朱洪風

（上海市公安局寶山分局， 上海 201999）

【公安管理】

尋求新形勢下完善“陽光警務”工作機制新途徑
——以上海市公安局寶山分局羅店派出所探索實踐為例

朱洪風

（上海市公安局寶山分局， 上海 201999）

“陽光警務”是公安機關(guān)管理工作的創(chuàng)新模式，其將辦事制度、辦事程序、辦事過程、執(zhí)法結(jié)果等最大限度地向社會公開，讓人民群眾檢驗執(zhí)法活動的合法性，提升各種執(zhí)法和管理行為的公信力?！瓣柟饩瘎铡睂υ鰪娋瘑T規(guī)范執(zhí)法意識，改變部分基層單位及警員對群眾呼聲與需求漠視、無視的情形，促進執(zhí)法規(guī)范化建設具有重大意義。

陽光警務；公安機關(guān)；執(zhí)法規(guī)范化

隨著社會民主文明程度的不斷提高及法律法規(guī)的不斷完善，公民主動參與民主政治活動和社會管理活動的意愿不斷增強，對公安機關(guān)的警務活動也提出了更高的要求?！瓣柟饩瘎铡钡暮诵脑谟诰瘎招袨榈囊?guī)范化建設，即要求警員的每一項執(zhí)法行為標準化、規(guī)范化，有據(jù)可依，有規(guī)可循，并使之成為一種長效機制。本調(diào)研報告，是在寶山公安分局羅店派出所近年來大力推進“陽光警務”建設的實踐基礎(chǔ)上，通過全面總結(jié)、細致分析和深度思考所形成的，主要任務是將調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的問題在報告中予以呈現(xiàn)，試圖在“陽光警務”建設的框架內(nèi)提出解決方案，希冀進一步完善“陽光警務”的工作機制。

一、對“陽光警務”含義的認識和理解

“陽光警務”的內(nèi)容是豐富的，第一，“陽光警務”包含警務信息公開之義，即公安機關(guān)應依照法律法規(guī)及規(guī)章和其他規(guī)范性文件，對刑事案件、行政案件和治安管理等警務活動的執(zhí)法依據(jù)、流程和結(jié)果等信息向社會公眾公開，涉及國家秘密和個人隱私的除外，“陽光警務”建設的基本目標是實現(xiàn)警務信息最大限度公開，便于公眾監(jiān)督倒逼公安機關(guān)和警員提升執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平；第二，“陽光警務”包含警務行為規(guī)范化之義，唯有規(guī)范，才敢于公開，執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法流程規(guī)范化，只有做到執(zhí)法過程嚴格依法進行，才能保障執(zhí)法結(jié)果的公正性，也有利于樹立公安機關(guān)及其警員的執(zhí)法權(quán)威，從而更好地保障和維護廣大人民群眾的合法權(quán)益；第三，“陽光警務”包含法治之義，無論是警務信息的公開化抑或警務行為的規(guī)范化，其實質(zhì)都是在遵循法治精神，即“法律至上”“程序正當”和“權(quán)利本位”，將公安機關(guān)及其警員的執(zhí)法行為皆納入法治的軌道，切實做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，方能體現(xiàn)其作為執(zhí)法部門的法治性，實現(xiàn)法律面前人人平等的法治宗旨。

二、深入推進“陽光警務”建設的必要性分析

“陽光警務”，是深化執(zhí)法規(guī)范化建設的重要組成部分，是引領(lǐng)新一輪執(zhí)法規(guī)范化建設的關(guān)鍵。其目標是實現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)公開、執(zhí)法辦案公開、行政管理公開和全方位的社會參與監(jiān)督，著力提升人民群眾安全感、滿意度和公安機關(guān)公信力。

（一）“陽光警務”建設是公安機關(guān)順應時代發(fā)展的必然要求

黨的十八大報告指出：“要推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度……加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行?！?習近平總書記提出“促進社會公平正義是政法工作的核心價值追求”，“陽光警務”建設是公安機關(guān)貫徹黨的十八大精神的重要體現(xiàn)，符合總書記對政法工作提出的工作要求。公安機關(guān)作為行政執(zhí)法機關(guān)，其執(zhí)法行為與人民群眾的合法權(quán)益息息相關(guān)。因此公安機關(guān)更應通過系統(tǒng)推進“陽光警務”建設，主動接受人民群眾監(jiān)督和評議，實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化建設的整體升級?！瓣柟饩瘎铡苯ㄔO工程的提出，是與國家民主法治進程同步的舉措，且符合政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式，深入推進“陽光警務”建設，有利于回應人民群眾對公安機關(guān)的新期盼。

