中共云南省昆明市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、副教授

楊忠艷 中共云南省昆明市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師

云南省沿邊地區(qū)集邊疆、山區(qū)、民族、貧困為一體，是建設(shè)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)的前沿，又是全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主陣地，也是社會(huì)救助的邊緣區(qū)。云南沿邊地區(qū)社會(huì)救助兜底脫貧實(shí)踐，既與國(guó)家社會(huì)救助政策相一致又有自身的特殊性，其兜底脫貧成效事關(guān)國(guó)家扶貧開發(fā)大局、事關(guān)如期全面建成小康社會(huì)、事關(guān)邊疆穩(wěn)定。

社會(huì)救助兜底脫貧的實(shí)踐意義

發(fā)揮社會(huì)救助制度優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持發(fā)揮社會(huì)救助制度保障公民的基本生存權(quán)，是我國(guó)的政治制度優(yōu)勢(shì)。結(jié)合云南沿邊民族貧困地區(qū)和深度貧困人口的實(shí)際，黨中央把保障和改善民生放在重要位置，站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和邊疆和諧穩(wěn)定的高度，重視社會(huì)救助體系建設(shè)，將社會(huì)救助工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，不斷制定和出臺(tái)有針對(duì)性的救助政策，保障了沿邊民族貧困地區(qū)和深度貧困人口的基本生活需求，為大規(guī)模脫貧奠定了基礎(chǔ)和條件。

兜底保障是脫貧的底線。保障和改善民生，兜穩(wěn)兜牢社會(huì)底線，是以人民為中心發(fā)展思想的具體落實(shí)，也是政府制定社會(huì)救助政策的著力點(diǎn)。兜底保障是社會(huì)救助體系建設(shè)的核心取向，體現(xiàn)了社會(huì)救助底線公平的本質(zhì)。黨中央把織密織牢社會(huì)保障兜底網(wǎng)作為沿邊民族深度貧困地區(qū)推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要措施來抓，為確保貧困兜底對(duì)象與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。沿邊民族地區(qū)社會(huì)救助制度兜底脫貧的實(shí)踐創(chuàng)新是精準(zhǔn)扶貧方略關(guān)于社會(huì)救助兜底保障的生動(dòng)體現(xiàn)。

脫貧線與低保線合一。我國(guó)的扶貧開發(fā)事業(yè)進(jìn)入了精準(zhǔn)扶貧階段，扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保成為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的兩個(gè)重要戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。云南省以此為契機(jī)，開展了大規(guī)模基本救助行動(dòng)，針對(duì)沿邊特定人群組織實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，做好農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，推進(jìn)脫貧線與低保線“雙線合一”，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村低保制度在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的兜底保障作用。

普惠型和發(fā)展型社會(huì)救助結(jié)合。從保障基本生活入手，穩(wěn)步提高低保標(biāo)準(zhǔn)，再從醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等方面進(jìn)行救助和扶持，將推動(dòng)低收入群眾改變救助觀念，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。沿邊民族地區(qū)的社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，確保每一個(gè)低收入群眾都能有尊嚴(yán)地、平等地享受改革開放成果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的全民普惠和社會(huì)救助服務(wù)的均等化，讓貧困群眾有更多的獲得感。

社會(huì)救助與民族政策銜接。擺脫貧困是各族人民世世代代的夢(mèng)想，把少數(shù)民族群眾脫貧致富、穩(wěn)邊固邊擺在脫貧工作的優(yōu)先位置，制定實(shí)施一系列支持民族地區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃及興邊富民行動(dòng)等促進(jìn)政策，極大地促進(jìn)了沿邊民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了各族群眾的生活，確保全面小康路上“不讓一個(gè)民族掉隊(duì)、不讓一個(gè)民族地區(qū)落伍”，生動(dòng)深刻地踐行了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)脫貧事業(yè)的堅(jiān)定信念和創(chuàng)新實(shí)踐。

社會(huì)救助兜底脫貧的政策措施

社會(huì)救助制度。云南分別于1998年、2007年建立并實(shí)施了城市最低生活保障和農(nóng)村低保制度。2015年初，云南省正式施行《云南省社會(huì)救助實(shí)施辦法》，統(tǒng)籌和規(guī)范了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等救助制度。同年，又先后出臺(tái)了《云南省城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法》《云南省人民政府關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的實(shí)施意見》《云南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳等部門關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度加快推進(jìn)重特大疾病醫(yī)療救助工作實(shí)施意見的通知》等系列政策文件，不斷完善社會(huì)救助制度體系。同時(shí)，省級(jí)層面加強(qiáng)了社會(huì)救助機(jī)制建設(shè)，建立了民政部門牽頭的社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，將最低生活保障政策落實(shí)情況納入省委、省政府對(duì)各州（市）黨委、政府綜合考核指標(biāo)體系，還通過政府購買服務(wù)方式引入第三方，對(duì)全省城鄉(xiāng)低保工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

