文 朱理洋（中共江蘇省委黨校，江蘇南京 210000）

當前我國農村社會結構變遷背景下治理路徑重塑

文 朱理洋（中共江蘇省委黨校，江蘇南京 210000）

當前我國農村社會結構正逐步蛻變，新的個體與組織在農村涌現，新的社會關系不斷形成，新的利益訴求持續(xù)高漲。轉型時期，農村治理深陷于兩委工作泛行政化、集體行動無意識化、多元主體缺位化、公共服務碎片化和腐敗行為多頻化的困境之中。探索以村民自治為制度保障，以“四化”轉變?yōu)楦母锓较颍浴盎ヂ摼W+”應用平臺為技術依托，以多中心治理為執(zhí)行機制，重塑我國農村治理路徑，全方位提高我國農村治理現代化水平，值得深思。

農村社會結構 農村治理 治理路徑

隨著我國社會主義現代化建設步伐的加快，在外部宏觀和內部微觀環(huán)境變化的交織影響下，農村社會結構已經發(fā)生了翻天覆地的變遷。不同時代背景下，形成不同的農民個體、群體和農村組織，相互之間形成新的結構關系，同時也對農村治理提出新的要求，黨和政府的政策制定無不以這種變化為重要依據。當前我國在建設社會主義現代化旗幟的引領下，以治理體系現代化和治理能力現代化為主要抓手，全面推進深化改革。農村治理現代化作為極為重要的一環(huán)，理應給予足夠的重視。

一、我國農村社會結構變遷的歷史脈絡

社會學家彼得·布勞認為社會結構指人在社會位置上的不同分布，反過來每個人所在的位置也會影響和反映人們的角色關系和社會交往。農村社會結構指農村中的不同行動主體（包括個體和組織）圍繞農業(yè)生產和日常生活所結成的相互關系的模式，也可以理解農村社會結構指該農村社區(qū)中不同的人們是怎樣連結在一起的。［1］因而可以將農村社會結構變遷概括為兩方面：一是農民的分層分化，不同個體、群體之間的相互關系的變化。二是農村組織的形成與演化，不同組織自身及其與農民群體之間的關系的變化。我國農村社會結構的歷史變遷大致可以分為以下幾個階段。

（一）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向人民公社轉型時期

縱觀我國社會結構變遷的歷史，傳統(tǒng)的中國農村是一個“鄉(xiāng)村社會”，皇權不下縣，維系其內在秩序的主體是宗族長老、名士鄉(xiāng)紳等。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理實際上是一種統(tǒng)治，通過宗教禮法、民俗鄉(xiāng)約來穩(wěn)固封建統(tǒng)治的根基。費孝通曾指出：“鄉(xiāng)土社會是安土重遷”且變化緩慢的社會，因而在這個社會中傳統(tǒng)的效力能夠長久維持。鄉(xiāng)村社會本質上是一種以統(tǒng)治角色存在的鄉(xiāng)村上層人員和以被統(tǒng)治者角色存在的絕大多數農民所構成的二元層級結構。1949年以后，由于決定農村“上層建筑”的原有“經濟基礎”崩塌，因而農村社會結構發(fā)生質的變化。農民作為農村社會的絕對主體，首次以主人翁姿態(tài)登上農村治理的舞臺，可以表達自己的利益訴求。從建國初期到公社化之間的歷次土地改革使傳統(tǒng)二元結構不復存在，農村社會結構也隨著每一次農村改革而不斷變化，但是總的方向是朝著“一大二公”演進，農村社會結構趨于穩(wěn)定。步入人民公社時期，集體公有制取代一切。農民不僅是農業(yè)勞動者，也是公社的社員，此時的農村治理本質上是政府管理在農村的延伸。