（二）“陽光警務”建設是提升公安機關(guān)執(zhí)法公信力的迫切需要

據(jù)中國社會科學院發(fā)布的中國社會心態(tài)相關(guān)報告，“當前中國民眾對公共權(quán)力機構(gòu)和管理部門的社會信任評價水平不高，僅接近中度信任水平，政府說什么都加以懷疑已成為多數(shù)人的習慣?！睆氖聦嵎矫娑?，公安機關(guān)在打擊刑事犯罪、社會管理和維護社會穩(wěn)定方面做了大量工作，其在規(guī)范執(zhí)法行為方面相較之前有了長足的進步，然而社會公眾并未認識到公安機關(guān)和警員對社會所做出的貢獻，而是習慣性地選擇從反面看待，根本原因在于公安機關(guān)與群眾之間缺乏有效的溝通機制，群眾對公安機關(guān)警務行為缺乏了解。正如美國學者詹姆斯·弗里斯特爾所言，“政府工作的困難在于，它不僅必須干得很好，而且必須讓公眾相信它干得很好。換句話說，能力和表現(xiàn)力都是必要的?！薄瓣柟饩瘎铡睂⒐矙C關(guān)的執(zhí)法理念和執(zhí)法過程向社會公開，及時讓公眾知曉其在社會管理方面的辛勞，讓老百姓更多地理解和支持公安機關(guān)的執(zhí)法活動，從而提升公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。

（三）“陽光警務”建設是新形勢下公安機關(guān)改革的內(nèi)在需要

“陽光警務”建設工程的提出符合公安機關(guān)全面完善工作方式的需要，是對不良工作方式的自我革命。近年來，公安機關(guān)在規(guī)范警務行為方面做出了巨大努力，也取得了長足的進步。然而，在執(zhí)法過程中仍然出現(xiàn)個別警員依法執(zhí)法和為民服務意識不強，習慣以管理者身份自居，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的情況時有發(fā)生，“冷、硬、橫、推”現(xiàn)象在不同程度上依然存在。執(zhí)法過程中甚至出現(xiàn)個別警員利用法律漏洞為他人謀取不正當利益，間接為己謀私利，嚴重損害了廣大人民群眾的合法權(quán)益，同時也使得公安機關(guān)在人民群眾心目中的正義形象遭受嚴重損害，使得公安機關(guān)之前的努力付之一炬。因此，為使公安機關(guān)個別警員中存在的為民服務意識不強的問題徹底得以糾正，深入貫徹推進“陽光警務”建設就顯得十分緊迫和必要，讓警員所持有的權(quán)力在陽光下運行，讓公眾監(jiān)督其執(zhí)法的全過程，借助外部力量促使警員規(guī)范執(zhí)法意識和服務意識逐步強化，從而杜絕公安機關(guān)執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的不公和不嚴現(xiàn)象。因此，推進“陽光警務”建設是公安機關(guān)在新形勢下的工作需要。

三、“陽光警務”建設的現(xiàn)狀及存在的難題

（一）“陽光警務”建設的現(xiàn)狀

羅店派出所作為上海市公安機關(guān)第二批“陽光警務”建設示范點，嚴格按照《上海公安機關(guān)推進“陽光警務”建設行動方案》的要求推進“陽光警務”建設，秉承“陽光警務、安全執(zhí)法、群眾滿意、落成實效”的管理模式，“以群眾的呼聲為落腳點，俯身為人民服務”，保證事事有回音，件件能落實，打造以民意為主導的警務化新系統(tǒng)，并結(jié)合自身實際不斷完善警務行為模式：

1．規(guī)范載體，夯實根基，完善信息查詢途徑。如進一步完善墻掛內(nèi)容，將群眾亟需了解的行政案件程序規(guī)定等信息上墻，一目了然，讓群眾少走彎路；在分局尚未配置觸摸屏的情況下，羅店派出所主動置換一臺單機電腦，放置于對外窗口大廳，將常用法律法規(guī)、特種行業(yè)管理規(guī)定、辦事流程等內(nèi)容存放在電腦內(nèi)，并制作鏈接目錄，用于“陽光警務”信息查詢；進一步完善LED顯示屏幕內(nèi)容，將法律法規(guī)節(jié)選內(nèi)容、戶籍辦理信息、主辦偵查員信息、案件專管民警信息及聯(lián)系方式、各社區(qū)民警信息、管段范圍及聯(lián)系方式等內(nèi)容加入滾動屏幕；著重將治安重點行業(yè)的管理規(guī)定及辦事流程在“羅店派出所網(wǎng)上工作站”“陽光警務查詢點”予以公開。

