意識的內容是非常豐富的，主要包括社會主義民主法治、自由平等、公平正義等意識與理念。我國歷來缺乏法治傳統(tǒng)，民眾的公民主體意識也就很難發(fā)育完全。我國古代法家的“以法治國”“垂法而治”不是體現(xiàn)民主精神的法治觀念，而是專制制度下把法律當成統(tǒng)治工具的一種思想體系。我國要從“人治”轉向“法治”，沒有法治觀念，沒有公民主體意識的自我培養(yǎng)，沒有真正的法治精神的形成是不可能真正實現(xiàn)的。

培育法治觀念，提升法治素養(yǎng)首先必須樹立起法律的權威，樹立起一種對法律的信仰。正如西方學者伯爾曼的一句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設?！保?］“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆滅；然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑與賜福。 ”［9］亞里士多德也認為：“邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能實現(xiàn)法治。”［10］這樣一種信仰是所有人都必須樹立和尊崇的，包括官吏和民眾，是所有人，而不是少數人或者部分人。其次就是民眾自我的主體意識要正確地表達和行使。一方面民眾應有自己是主人的自我意識，應該意識到合法參與治理國家或管理社會事務是自我不可剝奪的權利；另一方面就是執(zhí)法者要認識到執(zhí)法是按照公意——即法律來行使管理的權力，而不是自己是主人，以法律作為工具來統(tǒng)治民眾。目前來講，我國在這兩方面都欠缺，一方面是民眾主人翁意識不夠；另一方面是官員執(zhí)法為民思想不夠，仍然將自己看成是高高在上的“官老爺”。十九大報告指出，“加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”，這無疑為培育我國法治理念，增強公民主體意識和法治精神起到了積極作用。但是法治精神的培育、法治素養(yǎng)的提升是一個長期的過程。幾千年專制下“人治”的影響不可能短時期內就消除，對此我們應有清醒的認識。

（四）推進依法治國，良法治理是根本

堅持依法治國其本質意義是在人民當家作主的前提下，管理國家或社會事務應該按照法律的要求，也就是權力的行使必須在法律的框架之內，而非是個別人的意志。按照十九大的部署：“積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化，保障人民依法通過各種途徑和形成管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結的政治局面”，特別強調“以良法促進發(fā)展、保障善治”，非常鮮明地突出了全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。我們需要明確的是依法治國的主體是人民群眾，而不是政府或官員。依法治國是為了維護人民當家作主的地位，是為了保護人民充分行使當家作主的權利?！案骷夵h組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。”這就要求依法治國必須一切從人民利益出發(fā)，而不是利用法律來變相對民眾實行統(tǒng)治或壓迫，不是要形成“法律專制”或“法律獨裁”。亞里士多德講：“法治應該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制訂得良好的法律?！保?1］因此依法治國必須追求“良法之治”，否則就會走向法治的反面，違背法治的初衷，而且人民群眾也不會尊崇惡法。法律之所以被人們遵守，國家權力（包括對暴力的壟斷）固然起了很大的作用，但是更深層次的還是在于法律本身就有其內在的人人應該遵守的道理。［12］只有有良法，才會有善治。那么良法從何而來呢？首先在于立法過程中多元主體參與立法。我國已經基本形成利益多元的社會體系，但是在改革過程中，作為轉型國家的一個普遍特征就是利益集團類型的單一化，表現(xiàn)在主要由精英構成的利益集團壟斷了絕大多數的政治和經濟資源。正如學者孫立平指出的，當前中國特色利益集團的主要特征尤其表現(xiàn)為政治精英、經濟精英和知識精英結盟的精英利益集團，這種特殊利益結盟集團天然地具有權利和資源的壟斷性，并對其他新生的弱勢利益集團具有宰制性理論，本能地遏制其他利益集團的正常成長。反映在立法過程中，就在于處于弱勢利益集團的無法參與立法，他們的聲音發(fā)不出來，他們的利益得不到體現(xiàn)和保護。這就造成現(xiàn)行一些法律無法保護占人口絕大多數人的利益。其根本解決辦法仍是要加強立法民主，讓大眾參與立法，使他們的利益能得以保護。其二就是立法應該追求公平正義?！罢x只有通過良好的法律才能實現(xiàn)”，“法是善和正義的藝術”，這些古老的法學格言和法的定義都表明法和公平正義是不可分的：法是實現(xiàn)公平正義的手段，法律的價值在于實現(xiàn)社會公平正義。法律既要促進和保障分配的公平正義，也要促進和保障訴訟的公平正義。法律和制度是社會公平正義的根本保證。在現(xiàn)階段，維護和實現(xiàn)社會公平，關鍵是要通過建立和健全良法體系來促進以權利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障法律體系并使之得到切實貫徹執(zhí)行，使各種社會矛盾和問題在有序的狀態(tài)下不斷得到調整和解決，確保發(fā)展和改革的順利進行，進而使社會公平正義切實得到維護和實現(xiàn)。切實維護和落實憲法和法律規(guī)定的各項權利，保證全體社會成員都能夠平等地享有受教育的權利、工作就業(yè)的權利、參與社會政治生活、自由發(fā)展的權利以及其他法律規(guī)定的權利，努力為社會公眾提供均等的生存和發(fā)展機會。

“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，政治法治的實現(xiàn)更是一場深刻的革命，是一項長期而艱巨的使命，在新時代需要全社會共同參與、共同努力、積極進取，一定會取得良法善治的結果。

［1］馬克思恩格斯全集（第 25 卷）［M］.北京：人民出版社，1959：894.

［2］［法］托克維爾.論美國的民主（上卷）［M］.董果良譯，北京：商務印書館，2013：116.

［3］［5］［6］［7］習近平.在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布實施 30周年大會上的講話［N］.人民日報，2012-12-04.

［4］莫紀宏.要學會如何“依憲治國”［N］.學習時報，2013-05-02.

［8］［美］伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平譯，北京：三聯(lián)書店，1991：47.

［9］李龍.西方法學名著提要［M］.南昌：江西人民出版社，1999：23.

［10］［11］亞里士多德.政治學（中譯本）［M］.北京：商務印書館，1965：199.

［12］孫國平.社會主義法治論［M］.北京：法律出版社，2002：5.

D621 文獻標志碼：A

1008-6323（2017）06-0100-05

潘勝軍，中共四川省委黨?？粕纾ㄕ螌W）教研部講師。

2017-10-27

陳 琳