張丙宣張 磊

（1.浙江工商大學，杭州310018；2.中共浙江省委組織部，杭州310018）

人民政協(xié)參與基層治理的空間與邊界

張丙宣1張 磊2

（1.浙江工商大學，杭州310018；2.中共浙江省委組織部，杭州310018）

經(jīng)濟新常態(tài)下人民政協(xié)在參與基層社會治理中被寄予厚望，但是，過高的期待可能對人民政協(xié)和基層治理造成負面影響。實際上，人民政協(xié)參與基層社會治理的空間既不是無限的，也不是沒有邊界的。人民政協(xié)參與基層治理的空間在于擴大統(tǒng)戰(zhàn)對象，服務黨委政府的中心工作，推進基層協(xié)商民主和提供社會服務；參與的邊界是堅持中國共產(chǎn)黨的領導地位，鞏固和提高我國政治體制的合法性，不改變?nèi)嗣裾f(xié)在國家治理體系中的角色和地位。

人民政協(xié)；基層治理；空間；邊界

人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，在國家治理中發(fā)揮著獨特的作用，尤其是在社會經(jīng)濟轉型過程中，人民政協(xié)在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，大有可為。經(jīng)濟新常態(tài)將對基層社會治理和基層政權鞏固形成有效性和合法性的雙重挑戰(zhàn)，并對人民政協(xié)提出了新要求。人民政協(xié)履行著政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督等職能，在參與基層治理中大有可為，被寄予厚望［1-5］：有效地應對經(jīng)濟新常態(tài)給基層社會治理帶來的挑戰(zhàn)，推進基層治理體系現(xiàn)代化。毫無疑問，在基層社會治理中人民政協(xié)理應扮演重要角色。然而，人民政協(xié)參與治理的空間有多大？邊界在哪里？這是人民政協(xié)實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新迫切需要回答的問題。

一、人民政協(xié)參與基層治理：實踐與反思

近年來，新的社會階層人士的涌現(xiàn)和黨委政府的重視推動了人民政協(xié)參與基層治理。在一批中小城鎮(zhèn)迅速崛起的過程中，新的社會階層人士不斷涌現(xiàn)，同時，不少民主黨派成員、黨外知識分子、留學歸國人員代表人士也在經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村迅速增加。人民政協(xié)必須順應社會的新變化，不斷擴大統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍和內(nèi)涵，將新的社會階層人士新精英納入到人民政協(xié)的工作范圍。2015年，中共中央 《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》提出了要發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構的作用，并要求政協(xié)在基層協(xié)商民主和基層治理中發(fā)揮更加積極的作用。

在社會發(fā)展和中共中央的要求下，近年來，人民政協(xié)主要采取延伸機構、加強界別合作、創(chuàng)新治理方式和強化基層民主監(jiān)督等方式參與基層治理。首先，人民政協(xié)將縣級組織機構延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）甚至社區(qū)——天津、江蘇和浙江等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立政協(xié)聯(lián)絡委員會或政協(xié)工作委員會。其次，整合政協(xié)內(nèi)部資源。強化專委會的紐帶功能，通過專委會把分散的界別及其功能整合起來，統(tǒng)一納入到政協(xié)的年度活動計劃中，推動各界別聯(lián)合開展視察、調(diào)研，加強界別交流合作，形成界別集體提案或建議［6］。第三，創(chuàng)新治理方式，建立基層治理的新載體和新平臺。建立 “委員網(wǎng)絡工作室”、民情對話、民情問政等網(wǎng)絡議政平臺［7］。第四，強化基層民主監(jiān)督。縣級政協(xié)將政協(xié)委員組成民主監(jiān)督小組，選派到政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、企業(yè)和重點工程項目，開展明察暗訪活動，發(fā)現(xiàn)問題第一時間向責任單位反饋，促使其整改。

雖然，人民政協(xié)參與基層社會治理是必要的，然而，過高的期待將對人民政協(xié)和基層治理產(chǎn)生不利影響，尤其是參與基層治理可能導致人民政協(xié)結構、地位和角色的改變。