2．做實平臺，擴大影響，拓寬信息公開渠道。如豐富羅店派出所網(wǎng)上工作站內(nèi)容，增設“陽光警務”專欄，將基礎(chǔ)警務信息、執(zhí)法辦案依據(jù)、行政管理依據(jù)和辦事依據(jù)信息，一一上網(wǎng)公開。“陽光警務”專欄下設“管理結(jié)果公開”欄，將對場所的處罰情況、抓獲違法犯罪嫌疑人的情況及時進行公開，同時顧及到涉案單位及個人的隱私，案件信息為部分公開。另外，為更好地讓報案人了解案件進展情況，讓嫌疑人家屬得知處理結(jié)果，羅店派出所短信平臺通過短信形式通知報案人及嫌疑人家屬。羅店派出所靈活運用新媒體，運用“平安羅店”微信公眾號、“寶山公安-羅店派出所”新浪實名認證微博，適時發(fā)布安全防范提示、轄區(qū)治安警情、戶籍申報辦理情況等信息，進一步擴大“陽光警務”建設影響面。

3．強化管理，凸顯效能，推動隊伍陽光建設。一是規(guī)范“110”接處警工作，在處置侵犯人身權(quán)利類、偷盜類、兩搶類、交通事故類、求助類等常規(guī)警情中，嚴格遵守“到場報告——核實情況——先期處置——將處置情況上報分局指揮中心”，在現(xiàn)場處置過程中利用錄音筆、執(zhí)法記錄儀做好取證工作；二是加強內(nèi)部管理，推進執(zhí)法規(guī)范化建設，嚴格落實“四個一律”的管理規(guī)定，違法犯罪嫌疑人被帶至公安機關(guān)后，一律直接帶入辦案區(qū)、一律先進行人身檢查和信息采集、一律要有人負責看管、一律要有視頻監(jiān)控并記錄，執(zhí)法過程中保證嫌疑人的權(quán)利，對處理進度及結(jié)果及時進行公開。對在辦案區(qū)看管違法犯罪嫌疑人實施“三色等級看管制度”，針對不同的案件性質(zhì)及嫌疑人的表現(xiàn)確定綠、黃、紅三級看管標準，確保執(zhí)法辦案區(qū)內(nèi)不發(fā)生意外事故。

（二）“陽光警務”建設過程中存在的難題

一是公安機關(guān)立案與控案之間的關(guān)系難以平衡。在“陽光警務”的建設過程中，如實立案對于刑事案件和治安案件的處理都具有重要意義。然而，在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)如實立案并非易事，最突出的困難在于立案標準的不確定。長期以來，受制于公安機關(guān)現(xiàn)有考核制度，部分單位本著盡量不立案的思路未將一些原本符合立案標準的案件立案，如此不僅會導致受害人或報案人認為公安機關(guān)不作為、工作推諉，而且導致公安機關(guān)難以通過立案數(shù)據(jù)預測違法犯罪活動的趨勢，制定相應的有效措施，這就進一步導致公安機關(guān)控制立案數(shù)量與控案目的之間的矛盾難以解決。

二是公安機關(guān)執(zhí)法公開與執(zhí)法權(quán)威之間的關(guān)系難以平衡。“陽光警務”建設要求最大化公開警務信息，然而，在公安機關(guān)的執(zhí)法實踐過程中，公安機關(guān)對于自身警務信息的公開是有限的，緣于過多的信息公開可以讓公眾監(jiān)督其執(zhí)法流程，導致過多的案外因素阻礙正常的警務活動，正是考慮到此種消極影響，公安機關(guān)對自身的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程和執(zhí)法結(jié)果做有保留的公開。此外，公安機關(guān)認為將執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)皆對外公開會有損其執(zhí)法的權(quán)威性，公安機關(guān)的執(zhí)法辦案應保持一定程度的神秘性，方可顯示其辦案的專業(yè)性。由此導致“陽光警務”中的警務信息公開制度在實踐中存在困難。

三是公眾需求與警方供給之間的矛盾。在警務信息公開中，公眾的信息需求量是遠遠超于警方供給的?；谧顝V義的知情權(quán)，公民的需求不僅在于知曉公安機關(guān)的任務、職責、程序、規(guī)范，還包括具體案件的相關(guān)信息及處理程序、結(jié)果等，這些信息如果不能及時、有效地向民眾公開，就難以滿足公眾對與己有關(guān)的知情權(quán)。而警方顧及到執(zhí)法辦案的保密性，對外公開的信息往往具有模糊性，而非具體的、詳細的警務信息，導致警方信息供給量遠遠低于最廣義知情權(quán)所需的量。

