王建新凌欣

（1.天津青年職業(yè)學院天津300000；2.天津財經大學天津300000）

渤海溢油污染防控管理制度研究

王建新1凌欣2

（1.天津青年職業(yè)學院天津300000；2.天津財經大學天津300000）

現(xiàn)行立法已建立了溢油應急計劃制定備案制度、船舶溢油污染事故應急反應制度、海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急反應制度、溢油損害賠償制度等溢油管理制度。這些制度在渤海溢油管理中發(fā)揮了重要的作用。但現(xiàn)行制度仍存在區(qū)域海上溢油應急處置機制不完善、溢油預防制度不完善、缺乏具體的責任要求等不足。渤海油氣資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱卻溢油事故高發(fā)，還需進一步完善渤海溢油污染應急處置區(qū)域聯(lián)動機制、建立和完善溢油污染應急處置評估制度、完善溢油監(jiān)測監(jiān)視制度等專門的渤海溢油管理制度。

渤海溢油防控制度

隨著渤海海上石油運輸與油氣勘探開發(fā)的發(fā)展，海上溢油事故頻發(fā)，成為嚴重破壞渤海生態(tài)的主要因素之一。近年來，渤海發(fā)生了諸如“塔斯曼海”號油輪溢油事件、康菲19-3油氣田溢油事件等，引起了人們對渤海管理的關注。渤海油氣資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱，卻溢油事故高發(fā)，使如何防控溢油損害成為渤海管理中的重要課題。

一、中國現(xiàn)行溢油防控管理制度

通過對適用于渤海管理的國家立法、環(huán)渤海地方立法等文獻的梳理，現(xiàn)行溢油預防和控制的制度主要有溢油應急計劃制定備案制度、海洋石油勘探開發(fā)工程環(huán)境影響評價和三同時制度、船舶溢油污染事故應急反應制度、海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急反應制度、溢油損害賠償制度等。

（一）溢油應急計劃制定備案制度

溢油應急計劃制定備案制度是有關部門和企業(yè)依照法律規(guī)定，編制溢油應急計劃并報相關部門備案的制度?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第十八條規(guī)定，國家海洋行政主管部門負責制定全國海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應急計劃，報國務院環(huán)境保護行政主管部門備案。國家海事行政主管部門負責制定全國船舶重大海上溢油污染事故應急計劃，報國務院環(huán)境保護行政主管部門備案?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》（2013年）第五十四條修改為：“勘探開發(fā)海洋石油，必須按有關規(guī)定編制溢油應急計劃，報國家海洋行政主管部門的海區(qū)派出機構備案?！?/p>

溢油應急計劃主要包括平臺作業(yè)情況及海域環(huán)境資源狀況、溢油風險分析、溢油應急能力等方面的內容。該制度明確了海洋、海事等部門編制溢油應急計劃的職責分工以及相關企業(yè)編制應急計劃的義務，其主要功能是有利于溢油事故發(fā)生后能夠采取緊急行動和有效措施，避免損害進一步擴大；同時，備案的要求可以督促企業(yè)制定和完善溢油應急計劃、強化企業(yè)環(huán)境保護責任。

（二）海洋石油勘探開發(fā)工程環(huán)境影響評價和三同時制度

海洋石油勘探開發(fā)工程環(huán)境影響評價和三同時制度是環(huán)境影響評價和三同時制度在海洋石油勘探開發(fā)工程中的體現(xiàn)和應用?！逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境保護管理條例》第四條提出了環(huán)境影響評價的要求，即企業(yè)或作業(yè)者在編制油（氣）田總體開發(fā)方案的同時，必須編制海洋環(huán)境影響報告書，并報相關部門審批。該《條例》第五條明確了海洋環(huán)境影響報告書的內容?！逗Ｑ笫烷_發(fā)工程環(huán)境影響評價管理程序》明確要求，企業(yè)或作業(yè)者在編制油氣田總體開發(fā)方案的同時，應當以委托或公開招標方式選擇環(huán)評單位，對海洋石油開發(fā)工程進行環(huán)境影響評價。并對環(huán)境影響評價的審查、批準、備案等具體的管理程序作了詳細規(guī)定。《海洋石油安全生產規(guī)定》規(guī)定了相關部門應當監(jiān)督檢查海洋石油建設項目生產設施“三同時”情況。環(huán)境影響評價和三同時制度相銜接，共同貫穿于海洋石油勘探開發(fā)工程中，構成預防海洋石油勘探開發(fā)溢油污染的重要制度。