社會(huì)救助制度與扶貧開發(fā)政策。按照《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》要求，到2015年，農(nóng)村低保制度、五保供養(yǎng)制度和臨時(shí)救助制度進(jìn)一步完善，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋；到2020年，農(nóng)村社會(huì)保障和服務(wù)水平進(jìn)一步提升。2015年11月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出了“堅(jiān)持扶貧開發(fā)與社會(huì)保障有效銜接”。2016年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見的通知》，明確要求通過兩項(xiàng)制度的有效銜接，形成政策合力，對(duì)符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實(shí)行政策性保障兜底，確保到2020年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。在此基礎(chǔ)上，云南省及時(shí)貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》精神，加快推進(jìn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作。2016年11月，云南省政府辦公廳印發(fā)了《轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實(shí)施意見的通知》，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策合力，提高貧困人口生活水平和發(fā)展能力。到2018年，實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。對(duì)符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口實(shí)行政策性保障兜底，確保到2019年現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧。

社會(huì)救助制度與邊疆民族政策。“十一五”期間，云南省先后實(shí)施了兩輪（兩個(gè)三年）興邊富民工程，出臺(tái)了《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于<深入實(shí)施“十二五”興邊富民工程>的決定》《云南省興邊富民工程“十二五”規(guī)劃》，提出建設(shè)“十大工程”，完善“十項(xiàng)保障”。先后研究制定了《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于建設(shè)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步邊疆繁榮穩(wěn)定示范區(qū)的意見》《云南省加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快人口較少民族發(fā)展的決定》《云南省建設(shè)我國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)規(guī)劃(2016—2020年)》《云南省全面打贏“直過民族”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》等政策和規(guī)劃。

社會(huì)救助制度兜底脫貧的實(shí)施成效

社會(huì)救助的作用明顯。保障對(duì)象逐年增加，截至2015年，云南省共有城市低保對(duì)象98.11萬人，比上一年減少2.69萬人，實(shí)現(xiàn)了城市低保對(duì)象在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的“應(yīng)保盡保”；有農(nóng)村低保對(duì)象455.28萬人，比上一年減少4.66萬人，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村低保對(duì)象在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的“應(yīng)保盡?！保挥修r(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象20.71萬，比上一年減少0.43萬人，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村五保供養(yǎng)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”。保障資金投入增長(zhǎng)較快。云南省城鄉(xiāng)低保人均補(bǔ)助水平年均增長(zhǎng)15%，城鄉(xiāng)低保保障水平不斷提高。管理制度不斷完善。全省確定24個(gè)縣為“救急難”試點(diǎn)，通過急難救助讓突遇不測(cè)、因病因事故等陷入生存困境的居民得到及時(shí)救助。

低保兜底保障水平不斷提高。從農(nóng)村低保對(duì)象覆蓋的人數(shù)看，農(nóng)村低保脫貧的作用非常明顯。截至2015年底，云南25個(gè)邊境縣（市）有農(nóng)村低保對(duì)象140.15萬人，比2010年的138.19萬人增加1.96萬人。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)連年調(diào)高，“十二五”期間，農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)助水平年均提高15%，實(shí)現(xiàn)了“一年一調(diào)”。從受助人員結(jié)構(gòu)看，女性、老年人、未成年人、殘疾人四類受助人群得到了有效救助。

低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接。早在2010年，云南省就啟動(dòng)了農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策銜接試點(diǎn)工作。到2016年，省民政廳加大統(tǒng)籌力度，穩(wěn)步提高農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)。到2018年，要求實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。

邊民基本生活得到進(jìn)一步保障。云南省率先對(duì)邊境沿線1公里以內(nèi)的與邊境線相鄰的行政村守邊、固邊的沿邊農(nóng)村居民戶（以戶籍為準(zhǔn)）、邊境界務(wù)員和聯(lián)防隊(duì)員實(shí)施每年每戶1000元的沿邊群眾生活補(bǔ)助政策，從2011年起擴(kuò)大到邊境所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。