首先，對人民政協(xié)的期待過高。作為國家治理主體之一的人民政協(xié)，其參與基層治理是推進國家治理及其現(xiàn)代化的結果之一。國家治理現(xiàn)代化要求人民政協(xié)發(fā)揮著積極的作用，但是不能因此就過分放大人民政協(xié)參與治理的領域和空間。而諸如人民政協(xié)在社會治理和協(xié)商民主中有廣闊的空間、大有可為等等論斷皆是期待過高的表征，這種期待將不利于人民政協(xié)在基層治理中開展工作。

其次，改變?nèi)嗣裾f(xié)角色和地位。長期以來，人民政協(xié)的組織機構存在于縣級以上，活躍于高層政治和中層政治中，位置超脫。將組織機構延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）和社區(qū)的做法，直接參與基層治理，這種做法正面臨著一些新問題：如何處理人民政協(xié)與基層黨委、政府、村社等治理主體的關系？在基層治理生態(tài)中，人民政協(xié)應該扮演什么角色？政協(xié)的超脫地位能否維持？

再次，人民政協(xié)是否具備參與基層治理的條件。長期以來，不少地方的政協(xié)委員在高層和中層政治領域中尚缺乏參政議政的動機。尤為重要的是，從高層議政到基層治理的轉變，將對人民政協(xié)的功能、組織機構、能力、知識結構、影響力以及政協(xié)地位提出不同的要求，這無疑會改變?nèi)嗣裾f(xié)在國家治理體系中的作用和地位。

需要指出，不管是對人民政協(xié)的過高期待，還是對其角色和地位改變的擔憂，以及對其能力與意愿的質(zhì)疑，都表明了人民政協(xié)參與基層社會治理不是沒有邊界的。因此，人民政協(xié)參與基層治理必須落到由清晰或模糊的邊界圍成的恰當空間內(nèi)。

二、人民政協(xié)參與基層治理的空間

近年來，各級黨委政府要求人民政協(xié)在社會治理中發(fā)揮積極的作用，并從政策上明確了人民政協(xié)參與協(xié)商民主和社會治理的內(nèi)容?？h級以上人民政協(xié)的協(xié)商民主的內(nèi)容相對清楚，譬如2015年 《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》中明確了政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容 “國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務，政協(xié)內(nèi)部的重要事務，以及有關愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題等”［8］。在地方層面上，黨委對政協(xié)協(xié)商也有具體規(guī)定，譬如2013年杭州市在 《進一步加強和改進人民政協(xié)政治協(xié)商的意見》中詳細列舉了13項內(nèi)容納入政協(xié)協(xié)商計劃，尤其指出要把關系到人民群眾切身利益的重大決策及其調(diào)整納入政協(xié)協(xié)商之中［9］。

人民政協(xié)在縣級以下開展基層協(xié)商和基層治理，并沒有清晰的政策規(guī)定，其參與基層協(xié)商和基層治理的空間和邊界并不清晰。但是，從2015年中共中央辦公廳印發(fā) 《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》以及各地的政協(xié)實踐看，人民政協(xié)參與基層治理的空間至少包括以下領域：

（一）在基層政治領域中擴大統(tǒng)戰(zhàn)對象

人民政協(xié)是促進基層社會多元主體協(xié)商治理的有效載體，是基層社會力量與政府合作共治的重要平臺。在基層治理中人民政協(xié)應該將新的社會階層人士吸納到政治體制中，防止他們潛在地轉化為體制的對抗力量。各級政協(xié)需要高度重視三類人員的統(tǒng)戰(zhàn)工作：出國和歸國留學人員、新媒體中的代表性人士以及非公有制經(jīng)濟人士，尤其是年輕一代的非公有制經(jīng)濟人士。在基層政治領域中，人民政協(xié)還應該改革界別類型，將這些重點人員納入到界別和界別的協(xié)商之中，使他們成為新常態(tài)下人民政協(xié)統(tǒng)戰(zhàn)的重要對象。

