胡振光

從單一主體到多元結構：社區(qū)治理結構研究述評

胡振光

社區(qū)治理的關鍵是治理體系的完善，而治理結構是社區(qū)治理體系的核心，社區(qū)治理結構調(diào)整的實質(zhì)是國家與社會關系變遷在社區(qū)層面的 “微觀投射”。當前關于社區(qū)治理結構的研究主要集中在關于社區(qū)治理結構的整體性研究以及關于社區(qū)治理主體及其行動邏輯的研究兩個層面。這些研究表明，創(chuàng)新社區(qū)治理是一項包含政府、市場、社會等力量正確定位與協(xié)商合作的系統(tǒng)化工程，而不僅僅是地方政府如何治理社區(qū)的問題。實現(xiàn)社區(qū)治理結構從政府作為唯一治理主體轉向地方政府與其他社區(qū)治理主體互動合作的轉變，有利于重構社區(qū)秩序，促進社區(qū)善治。已有成果展現(xiàn)了社區(qū)治理結構研究的整體圖景，為進一步的研究提供了基礎和可拓展的空間。

社區(qū)治理結構；研究述評；基層政府；社區(qū)自治組織；集體經(jīng)濟組織；社會組織

社區(qū)治理作為一項系統(tǒng)性、基礎性、微觀性的社會治理，具有 “透視”社會的價值。社區(qū)治理的關鍵問題是社區(qū)治理體系的完善，而治理結構則是社區(qū)治理體系的核心。結構是組成整體的各部分的搭配和安排。按照這一理解，社區(qū)治理結構包含兩層涵義：一是構成整體結構的組成部分，具體指有哪些參與社區(qū)治理的主體；二是結構的安排，主要是指治理主體以何種方式組合與搭配，也即相應的制度與機制。陳偉東等認為社區(qū)治理結構是指 “政府、社區(qū)組織、其他非營利組織、轄區(qū)單位、居民合作供給社區(qū)公共產(chǎn)品，優(yōu)化社區(qū)秩序，推進社區(qū)持續(xù)發(fā)展的制度和運作機制”①。這一概念反映了國家、市場、社會在社區(qū)層面的功能分化與合作。

近年來社區(qū)研究蓬勃發(fā)展，社區(qū)治理結構的研究成果同樣盈千累萬。這與我國正處于社會轉型期，國家治理重心下移的宏觀背景有關，也與近年來不斷開展的城市社區(qū)建設運動、新農(nóng)村建設運動緊密相連。當前關于社區(qū)治理結構的研究主要集中在兩個層面：一是關于社區(qū)治理結構的整體性研究，包括理想的社區(qū)治理結構及其建構路徑，社區(qū)治理結構 “應然”與 “實然”狀態(tài)比較以及影響因素等。二是關于社區(qū)治理主體及其行動邏輯的研究，包括基層政府的角色及行動邏輯，社區(qū)自治組織 “應然”與 “實然”地位的探討，集體經(jīng)濟組織的功能、地位及發(fā)展方向，社會組織的功能、地位、發(fā)展及其與基層政府的關系等。

一、社區(qū)治理結構：理想結構、建構路徑與現(xiàn)實瓶頸

整體性層面的社區(qū)治理結構的研究主要集中在討論國家與社會關系變遷背景下社區(qū)治理結構重構、社區(qū)治理體系建構以及社區(qū)治理模式的比較等。陳偉東等認為在單位功能弱化和單位制解體的背景下，城市社區(qū)建設的中心內(nèi)容就是重構社區(qū)治理結構以替代傳統(tǒng)的單位制和居委會制。②魏娜認為當前社區(qū)治理模式開始由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)發(fā)展，社區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新的基本思路是建立基于合作的新型政府與社會的關系。③張洪武認為，理想有效的社區(qū)治理需要構建多中心治理秩序，社區(qū)治理的多主體參與過程就是多中心治理秩序的形成過程。④然而社區(qū)的多中心治理并不是無中心治理。為此，必須有相應的制度安排來避免 “多中心失靈”。這就需要進行外部的制度環(huán)境建設和加強制度供給，從內(nèi)部促進 “自主合約”的達成。在大多數(shù)研究者看來，治理的主體包括政府、社區(qū)居委會、社會組織以及社區(qū)居民等利益相關者。有效的或完善的社區(qū)治理包含：形成由上述多元主體組成的治理結構，構建多中心治理秩序以及建立基于合作的社區(qū)治理模式。