（二）人民公社向原子化村莊轉變時期

十一屆三中全會之后，改革開放拉開帷幕。隨著家庭聯產承包責任制在農村的推廣，人民公社開始解體，原先以集體利益高度一致的農村結構關系開始逐漸向以個體利益為主的原子化村落轉變。農村社會開始擺脫原有的集體公有制單一結構，農民開始以家庭為單位轉變成一個個獨立的“原子”。中國農村治理模式從解放初期合作社、人民公社化到家庭聯產承包責任制，歷經鄉(xiāng)政并立、政社合一和鄉(xiāng)政村治三個階段，同時國家權力在農村基層社會的治理中也基本經歷了一個下沉、全面滲透和向上回抽的過程。［2］1982年，國家將村民自治精神寫進憲法，開啟了農村治理的新篇章，也成為農村三級縱向結構的起點。村民自治委員會作為上通基層政府，下達農民的“中間人”，確定了其在農村社會結構中的主體地位。廣大農村地區(qū)以村民自治制度為實質內核，以村兩委統(tǒng)籌自治工作為外在形式，農村原子化獨立色彩更加濃重。

（三）農村原子化的固定結構開始變動時期

1992年，鄧小平同志在南巡講話中提出了要建立社會主義市場經濟體制的思想，以經濟發(fā)展為中心，從而形成了城市對于農村勞動力持續(xù)的“虹吸效應”，直接影響了我國農村社會結構的變遷。農民工階層這一具有中國特色的群體走向人們的視野，同時這一時期城鄉(xiāng)之間發(fā)展的二元結構日益嚴重。隨著社會的發(fā)展與進步，為打破城鄉(xiāng)二元結構的藩籬，黨的十六大報告中首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟發(fā)展。十七大進一步提出建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的推行，可以形成城鄉(xiāng)之間人力與資源流動的“雙向回路”，不僅可以有效規(guī)避城鄉(xiāng)之間發(fā)展的“剪刀差”，更從一定程度上改變農村社會結構的固有形態(tài)，特別是一些個體工商戶、私營企業(yè)等經濟組織出現，對農村治理提出了新的要求。農村原子化的固定結構，由于受到外部政治、經濟、社會和文化等多方面因素的影響，開始出現變動，逐步向城鄉(xiāng)之間接軌轉變。

（四）農村社會結構多形態(tài)分化時期

十八大以來，積極穩(wěn)妥推進農村改革，在切實維護農民宅基地使用權、土地承包經營權、集體收益分配權的前提下，通過土地流轉和經營權改革，形成農村土地規(guī)?；洜I。一方面讓農民獲得更多收益，另一方面促使農民群體的快速分業(yè)分化。同時注重吸引社會資本參與農村改革，實行公司帶農戶、基地帶農戶等模式，形成新的利益連接體，社會經濟組織不僅開始在農村經濟發(fā)展中起主導作用，而且從經濟事務方面促使農村社會結構關系轉變。十八屆三中全會通過的《決定》，進一步深化農村改革，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)，鼓勵農村發(fā)展合作經濟，鼓勵社會資本投向農村建設。2017年，中央一號文件提出大力培育新型農業(yè)經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規(guī)模經營。同時，也明確提出深化農村集體產權制度改革，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權‘三權分置’辦法，加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍。農地經營權流轉作為當前我國新一輪的土地改革政策指向，正在從不同方面調整我國農村社會結構，傳統(tǒng)農民群體在政策引領下分層分業(yè)分化，其自身結構多維演變。特別是諸如新型職業(yè)農民、失地農民等傳統(tǒng)農村社會結構中不存在的新主體，既給農村治理帶來活力，也帶來新的問題。同時新的經濟組織、社會組織在國家政策的扶持與引導下，進入農村經濟發(fā)展與社會治理中。新的群體之間、群體與組織之間、不同組織之間的相互利益關系與訴求，開始逐步形成，農村社會結構步入到多形態(tài)分化時期。

二、當前我國農村社會結構變遷的時代特征

目前，農村社會結構的轉型開始加速，開始呈現新的階段性時代特點。

（一）“三留守”現象成為未來一段時間內農村常態(tài)