（三）船舶溢油污染事故應急反應制度

船舶及其有關作業(yè)活動中，可能發(fā)生油類、油性混合物和其他有毒有害物質泄漏造成海洋環(huán)境污染事故。為避免損失擴大，我國實行船舶溢油污染事故應急反應制度?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第六十九條規(guī)定：“裝卸油類的港口、碼頭、裝卸站和船舶必須編制溢油污染應急計劃，并配備相應的溢油污染應急設備和器材”，對船舶溢油污染事故應急反應并沒有詳細的規(guī)定?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理條例》建立了船舶污染事故應急反應制度，主要內容包括：（1）船舶污染事故等級分類。①（2）采取應急措施和報告的義務。②（3）事故應急指揮機構的地位、作用以及成立機制。（4）相關管理部門的應急處置要求。綜上，船舶溢油污染事故應急反應制度對應急預案的制定、事故應急指揮機構、事故報告的程序和內容、各級相關管理部門的應急處置工作等都有明確詳細的規(guī)定，有利于在船舶溢油污染事故發(fā)生后相關主體共同及時有效應對，將污染可能造成的危害降到最低。

（四）海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應急反應制度

溢油事故一旦發(fā)生對海洋環(huán)境的影響是極大的，所以在溢油事故發(fā)生后應立即啟動溢油應急機制。《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》及其實施辦法詳細規(guī)定了重大油污事故處理辦法、發(fā)生溢油事故時的處理措施等，比如“企業(yè)、事業(yè)單位及作業(yè)者在作業(yè)中發(fā)生溢油、漏油等污染事故，應迅速采取圍油、回收油的措施，控制、減輕和消除污染。發(fā)生大量溢油、漏油和井噴等重大油污染事故，應立即報告主管部門，并采取有效措施，控制和消除油污染，接受主管部門的調查處理”。在溢油應急反應方面，船舶污染事故應急反應制度內容完整具體，而海洋石油勘探開發(fā)溢油應急反應制度的規(guī)定則相對薄弱。

（五）溢油損害賠償制度

《海洋環(huán)境保護法》專門對船舶油污損害賠償作了規(guī)定，第六十六條規(guī)定了國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度；建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。第九十條則對賠償主體和索賠主體作了規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第：者排除危害，并承擔賠償責任。對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ旱诙稳珖嫱馍淌潞Ｊ聦徟泄ぷ鲿h紀要》第一百四十六條規(guī)定：“《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》授權的海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門，有權在授權范圍內代表國家，就船舶油污造成的海洋環(huán)境損失向油污責任人提起訴訟?！边@些規(guī)定奠定了油污海洋生態(tài)損害賠償之訴的法律基礎?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》關于船舶污染事故損害賠償制度的規(guī)定比較原則，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》在第七章對“船舶污染事故損害賠償”進行了專門規(guī)定。

二、現(xiàn)行溢油防控管理制度評析

現(xiàn)行立法已經建立了溢油管理制度，主要內容涉及溢油的事前預防、事中應急和事后賠償的制度，這些制度在渤海溢油管理中發(fā)揮了重要的作用。但是面對渤海高發(fā)的溢油事故以及溢油風險，這些制度也表現(xiàn)出了一些不夠完善的方面。

第一，缺乏具體的責任要求。政府部門、企業(yè)等都是預防溢油污染的責任主體。從現(xiàn)行有關溢油預防、應急制度的立法來看，內容涉及到溢油計劃的編制、事故的報告、控制污染的措施等方面，相關規(guī)定比較原則。在預防責任方面，對沿海地方政府及其相關部門、相關企業(yè)的預防責任以及應承擔的法律責任規(guī)定等缺乏具體的要求。

第二，溢油預防制度不完善。雖然我國立法已有溢油預防和應急制度，但是從這些該制度的梳理來看，還需進一步完善。尤其是對企業(yè)、政府及其相關部門的預防責任，以及溢油污染事故處理負責機制等。

第三，區(qū)域海上溢油應急處置機制不完善。現(xiàn)行制度缺乏環(huán)渤海不同行政地區(qū)的溢油應急處置聯(lián)動機制，溢油應急預案、預警信息及應對情況等信息的區(qū)域共享機制不完善等，這些不利于各項溢油應急措施的落實，在一定程度會影響溢油應急處置的效率。

《渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃(2008—2020)》認為，“除溢油風險外，海上污染源基本得到控制”③。顯然，渤海海上污染的主要威脅來自于溢油風險。因此，為防控渤海溢油污染我們還需進一步完善專門的渤海溢油管理制度。