基于利益相關者理論，研究者認為社區(qū)治理是一種利益相關者集體選擇的過程，是政府、社區(qū)組織、社區(qū)成員單位、非營利組織以及社區(qū)居民等之間的合作互動過程。⑤有研究認為應該從 “實然”和 “應然”兩個層面去理解社區(qū)治理主體這一概念。社區(qū)治理主體在應然層面的概念是 “理念主體”，即社區(qū)各種治理主體遵循治理理念以及相應的制度設計，各司其職、各守其位?；鶎诱饕峁┬畔ⅰ⒎?、資源、承諾、回應、咨詢等。社區(qū)組織開展社區(qū)活動，協(xié)調(diào)居民關系，維護群體利益。社區(qū)居民參與公共事務、公益活動、決策、監(jiān)督評估。轄區(qū)單位體現(xiàn)社會責任、關注社區(qū)事務、共駐共建。社區(qū)社會組織的作用在于擴大居民有序參與、推進社區(qū)民主建設、促進合作伙伴關系的建立。社區(qū)治理主體在實然層面的概念是 “行動主體”，即實際參與社區(qū)治理事務的行動者。社區(qū)治理主體的類型、數(shù)量受到社區(qū)公共空間、制度安排、技術條件和參與意識等因素的影響，實然層面的概念為觀察分析實際的社區(qū)治理過程提供了方法。⑥“實然”和 “應然”的分離，實際上是對社區(qū)治理結構理論和實踐、理想和現(xiàn)實的對比。探究對比背后所隱含的制度與環(huán)境因素，可深化我們對社區(qū)治理實踐的認識。

論及社區(qū)治理結構，國內(nèi)研究者注意到權力結構是社區(qū)治理結構的核心。他們認為權力大小決定著治理主體掌握資源的多寡，沒有權力意味著沒有資源的支配權。按照研究者的梳理，國外的社區(qū)治理模式可分為自治型、行政主導型和混合型三種，區(qū)別在于政府和社區(qū)之間權能配置的方式。⑦自治型治理模式主要存在于歐美、澳洲等地經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的國家，它們的社區(qū)自治組織發(fā)達，機構眾多，制度健全，非營利組織發(fā)揮著重要作用。行政主導型國家如新加坡等，設有專門的國家住宅發(fā)展局負責指導和管理社區(qū)工作，國家對社區(qū)治理有較強的控制力和影響力?；旌现卫砟Ｊ降拇碛幸陨?、日本等，由政府部門和社團代表共同組成社區(qū)治理機構，并作為一個獨立的主體協(xié)調(diào)社區(qū)關系、保持與外界的溝通。

關于權力對結構的影響，有研究者基于國內(nèi)社區(qū)治理結構的研究提出， “社區(qū)共治”結構的協(xié)調(diào)機制是以治理結構的權力協(xié)調(diào)機制為基礎的，前者受后者支配，因此僅僅考慮 “社區(qū)共治”是不夠的，還應該考慮具有權力關系特征的治理結構。⑧那么當前的社區(qū)治理結構是否是權力關系的結構外顯呢？王巍認為真實的社區(qū)治理過程發(fā)生在國家與社會組織彼此權力和利益的選擇關系之中。⑨魏姝依據(jù)治理網(wǎng)絡的擴展方向和范圍、協(xié)作的形式，概括出城市社區(qū)治理的三種基本類型：傳統(tǒng)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)和行政型社區(qū)。按照公共部門、私人部門和第三部門的三分法來審視三種類型的社區(qū)，可以看到國家權力對基層社會的滲透趨勢十分明顯。這種滲透主要表現(xiàn)為職能部門在社區(qū)的權力延伸、黨支部在居委會和社區(qū)工作站的建立。同時也可以看到社區(qū)治理結構網(wǎng)絡的擴展，包括物業(yè)公司、業(yè)主委員會、社區(qū)社會組織、志愿者等新興力量開始參與到社區(qū)公共事務治理中。但目前社區(qū)治理各主體之間的制度化合作水平相對較低。⑩