隨著我國農村大量青壯年勞動力進城務工，農村傳統(tǒng)的家庭單位解體，留守老人、留守婦女和留守兒童正成為農村社會結構的一大主力軍。據民政部2015年統(tǒng)計資料顯示，“三留守”人員總量已經趨近一億五千萬規(guī)模，并有進一步增加的趨勢。造成“三留守”現狀的主要原因：一是我國實行城鄉(xiāng)“二元戶籍”管理制度，城市對于農村人口具有選擇性排斥，非優(yōu)質勞動力難以進入到城市社會結構體系中。二是農民工舉家向城市搬遷，在自身經濟狀況、城市生活消費水平、社會保障、子女入學等因素綜合影響下難以實現。鄉(xiāng)村優(yōu)質人力資源向城市的不均等流動造成了鄉(xiāng)村人口的“三留守”化，這種態(tài)勢使鄉(xiāng)村的整體社會結構、家庭結構直至個體都發(fā)生了質的變化，家庭秩序和社會秩序遭到雙重破壞。［3］當前以及今后很長一段時間內，囿于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展之間的鴻溝，農村的“三留守”現象將會持續(xù)存在，并成為我國農村治理中的熱點、難點問題。

（二）新型職業(yè)農民成為現代農業(yè)經營體系主力軍

我國依托土地而生存的傳統(tǒng)農民經歷從改革開放至今的分化演變過程，逐步向著農民工、職業(yè)農民、失地農民和農村依附人口四個主要次群體轉化。［4］其中職業(yè)農民群體作為我國未來現代農業(yè)經營體系的主力軍，在農村未來發(fā)展中扮演著至關重要的角色。新型職業(yè)農民是以獨立自主、流動開放、集約專業(yè)、高素質為主要特征，且以農業(yè)投資經營為主要職業(yè)的群體。［5］根據《“十三五”全國新型職業(yè)農民培育發(fā)展規(guī)劃》提出的目標，至2020年，全國新型職業(yè)農民總量將達到兩千萬人，并使其成為建設現代農業(yè)的主導力量，農業(yè)轉方式調結構的引路人。我國新型職業(yè)農民的初始來源路徑多樣，既有內生性的傳統(tǒng)農民轉變，也有外生性的新群體滲入。總體而言，可將其分為：投資農業(yè)的企業(yè)家、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民工、基層創(chuàng)業(yè)的大學生、農村種養(yǎng)能人和農村干部帶頭人等主要子群體。［6］新型職業(yè)農民不僅具有傳統(tǒng)農民的優(yōu)良品格，而且還兼有社會主義市場經濟化的行為特征，其未來勢必充當我國農村社會結構個體中的核心階層。

（三）貧富分化“馬太效應”逐漸凸顯

以往只存在于城鄉(xiāng)之間或城市內部的貧富分化現象，隨著農村改革發(fā)展的推進，開始在農村顯現?！案晦r”與“貧農”的階層分化已經是當今時代的一個現實，并且隨著時間的推移，兩者之間貧富差距的“馬太效應”持續(xù)增強。改革開放初期，由于制度變革剛剛開始，賦予所有農民的致富機會都是均等的，所有人處于同一起跑線。但是由于農民在自身知識、認知、稟賦等方面具有不同程度的個體差別；家庭勞動力結構不相一致；因災、因病、因傷致貧情況不一；基層資源分配不均等；創(chuàng)業(yè)、務工與務農的選擇差異性等多種主客觀因素綜合影響下，導致農民以家庭為單位逐步地出現分層。貧富分化已然成為當前農村社會結構轉型期的一個顯著特征，并且可能在未來一段時間內持續(xù)存在。不僅是激化我國農村社會矛盾的一個影響因素，更是全面建成小康社會的瓶頸。

（四）農村經濟組織日益擴展

隨著社會主義市場經濟臻于完善，農村的市場經濟也得到進一步發(fā)展，經濟組織在農村社會結構中的主體角色地位已經成型。不僅是農村經濟發(fā)展的主要推動力量，而且是提供農村公共服務的主體之一，在農村治理中的影響力愈發(fā)突出。綜合我國農村經濟組織發(fā)展現狀，其主要有以下三大類：一是個體經濟組織，一般以個體或家庭為經營單位。例如農村小店、特色農家樂等。二是集體經濟組織，此類經濟組織大都具有公共性，為村集體所有經濟成員共有。例如村企、村辦工廠、村農業(yè)經濟合作社等。三是外來經濟組織，外來社會資本在農村投資所形成，業(yè)務以農業(yè)規(guī)模化耕種經營、農產品深加工等為主，例如食品生產廠、釀酒廠、農業(yè)生態(tài)園等。各種類型的經濟組織在給農村創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位，盤活農村經濟的同時，也直接助力農村社會結構轉型。