三、進一步完善渤海溢油防控管理制度

（一）完善渤海溢油污染應急處置區(qū)域聯(lián)動機制

當發(fā)生海上溢油污染時，僅依靠某一行政區(qū)的應急反應，對保護遭受溢油污染的整個海域的生態(tài)環(huán)境是力不從心的，所以應依據區(qū)域海洋管理理念，建立和完善海上溢油污染應急處置區(qū)域聯(lián)動機制。建立統(tǒng)一協(xié)調機構來組織、協(xié)調、監(jiān)管渤海溢油污染應急處置工作，并明確環(huán)渤海各行政區(qū)溢油應急責任以保障實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控。

（二）完善溢油監(jiān)視監(jiān)測制度

完善溢油監(jiān)視監(jiān)測制度，主要是完善政府相關部門的溢油事故監(jiān)測和日常監(jiān)管制度。沿海地方各級人民政府負有保護海洋生態(tài)的責任，其所屬的環(huán)境保護主管部門和海洋環(huán)境管理部門等部門應各司其職，建立海域監(jiān)視監(jiān)測體系，對事故多發(fā)海域進行全面全時監(jiān)管。針對可能發(fā)生溢油的源頭，各部門按照各自的職責范圍加強日常監(jiān)管。

（三）完善溢油事故報告并減輕危害制度

溢油事故報告并減輕危害制度，在這里包括生產單位和溢油事故所在的渤海地區(qū)地方人民政府的溢油事故報告并減輕危害制度。企業(yè)在生產過程中發(fā)生溢油事故的，應當立即向當地人民政府主管部門報告，并立即采取救治措施。這里需要強調的是企業(yè)應采取一切有效措施查源堵漏清污，徹底消除再次發(fā)生溢油的風險，防止損害的進一步擴大，而不是僅僅采取臨時性、補救性措施。環(huán)渤海地方各級人民政府也負有報告和減輕危害的義務，當遇有溢油污染事故應立即向省級人民政府和國務院有關部門報告，并采取措施減緩污染危險。

（四）溢油信息公開制度

溢油事故造成海洋環(huán)境污染、海洋資源受損以及海洋生態(tài)服務功能的損害，涉及到沿海民眾尤其是漁民的切身利益，損害公眾的生態(tài)利益，因此，相關部門應主動、及時、準確、完整的公開溢油事故及其應急、預警、應對情況等信息。鑒于溢油損害的不可逆性和后果不可估量性，及時公開溢油事故的信息有利于各方采取緊急措施以降低損失。因此，相關部門應在合理時間內迅速公開信息，不得遲延，否則環(huán)境信息的作用將會大打折扣。同時，準確、完整的環(huán)境信息，可以使公眾對溢油事故所造成的環(huán)境影響有全面的了解，加強對政府部門和企業(yè)行為的監(jiān)督力，有助于促進企業(yè)和政府部門積極采取有效措施防止損害的進一步擴大。所以，發(fā)生溢油事故后，政府及有關部門應及時公布預警信息和應急預案，并及時發(fā)布海洋溢油擴散等相關信息。

（五）建立和完善溢油污染應急處置評估制度

溢油污染應急處置評估應在溢油處置工作結束后，建立溢油污染應急處置評估專家小組，由溢油防治、海洋、海事、環(huán)保、漁業(yè)、法律等方面的專家共同組成，對應急預案的問題、溢油應急處置協(xié)調機構的應急活動、應急管理的信息分析等提出專業(yè)意見，進行評估。通過評估，總結出溢油污染應急處置管理中的經驗教訓，提出進一步改進的方案。溢油污染應急處置評估的重要意義是實現(xiàn)溢油污染應急處置的科學管理。

注釋：

①《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第三十六條。

②《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第三十七條。

③參見《〈渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃（2008-2020）〉內容摘要》。

［1］屈維英，郗永年，尹建華.拯救渤海.瞭望新聞周刊［J］.2001（49）.

［2］徐祥民.渤海特別法的關鍵設置：渤海綜合管理委員會［J］.法學論壇，2011（4）.

［3］譚好修.預防油污應列入國家公共服務能力建設范疇［J］.中國船檢，2011（12）.

［4］凌欣.論海上溢油生態(tài)損害之企業(yè)預防責任［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2013（3）.

D922.68

A

1007-9106（2017）10-0098-03

*本文為教育部人文社科基金項目“海洋生態(tài)利益與海上溢油生態(tài)損害防控路徑研究”（12YJCZHl25）的階段成果。

王建新（1978—），天津青年職業(yè)學院副教授；凌欣，天津財經大學法學院副教授。