實際上，目前社區(qū)治理的多主體間不僅存在合作水平低的問題，還存在內(nèi)部的結構性緊張與沖突。這種結構性緊張主要表現(xiàn)為社區(qū)居委會與街道辦、黨組織、業(yè)主委員會、社區(qū)民間組織間的沖突，原因體現(xiàn)在觀念性和制度性兩方面。觀念性的原因主要表現(xiàn)為指導社區(qū)建設與發(fā)展的思想理論不同，容易引發(fā)混亂。制度性原因主要體現(xiàn)在新舊制度更替引發(fā)的制度供給不足、制度邊界的模糊性、正式制度與非正式制度的沖突等方面。 “這提醒我們需要更為仔細地去審視國家、基層社會、社區(qū)中各種組織和行動者之間的辯證關系，特別是具體分析國家中的哪一部分和社會中的哪一部分在怎樣的條件下形成了何種關系”?。因此，以國家與社會關系的變遷為切入點，探究 “實然”狀態(tài)的治理結構形態(tài)，或許能形成更完整、更真實的解釋。

二、社區(qū)治理多主體的角色、地位、行動與策略

對于改革開放以來的基層社會治理轉型，研究者主要是在上文提到的國家與社會關系分析框架下來進行探討，但卻形成了兩種不同的判斷，一種觀點認為在基層社會治理過程中，國家其實從未退出，只是根據(jù)自己的意向選擇 “在場”與 “不在場”，與單位制時期的全面控制不同，國家開始通過多種策略 “擇機而入”。?另一類觀點認為隨著社區(qū)居民權利意識的提高、社區(qū)參與和維權事件的增多，基層民主開始顯現(xiàn)并形塑國家權力。?有研究者認為，關于國家 “社會治理術”及其前景的爭論，實質(zhì)上都是在關注居民參與在城市基層社會管理中的政治意涵。?在眾多的社區(qū)治理研究中，研究者們一致認為社區(qū)應該形成多元主體參與的治理結構，不同主體的角色定位、行動方式以及與此相關的權力關系、資源配置等決定著治理結構的具體類型。

1.基層政府在社區(qū)治理中的角色與行動策略

基層政府在社區(qū)治理中的角色地位實際上是對國家與社會關系探討的具體化。當前關于國家與社會關系的討論，在研究取向上反映為兩大研究范式，即國家治理范式和社會治理范式。?國家治理范式是基于法團主義提出的，它要求實現(xiàn)國家權威與社會自發(fā)秩序的結合。在中國情境下，其指向為形成 “強國家—強社會”的治理格局，建構起基于政府主導的社區(qū)秩序，以實現(xiàn)國家與社會的共贏。社會治理范式以國家與社會的分野為理論前提。遵循這一范式的研究者認為，中國一直以來是 “強國家—弱社會”的格局。建國以后形成了一種 “全能主義”的 “總體性社會”體制模式，國家對社會形成了巨大的擠壓。改革開放以來，國家管控放松、市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來社會自由空間的擴大，正在建設的社區(qū)實際上是國家與社會分離的產(chǎn)物。?