（五）農村社會組織多維涌現

經過幾十年的改革與發(fā)展，農村社會組織已經在農村社會結構中具有不可替代的作用。“將缺乏自我表達與自我組織的廣大村民引導到能夠自我表達與自我組織的現代公民之路上去，是中國農村現代化的核心任務。”［7］農民可以通過農村社會組織拓寬自身與外界及上級政府的溝通渠道、表達利益訴求和促成集體行動等。當前我國農村社會組織主要有兩大類：一是正式農村社會組織，此類社會組織一般符合國家法律法規(guī)的相關規(guī)定，經過正式登記和注冊，或是得到基層政府和村兩委的承認與支持。例如村集體資產監(jiān)察委員會、村民調解委員會、村文化演出隊、村紅白理事會等。二是非正式農村社會組織，此類組織未經正式批準，大都是因某些共同利益、偏好和信仰等驅使，或是由血緣、親緣等聯結形成。例如宗族組織、上訪維權組織、宗教組織（包括各類邪教）、黑惡勢力組織等。農村社會組織再次搭建了一種新的農村社會動員體系和關系網絡，促使個體化的農民達成共識，不斷參與各種農村的集體行動。［8］建立在自愿基礎上的農村社會組織，將農民從傳統(tǒng)的狹隘私人領域解放出來，拓寬了農民的公共生活領域范圍。但是我們需要辯證地看待其在農村社會結構轉型中的作用，取其精華，去其糟粕。

三、農村社會結構轉型期的治理困境

農村治理內在的包含提供優(yōu)質的公共服務，滿足農民、組織的個性化需求；營造良好的農村發(fā)展環(huán)境，保障農村的綠色高效可持續(xù)發(fā)展；承接國家治理現代化在農村的延伸；促進農業(yè)規(guī)?；?、科技化經營等一系列實踐要素。改革開放至今，農村經歷幾十年的發(fā)展，農民的物質生活水平得到極大改善，農村面貌日新月異，全國各族農村勞動人民在全面建設小康社會宏偉目標的指引下，共筑未來美好家園。但是，我們不能拘泥于眼前的成就而徘徊不前，需要從我國農村社會結構轉型期的現實出發(fā)，厘清當前我國農村治理的現實困境。

（一）農村兩委工作泛行政化

我國實行基層民主自治制度，村黨支部和村民委員會作為實際統(tǒng)籌管理農村事務的組織，在農村的發(fā)展過程中應該充當核心領導者角色。村級黨組織是農村社會的法定領導者和政治核心，是執(zhí)政黨和國家在農村社會的代言人。村民委員會是由全體村民經民主投票選取產生，作為解決農村事務的實際執(zhí)行者。一般而言，村民委員會的權力小于村黨支部，村內事務的大政方針由黨支部決定，村委會執(zhí)行村黨支部的決定。從而形成一種村黨組織領導，村民自治的有效機制，引導農村發(fā)展。當前實際情況卻大相徑庭，基層黨政機關會通過行政手段直接干預農村事務。村兩委的角色由統(tǒng)籌者變成了上級政府的行政命令執(zhí)行者，這種現象在全國范圍內普遍存在，而且隨著農村社會結構的轉型，有著更加明顯的過度行政化傾向。特別是在2004年農業(yè)稅費改革之后，全國開始逐步取消農業(yè)稅，轉而對農民進行各項補貼?；鶎诱谏孓r資金使用方面具有一定的支配權利，從而對農村事務的行政干預和調控力度進一步加強。雖然基層政府對村兩委工作的行政干預具有指導農村發(fā)展、監(jiān)督兩委工作、統(tǒng)籌利益分配等積極作用。但是難免會造成兩委工作偏于執(zhí)行上級政務，疏于完成本村事務；兩委自身行政色彩濃，脫離村民的信任與支持；黨支部與村委會為爭奪主導權而橫向博弈等一系列負面影響。村兩委工作的泛行政化傾向，其直接后果就是全體村民的利益受到損害。如何把握兩委工作 “行政色彩”與“自治色彩”之間的度，將是我國農村社會結構轉型中農村治理的首要工作。