四是民警的主觀意識不到位，未能充分認識到“陽光警務”建設的緊迫性。思想是行動的先導，在推進“陽光警務”建設過程中，部分民警對“陽光警務”的思想認識存在不到位的情形?！瓣柟饩瘎铡苯ㄔO是法治建設的重要舉措，與全面深化公安改革的總體目標相一致，無論哪個層級的警務工作者都必須充分認識到，實行“陽光警務”是對公安機關(guān)的更高要求，也是對公安隊伍的全面檢驗。然而，在公安機關(guān)的執(zhí)法實踐中，有的警員對“陽光警務”在法治社會建設過程中的戰(zhàn)略作用認識不到位，對“陽光警務”建設過程中的工作體制改革要求不完全執(zhí)行，甚至出現(xiàn)抵制情緒，增加了“陽光警務”機制的構(gòu)建難度。

四、“陽光警務”建設的前景探討

（一）完善基礎(chǔ)設施，加大對“陽光警務”基礎(chǔ)設施建設的投入

推進“陽光警務”建設，必須建立健全相應的制度保障，而相應的制度又需要基礎(chǔ)設施保障運行，基礎(chǔ)設施建設的投入包括硬件和軟件設施。針對硬件設施，公安機關(guān)應針對警務信息公開的各種機制，設置可以便于人民群眾隨時查詢信息的電腦等設施。同時，為了保障轄區(qū)人民群眾能夠感受到所處環(huán)境的安全性，同時便于社會治安管理，應在轄區(qū)實施“一室二戰(zhàn)三隊”實戰(zhàn)警務，分別負責社區(qū)警務、基層基礎(chǔ)工作、網(wǎng)格化巡邏、行業(yè)場所管理、案件查處、偵破工作，有效克服傳統(tǒng)勤務模式的弊端，從被動“坐堂等案”到主動常態(tài)“打防管控”。而針對軟件設施的投入，則包含開發(fā)各種警務信息公開軟件，便于民眾隨時隨地可在移動客戶端上查詢相關(guān)警務信息。

（二）內(nèi)練素質(zhì)、外樹形象，培育“陽光警務”新理念

提升警員自身政治素質(zhì)和辦案能力，樹立良好的外部形象是“陽光警務”建設的應有之義。毫無疑問，為了進一步推進“陽光警務”工程的建設，需要公安隊伍擁有過硬的工作作風、較強的工作能力以及較高的政治素質(zhì)，否則“陽光警務”便無從向前推進。為了達到上述目標，公安機關(guān)要堅持從嚴治警，增強警員思想的純潔性；公安機關(guān)為了讓警員擁有良好的工作環(huán)境，要充分做到為警員服務，盡量減少警員對執(zhí)法后勤保障的后顧之憂；公安機關(guān)在選人用人方面，堅持任人唯賢，對人才的選拔標準和選拔過程要做到透明公開，以便于在警隊內(nèi)部形成學趕比超的良好氛圍，充分調(diào)動警員的積極性、主動性和創(chuàng)造性。此外，加強警員的思想政治建設亦十分緊迫和重要，要結(jié)合黨的群眾教育活動，提高警員的群眾工作能力。同時，為了樹立警員良好的外部形象，要讓警員深入到群眾工作之中進行鍛煉，把握群眾的心理，了解群眾的真實需要，學會群眾工作的技巧，學會化解群眾內(nèi)部矛盾，將警員在群眾中的受歡迎度作為衡量基層民警做好群眾工作的標準。

（三）充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在“陽光警務”建設中的作用

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，人民群眾通過互聯(lián)網(wǎng)獲取信息亦較之前更為方便和快捷。在此種背景下推進“陽光警務”工程的建設，就必須將信息化手段運用到公安工作中去，以信息化引領(lǐng)警務工作，借助網(wǎng)絡等新型媒介搭建警民交流互動平臺。一方面通過設置固定的警務宣傳欄、配備觸摸屏查詢平臺等傳統(tǒng)手段，主動向廣大群眾公開各項警務工作流程和服務指南，另一方面充分利用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體平臺，積極探索以互聯(lián)網(wǎng)為支撐的新媒體平臺群建設：一要建立“互聯(lián)網(wǎng)+”警務指揮平臺。遇到突發(fā)事件或群體性事件，該平臺即成為實時指揮系統(tǒng)，局領(lǐng)導通過平臺下達命令指示，信息研判民警通過平臺實時發(fā)布研判信息，實戰(zhàn)單位民警隨時反饋工作進展情況，實現(xiàn)網(wǎng)上警令發(fā)布、警情反饋、信息研判和現(xiàn)場作戰(zhàn)同步互動、協(xié)同作戰(zhàn)、信息共享，實現(xiàn)精確指揮、精確作戰(zhàn)的目標。二要建立“一站式民生警務平臺”。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”移動警務指揮調(diào)度實戰(zhàn)平臺，利用互聯(lián)網(wǎng)將執(zhí)法公開信息定期錄入到該平臺，為群眾提供方便快捷的各項服務。對不宜向社會公開，但涉及特定對象權(quán)利義務、需要特定對象知悉的，案件當事人只需通過報警時預留手機號碼就能對案件辦理過程進行全程查詢與監(jiān)督。