（二）服務黨委政府的中心工作

經(jīng)濟新常態(tài)下人民政協(xié)應該服務黨委政府中心工作，將政協(xié)協(xié)商與黨委政府工作實現(xiàn)有效銜接。在黨委政府重大決策形成過程中，政協(xié)要及時召開專題座談會，深入專題調(diào)查研究，發(fā)揮政協(xié)的專業(yè)優(yōu)勢，抓住基層社會治理的關鍵問題，提出有前瞻性、針對性的意見建議，服務黨委政府決策和政策評估。政協(xié)協(xié)商要與黨委政府的工作計劃對接起來，完善 “黨委工作、黨派調(diào)研、政府采納、部門落實，政協(xié)督辦”的參政議政形式，促進調(diào)研和提案的成果轉化。同時，政協(xié)還要主動緊盯黨委政府關注的重大問題，積極推動基層的發(fā)展融入到省市的發(fā)展戰(zhàn)略之中。

（三）基層協(xié)商民主和社會服務

對政協(xié)而言，參與基層協(xié)商民主和基層社會服務領域是人民政協(xié)履行職能的新空間。中共中央在《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》中指出：“鼓勵各級政協(xié)根據(jù)形勢發(fā)展，圍繞黨和國家中心工作，結合實際豐富協(xié)商內(nèi)容，拓寬協(xié)商范圍?！边@為人民政協(xié)參與基層社會服務領域提供了政策支持。而且，社會服務領域將繼續(xù)是黨委政府的中心工作之一。因此，政協(xié)應該團結各民主黨派、社會團體，開展界別合作，開展基礎教育、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、農(nóng)村交通、扶貧、農(nóng)村環(huán)保、民間信仰、居家養(yǎng)老服務；開展勞資矛盾、社會保障與福利政策、消費者權益保護的咨詢服務；開展科普宣傳、科技下鄉(xiāng)、結對扶貧、關愛弱勢群體等服務；促進諸如學前教育、食品安全、污染治理、環(huán)境保護等民生領域的熱點難點問題的解決。

需要指出的是，雖然在政治領域中擴大統(tǒng)戰(zhàn)工作對象、配合黨委政府的中心工作以及擴大社會服務等，都不同程度地為人民政協(xié)有效履職開拓了空間。但是，它們之間在拓展的韌性上存在著顯著的不均衡性：以擴大統(tǒng)戰(zhàn)工作對象為內(nèi)容的政治領域進一步拓展的空間狹窄、韌性較??；協(xié)商民主和社會服務領域的空間較大，韌性也大；服務黨委政府的中心工作的空間韌性介于二者之間。除了弄清楚人民政協(xié)參與基層治理的空間，還必須認真對待人民政協(xié)參與基層社會治理的邊界。

三、人民政協(xié)參與基層治理的邊界

人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領導的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是參加人民政協(xié)的各黨派、各界人士等履行政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督職能的平臺。人民政協(xié)這一性質(zhì)和職能范圍為政協(xié)參與基層社會治理劃出了邊界范圍。

（一）堅持中國共產(chǎn)黨的領導地位

《中華人民共和國憲法》規(guī)定，人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領導的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。中國共產(chǎn)黨的領導是人民政協(xié)政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督的前提。人民政協(xié)在開展政協(xié)協(xié)商和社會服務過程中，必須堅持黨的領導?！蛾P于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》也指出：“加強協(xié)商民主建設，必須堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，把握正確方向，形成強大合力，確保有序高效開展。”因此，人民政協(xié)參與基層社會治理必須擁護和支持中國共產(chǎn)黨的領導，并在黨的領導下開展各項工作，在開展民主協(xié)商、參政議政和社會服務過程中，要配合黨委的中心工作，絕不能挑戰(zhàn)中國共產(chǎn)黨的權威和領導地位。