（二）集體行動無意識化

在我國實行社會主義市場經濟的大背景下，絕大多數農民都或多或少具有“經濟理性人”屬性，個體農民以家庭為單位，構成了村集體。個體與集體相對應的是個人利益與集體利益之間的博弈，社會主義意識形態(tài)要求每個人都要具有無私奉獻的精神，集體利益高于個人利益。如此以公共利益為出發(fā)點的集體行動似乎很容易實現，但是現實狀況卻相差甚遠。當前我國農村在轉型時期，集體行動無意識化，或者通俗講就是難以為謀求集體利益而達成個體之間的共同行動。每個村民為實現自身或家庭利益最大化，會以犧牲集體利益為代價，個體行動總是那么理性。反觀集體行動，同樣是在理性選擇的引導下，“個人的努力不會對他的組織產生顯著的影響，而且不管他是否為組織出過力，他都能夠享受其他人帶來的好處”。［9］“搭便車”已經成為一種潛移默化的自主選擇，既不會受到法律的制裁，也不會感受到道德的譴責。特別隨著由傳統(tǒng)農村結構向現代轉型期間，各種市場經濟的誘因正逐步侵蝕傳統(tǒng)農村社會“互幫互助、和諧一家”的集體觀念。當前農村社會結構中流行“以家庭為核心，以財富論英雄，以身份評高低”的思想潮流更將集體行動意識淡化推向頂峰。

（三）多元主體缺位化

當前轉變時期，我國農村社會結構完整形態(tài)應該是縱向與橫向關系的立體交叉形式。首先，縱向的層級關系是基層政府——村兩委——農民群體（包括“候鳥農民”、失地農民、新型農民、留守人員等多種新個體）、農村社會組織和經濟組織等。村兩委作為信息中轉站，向上表達民意訴求，與基層政府之間是一種被指導關系。向下傳達國家政策方針，與農民之間是一種協商關系。其次，橫向關系是農民群體、社會組織、經濟組織之間的利益合作關系，特別是社會組織或經濟組織，可以作為代表直接與基層政府建立溝通機制。最后，交叉關系是指不同類型的組織之間為了共同的目標而形成合作機制。轉型期間，農村社會結構中有一種多元主體化趨勢，農村治理的理想狀態(tài)應該是各類主體之間形成有效締結形式，共同發(fā)揮作用，協力提供公共服務。但是由于當前我國農村社會結構中存在嚴重的無序化聯結，溝通機制不健全，信息傳遞不暢，價值引導失范等不利因素。導致多元治理是一種應然狀態(tài)，流于形式。主體缺位化卻是實然狀態(tài)，并非所有相關利益主體都能夠發(fā)揮其在農村治理中的效力。從而造成嚴重的整體資源浪費，特別集中在人力資本的低效率運轉。主體缺位化阻礙農村改革的進一步發(fā)展，是當前我國農村治理中不得不面對的頑疾。