（四）充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導作用

充分利用新聞媒體的力量引導“陽光警務”的建設亦十分重要。作為對輿論具有重要影響的新聞媒體，是宣傳公安工作和隊伍正氣的重要力量，在“陽光警務”建設不斷深入推進過程中，公安機關(guān)應致力于同新聞媒體部門建立新形勢下的創(chuàng)新型關(guān)系：一是新聞媒體部門應積極介入公安機關(guān)的執(zhí)法過程之中，對一些關(guān)注度高、影響大的案件，新聞媒體應客觀真實地報道，傳播法治正能量，監(jiān)督公安機關(guān)的規(guī)范執(zhí)法；二是公安機關(guān)要主動公開、自覺接受監(jiān)督，在輿論監(jiān)督無所不在的社會，案件情況須有一定程度的公開，讓社會大眾了解情況，由此盡可能消除質(zhì)疑和非議，從而贏得公信。新媒體對法治建設具有推動作用，公安機關(guān)與新媒體應加強合作，形成良性互動關(guān)系。同時，公安機關(guān)要保持足夠的定力，任何情況下，案件辦理都不可被輿論所左右。

（五）內(nèi)外監(jiān)督、警務倒逼

“陽光警務”的建設離不開監(jiān)督體制的建立，有監(jiān)督才有制約。其中，公安機關(guān)內(nèi)部要建立監(jiān)督機制，包括建立完善本部門警務公開具體實施方案、考核評價體系等，通過制定科學的考核方案，對警務公開工作進行量化考核，將考評結(jié)果作為年度獎懲、評先評優(yōu)的重要依據(jù)。而外部監(jiān)督機制的建立同樣重要，其包含兩個方面：一是社會公眾的監(jiān)督，隨著公民的民主法治意識、主體權(quán)利意識的增強，對公安工作也形成新期待，公眾的新期待倒逼著警方滿足公眾的知情權(quán)。二是來自人民檢察院、法院等政法機關(guān)體制內(nèi)的監(jiān)督，就刑事司法程序而言，公檢法三大機關(guān)分工負責，互相配合，相互制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。當前法院、檢察院改革力度都很大，目的就是要解決制約司法公正的體制性問題，如此改革倒逼著公安機關(guān)以警務公開促進執(zhí)法辦案質(zhì)量的提高。

時代的發(fā)展要求公安機關(guān)做到警務公開，越來越多的警務工作需要在陽光下進行，盡可能地向公眾公開信息?！瓣柟饩瘎铡闭枪矙C關(guān)大力實施主動警務戰(zhàn)略、順應時代發(fā)展要求的一項具有系統(tǒng)性的警務創(chuàng)新工程，是全面加快社會主義法治建設的一項重要舉措。深入推進“陽光警務”，是新時期提升公安機關(guān)執(zhí)法公信力、構(gòu)建和諧警民關(guān)系的迫切要求和重要途徑。

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Look for a New Way to Perfect the Working Mechanism of Transparent Policing in the New Situation——Take for Example the Exploring Practices by Luodian Police Station of Baoshan Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau

Zhu Hongfeng
（Luodian Police Station of Baoshan Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau，Shanghai201999, China）

Transparent policing, a new management mode of police agencies, tries to make known to the public to the greatest extent working systems, procedure, working process, law enforcement results and etc. to make it possible for the public to check the legality of the law enforcement and to improve the credibility of both law enforcement and management. It is also significant that transparent policing can correct first-line agencies’ and policemen’s ignorance and neglect of the public demands so as to promote the standardization of law enforcement.

Transparent Policing; Police Agency; Standardization of Law Enforcement

D631

A

1008-5750(2017)02-0039-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.02.005

2017-01-26 責任編輯：何銀松

朱洪風，男，上海市公安局寶山分局羅店派出所法制員。