（二）鞏固和提高我國政治體制的合法性

人民政協(xié)參與基層治理的目標之一是鞏固和提高我國政治體制的合法性。在履行職能過程中，人民政協(xié)雖然必須接受中國共產(chǎn)黨的領導，但是本質(zhì)上并不是黨委的下屬機關，也不從屬于人大和政府。人民政協(xié)是黨委政府聯(lián)系社會的紐帶，這就決定了人民政協(xié)超脫的政治地位和工作的獨立性，它不是迎合黨委政府，也不是民粹主義向黨委政府施壓的工具，而是民眾與黨委政府的緩沖地帶，是監(jiān)督黨委政府工作的制度。與媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督不同，人民政協(xié)的監(jiān)督是理性的、建設性的監(jiān)督，是政治體制的穩(wěn)定器。因此，人民政協(xié)參與基層協(xié)商的邊界是在黨的領導下以鞏固和提高體制的合法性。

（三）不改變?nèi)嗣裾f(xié)在國家治理中的角色

在參與基層社會治理中，不能改變?nèi)嗣裾f(xié)這個角色，尤其要防止人民政協(xié)成為政府的職能部門。在基層社會治理中人民政協(xié)不應陷入社會具體事務的泥淖中，它的角色應該是催化劑、組織者、召集人，即把利益相關方結合起來，以合作的精神，促成居民與黨政機關的良性互動，促成公共服務的提供者與受益者的銜接，拓寬居民與政府溝通的渠道，提高黨委政府的響應性和合法性，鞏固黨的執(zhí)政基礎。

（四）不改變?nèi)嗣裾f(xié)在國家治理體系中的地位

人民政協(xié)參與基層治理的邊界是維持而不能改變政協(xié)在國家治理體系中的地位。人民政協(xié)既不是權力機關，也不是決策機關，也不是政策執(zhí)行機關，而是各界人士參與治理、團結合作的平臺。這個平臺具有凝聚共識、協(xié)調(diào)關系和擴大影響的作用。但是，在參與基層社會治理中，人民政協(xié)應該堅持團結和民主兩個主題，促進和深化協(xié)商民主，更好地服務社會和服務黨委政府改革，而不是改變政協(xié)在國家治理體系中的地位。

簡言之，新常態(tài)下人民政協(xié)參與基層治理，必須堅持黨的領導地位，維持體制的穩(wěn)定性和合法性，繼續(xù)扮演好催化劑的角色。人民政協(xié)必須在此邊界內(nèi)，創(chuàng)新基層社會治理方式，優(yōu)化地方治理，才能推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

［1］羅豪才，等.政協(xié)工作大有可為大有作為［N］.人民日報，2006-03-04（07）.

［2］劉維濤.社會管理創(chuàng)新 政協(xié)大有可為［N］.人民日報，2011-03-30（20）.

［3］劉維濤.推進協(xié)商民主 政協(xié)大有可為［N］.人民日報，2013-12-11（20）.

［4］杜季哲，王桂英.助力精準脫貧 政協(xié)大有可為［N］.人民日報海外版，2016-03-06（06）.

［5］林儀.人民政協(xié)大有可為［N］.人民政協(xié)報，2016-03-08（17）.

［6］趙盛芳.縣級政協(xié)界別工作實踐與思考［A］//周國富.政協(xié)界別研究論文集［C］.杭州：浙江人民出版社，2013：466-468.

［7］喬傳秀，周國富.浙江政協(xié)工作創(chuàng)新案例2012［M］.杭州：浙江人民出版社，2012.

［8］中共中央.關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見［Z］. 2015-02-09.

［9］中共杭州市委.關于進一步加強和改進人民政協(xié)政治協(xié)商會議的意見［Z］.2013-12-16.

（責任編輯：張迦寓）

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——摘自 《統(tǒng)一戰(zhàn)線知識手冊》

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.02.014

D627

A

1672－0911（2017）02－0014－04

國家社會科學基金青年項目 “城郊結合部社會管理成本的生成與控制機制研究”（項目編號：14CZZ039）。

2016-11-16

張丙宣 （1981-），男，浙江工商大學公共管理學院副教授，博士。

張 磊 （1983-），男，中共浙江省委組織部干部。