（四）公共服務碎片化

農村公共服務碎片化是指由于組織功能不健全或部門分散化，缺乏有效的協調合作機制，從而造成公共服務供給的嚴重不足，難以滿足農村的社會發(fā)展要求及村民的個性化需求。碎片化最初由整體治理理論的代表者佩里·?？怂固岢?，他認為不同組織之間由于各自為政而難以處理共同的難題，最終導致執(zhí)行目標的失敗。農村公共服務主要通過政府、社會、村民自主三大主要途徑提供，但是當前時期，三方在一定程度上具有“失靈”現象，交錯導致農村公共服務的碎片化。首先，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種項目向上級政府獲取政策和資金支持，再通過公共支出，在不同領域內，向農村提供各類公共服務。但是由于我國政府是基于科層制而構建的“條塊”層級結構，容易造成基層政府在很多公共服務領域被動地執(zhí)行上級政府的各種整齊劃一的決策，不斷增加的負擔和自上而下的考核，在很多時候也遲滯了公共政策的有效執(zhí)行，只能提供低效的、扭曲的公共服務。其次，社會方面提供公共服務，主要是政府通過委托社會組織來向農村提供公共服務。委托制既可以是有償形式，即社會組織提供公共服務，政府則是通過一定方式給予回報。也可以是無償形式，此時社會組織是追求整體社會福利水平的提升。如PPP模式在農村基礎設施建設中的大力推行就是一種有償制，而類似于NP0組織對于農村留守人員的關愛行動則是一種無償制。但是由于政府對于社會組織的準入、審批及活動監(jiān)管方面的掣肘，容易導致“劣幣驅逐良幣”現象，通過一些非常規(guī)手段獲得政府認可的社會組織卻沒有提供優(yōu)質公共服務，而有能力的社會組織被“有形之手”排斥于農村之外，社會組織難與政府形成高效的合作機制。最后，村民自主提供公共服務是政府、社會之外一種有力補充形式。在諸如具有“公共池塘資源”屬性的公共事務領域，自主治理是一種有效的形式。通過集體成員的共同商議、決策，可以達成公共服務供給統(tǒng)一安排。但是當前由于農村復雜的社會結構，自主提供公共服務顯得格外力不從心。村集體內部資金、資源嚴重短缺；不同村民個體利益博弈，公共性取向的集體行動難以達成；基礎設施建設及硬件配備不足等一系列現實因素，導致自我供給公共服務能力局限于狹小范圍內。多方公共服務供給不足的交叉影響，導致公共服務碎片化在所難免。

（五）腐敗行為多頻化

當初農業(yè)稅取消之后，原以為村兩委干部與農民之間的關系會趨于緩和。但是當前各類基層上訪、毆打村干、“民告官”等事件多發(fā)。隨著農村經濟的進一步發(fā)展，農村干群關系并沒有隨著農村物質生活水平的提高而得到提升。究其原因，主要是在當前轉型時期，各類基層和村級腐敗行為頻發(fā)，損害了村民的切身利益。底層腐敗具有直接效應，對普通百姓的傷害最大，也嚴重影響我國政府的公信力。當前的底層腐敗主要集中在以下幾個方面：一是在國家實行強農惠農政策背景下，大量專項資金進入農村?；鶎蛹按鍍晌刹烤哂幸欢ǔ潭壬系恼{控分配權，容易誘發(fā)“權力尋租”行為。二是當前我國農村改革成效顯著，農村經濟已經得到長足發(fā)展，村集體“三資”存量日益增加，而對其使用、監(jiān)管大都處于真空狀態(tài)，為腐敗行為提供可趁之機。三是在當前我國新一輪土地改革政策的影響下，土地征收、土地流轉和土地租賃中，基層政府和村兩委充當管理者和執(zhí)行者角色，涉及大量的征收補償款、流轉費用及租金，當公共性價值觀念缺失，媾和牟利行為難以規(guī)避。農村腐敗已經成為深化農村改革，全面建成小康社會的“攔路虎”，也是當前我國農村治理需要直面的現實難題。

四、重塑我國農村治理路徑的幾點思考

我國農村治理尚在轉型時期，有一種從主體到規(guī)則轉變的趨勢，即從注重“誰在治理”轉向“如何治理”。當治理規(guī)則在研究中占據核心位置時，“解釋”便成為規(guī)則分析不同于主體研究的核心方法。在“解釋”的邏輯下，中國傳統(tǒng)農村基層治理領域中不同要素的組合形態(tài)以及誘發(fā)治理實踐的機制則成為其分析的中心。［10］鑒于此，需要從以下幾個方面，思考我國的農村治理路徑。

（一）強化制度——以村民自治為基礎保障

在我國農村治理過程中，首先應該明確以基層自治制度為核心，一切以實現農民利益最大化為主旨，如此才能確保農民絕對的權利主體地位，有效防范在農村治理過程中的行動偏差。但是當前我國農村治理中，一定程度上村民自治制度流于形式，基層政府“命令行政”盛行，村兩委的“小集團決策”當道，制度弱化現象明顯。為打破這種僵化格局，需要從以下兩個方面入手：一是加強基層自治制度的宣傳力度。雖然我國全面依法治國取得了顯著的成效，但是農村依然是比較薄弱的地區(qū)。不僅是由于受到農民群體自身知識水平有限的客觀因素影響，宣傳力度薄弱也是一個主要原因，權利意識的培養(yǎng)是一個長期的過程。積極引導農民群體參與到農村治理中來，加大宣傳力度應該首當其沖。這需要中央政府進行頂層設計，地方政府進行人力、財力和物力的調配，基層政府具體執(zhí)行。如當前我國部分地區(qū)建設的農村“法治長廊”、法治宣傳學習室、農村法治巡回宣傳活動、村民自治學習活動和農村依法維權宣傳活動等不同形式的宣傳活動，都能在一定范圍內對農村貫徹依法自治起到觀念引導作用。二是落實基層自治制度的實現形式。在我國相當一部分農村地區(qū)，目前的村民自治主要停留在村委會民主選舉的環(huán)節(jié)，選后階段的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督基本上處于虛置的狀態(tài)，這也就我們經常見到的“選舉時熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清”的現象。農民權利意識的培養(yǎng)只是第一步，最終的落腳點還是在于實踐中。如何使農民真正地參與到農村治理中來，而不是被排斥在“村部大院”之外，需要依據相關法律法規(guī)，從具體實現形式上做工作。如當前部分農村地區(qū)通過建設村務公開系統(tǒng)、定期召開村民代表大會、成立村重大事務監(jiān)察小組和組織村治理發(fā)展建議討論會等多種形式，切實使村民自治制度在農村治理中生根發(fā)芽。

（二）樹立方向——以“四化”改革引領全局

當前我國農村治理需要以“民主化、服務化、公開化、網絡化”為改革方向，統(tǒng)領全局，進一步深化農村改革，穩(wěn)步實現農村治理現代化。農村治理中方向選擇具有本源性，公共性價值取向始終需要居于指導地位。首先，民主化需要堅持“以農民為本”，一切以實現農民意愿，增進農民福利為主，保證農民民主參與、民主投票、民主決策、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)的高效運行。其次，服務化需要基層政府和村兩委干部改變傳統(tǒng)的農村治理工作方式，以“服務行政”為改革方向，以提高供給公共產品和服務的水平為現實抓手。正如新公共服務理論所指 “政府的職能是服務，而不是掌舵”，轉型時期，政府應該以實現公共利益為目標，指導村兩委工作，以服務全體農民為行動準則。再次，公開化是民主化和服務化的現實保障。在當前農村治理中，各類“潛規(guī)則”、小動作和不透明現象層出不窮，特別是涉及農村選舉換屆、村集體資產使用、農補資金發(fā)放等與權力或者錢財有關方面，不公開現象尤為嚴重。民主化與服務化的實現遇到現實屏障，探索構建一種農村黨務、政務、事務公開系統(tǒng)，是一項夯實基礎之舉。最后，網絡化是一種基于“工具理性”的取向，以提高工作效率為目標。科學技術是第一生產力，當信息技術應用到公共管理領域之后，行政效率成倍的提升，網絡化治理是一種高管理能力和高公私合作能力的“雙高”治理形態(tài)。在面對問題高度棘手和個性化的復雜社會中，不僅需要一種提供公共服務的新模式，還要為問題的解決方案提供必要的工具。網絡化模式為公共服務的實質性改進和重要的管理挑戰(zhàn)都提供了充足的機會。［11］從部門大院到政府門戶網站，再到電子政務，直到今天的“智慧政務”，網絡化的改革方向，促使治理能力大幅度提升，公共服務的效率顯著提高。如當前我國部分發(fā)達地區(qū)的農村治理中，已經開始通過“微村務”公眾號平臺，實現信息傳遞、意見收集和集體決策，就是網絡化在農村治理中的現實舉證。當前移動互聯時代，研究如何把網絡化信息技術的成果嫁接應用到農村治理中，必將是一項技術性的變革。

（三）依托技術——以“互聯網+”創(chuàng)新治理手段

“十三五”規(guī)劃中，將實施“互聯網+”行動計劃作為一項在全國范圍內推行的宏觀戰(zhàn)略決策。當前時期農村治理中，需要依托“互聯網+”技術，引領農村治理創(chuàng)新，提高農村治理現代化水平。移動互聯網時代的中國農村已然是一個復雜多變、形態(tài)多元的社會，傳統(tǒng)的農村公共管理秩序已被打破。通過“互聯網+”信息化平臺建設，可以大大提升農村基層管理服務效率。如當前我國一些有先決條件和能力的農村地區(qū)，已經開始構建如互聯網+農村醫(yī)療報賬系統(tǒng)，可以在一定程度上解決農民看病難問題；互聯網+“三留守”人員關愛與服務平臺，可以有效緩解當前我國農村的一大熱點難題；互聯網+“三資”管理平臺，可以對村集體經濟成員共同所有的資金、資產和資源的使用實行監(jiān)管。隨著信息技術的進步，諸如此類的“互聯網+”農村治理的技術應用已經如雨后春筍般在農村出現。探索“互聯網+”農村治理創(chuàng)新模式，強化信息化在農村治理中的作用，完善農村信息化建設的制度保障機制，構建智慧鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新云平臺。集成農村智慧政務、農村社會治理、農村公共服務于一體，建立全方位網格化管理體系，實現農村社會治理信息高速流轉、互聯互通、多方共享。但是在使用“互聯網+”技術的同時，要避免同質化、盲目化和政績化傾向，需要以農村發(fā)展和為農民服務為中心，以自身資源稟賦條件為基礎，合理規(guī)劃使用，從實質上做到以技術創(chuàng)新農村治理路徑。

（四）形成機制——以多中心參與整合治理

我國傳統(tǒng)農村以基層政府為政務指導中心，以基層黨組織和村黨支部為黨務管理中心，以村委會為事務處理中心的治理結構已經不能滿足當前我國農村社會結構的新變化，達不到為基層村民提供優(yōu)質公共服務的要求。當前轉型時期，農民群體已經有了多維度的分層分化，特別是留守人員、失地農民、貧困人員等弱勢群體，有著不同的利益訴求。需要認識到，農村社會組織和經濟組織大量出現，在農村社會結構中的地位已經越來越突出，在農村治理中的作用越來越重要，農村治理主體呈現多元化趨勢。傳統(tǒng)的“基層政府——村兩委”二元主體模式，甚至“基層政府——村兩委——農民”三元主體模式都已經不能達到治理現代化的要求。由于農村社會組織和經濟組織在公共服務的供給和農村治理中有其自身的特點和優(yōu)勢，能夠從一定程度上對當前農村治理的缺陷起到彌補作用。鑒于傳統(tǒng)農村治理模式的“失靈”，預示著一種以多中心參與機制為內核的合作治理模式即將誕生。“多中心”一詞在創(chuàng)立之初就肯定了其在于倡導民主化，平等主體能夠實現倫理關照的交往理性是多中心治理結構中的重要部分，而絕不是秩序化的工具理性，互相尊重的倫理關切顯然是多中心的實質和核心。［12］探索構建一種以信息互通、資源共享為基礎，基層政府、村兩委、農民群體、社會組織和經濟組織等多主體共同參與的農村治理多中心協作機制，是實現農村治理現代化的必經之路。

五、展望

通過深入剖析當前時期我國農村社會結構轉變的現狀與困境，借鑒傳統(tǒng)農村治理的優(yōu)良經驗，探索重塑一種以基層自治為制度保障，以“四化”改革為方向，以“互聯網+”技術為支撐，以多中心主體參與為機制的農村治理路徑，是實現農村治理現代化的實踐之舉。但是唯物主義辯證法告訴我們，萬事萬物總是在自我否定與揚棄中得到發(fā)展與升華，“改革沒有完成時，只有進行時”，農村治理同樣需要加入未來不同時間節(jié)點的要素。不忘初心，與時俱進，才能從本質上為廣大農民提供最優(yōu)質的公共服務。

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C912.82 文獻標志碼：A

1008-6323（2017）06-0042-07

朱理洋，中共江蘇省委黨校公共管理教研部碩士研究生。

2017-11-06

唐 瓊