對于基層政府在社區(qū)治理中的理想角色，支持社會治理范式的研究者認為，既然提倡由管理向治理的轉變，就應將治理的理念貫徹到實際的社區(qū)治理體制改革中，實現(xiàn)由 “管理型”政府向 “治理型”政府的轉變。這類表達是目前學界的主流觀點，在實踐中主要體現(xiàn)為進行自治導向的社區(qū)建設，即政府下放權力，建立社區(qū)自治組織，鼓勵社會參與和社會整合。但也有研究者指出，那些提倡向 “治理型”政府轉變的觀點，實際上是主張國家力量從基層的退出。但這忽略了中國的歷史傳統(tǒng)與社會實際，當前的社區(qū)治理仍然需要政府強力的支持。這類觀點在實踐中體現(xiàn)為進行行政導向的社區(qū)建設，即以強化基層政府和街道功能為導向，堅持政府主導社區(qū)治理，實現(xiàn)自上而下的社會整合。關于社區(qū)治理進程中政府應然角色的爭論，實際上是國家與社會關系的討論在社區(qū)治理領域的投射。

無論是提倡社會治理范式還是國家治理范式，研究者都認為政府應該調(diào)整角色，主要差異在于如何調(diào)整，以及對當前政府的實踐角色認同與否。在社區(qū)治理的制度創(chuàng)新層面上，燕繼榮指出，政府在治理過程中應使自己的 “政治需要”轉化為公民的“社會需要”，形成公民對新制度的依賴，將政府倡導的 “共管共治”變?yōu)楣裥袨?“習慣”，培育和“制造”居民對于新制度的需求和依賴。?張康之指出，服務型政府應當以 “他在性”為導向，確立起“他在性”的原則，根除行政傲慢。?黃琴認為，隨著單位制解體與城市化加速，當前的社區(qū)治理環(huán)境和治理結構已經(jīng)不同以往，在社區(qū)治理的多主體結構中，政府的角色要實現(xiàn)由 “管理型”向 “服務型”的轉變，具體包括從劃槳走向掌舵，從集權走向分權，從單向行動走向互動，在公共服務領域引入競爭等。?

然而，當前基層政府治理的具體實踐和運作模式并非像研究中所構建的理想類型那樣明晰可觀，地方治理的現(xiàn)實邏輯更為復雜多變。折曉葉認為縣域政府已經(jīng)形成了 “行政—政治—公司”的三位一體，縣域政府的權力、意志和績效相互促進，形成統(tǒng)合治理的局面。在進一步的論述中，她指出這一機制在當前地方治理的實踐中，雖然高效但是也造成了 “行政—政治—公司”三位一體悖論，即為緩解社會沖突、解決社會問題而極力發(fā)展地方經(jīng)濟的同時，過高速度的城市化引發(fā)了更多的社會問題，科層化的行政體制服從于表達領導意圖的政治體制，政績觀和利益驅(qū)動使得基層政府在大力經(jīng)營城市建設的同時卻造成公共產(chǎn)品的供給不足，反過來抑制了城市化水平的提高。?因此，縣域的組織和制度建設就成為關鍵。

與通常意義上認為國家推動社區(qū)建設和居民自治是減弱控制基層的觀點不同，一些研究者認為在國家治理重心下移的過程中，黨和街道行政系統(tǒng)對社區(qū)的控制能力遠遠強于社區(qū)建設提出之前，基層行政權力事實上自社區(qū)建設以來一直處于不斷增強的過程中。?王巍認為社區(qū)治理結構的實質(zhì)性分化沒有弱化基層政府的管理能力，國家對居委會的嵌入性支持以及自身管理科層的完善，使基層政權在社區(qū)事務分類治理的前提下實現(xiàn)了對社區(qū)的全面式管理。?夏建中指出，我國城市社區(qū)更多的是垂直型的網(wǎng)絡，更多的是領導與被領導的關系，那種各種組織之間平等合作、平等參與社區(qū)各種事務決策的局面，雖然已有萌芽，但還是相當微弱。?

地方政府是社區(qū)治理體制的主要改革推動者。李浩昇指出，要肯定國家力量在社區(qū)建設中的主導性。?目前來看，地方政府主導社區(qū)治理在一段時間內(nèi)是必要的，因為就社區(qū)治理的現(xiàn)實基礎來看，缺乏行政力量的推動，先天不足的社會力量很難在短期內(nèi)成長起來。當然，也要建立對行政機構及其工作人員的制度規(guī)范約束，因為 “缺少合理的規(guī)則約束和事業(yè)保證，很多管理人員可能會利用自己的個人關系與利益集團結合成同盟，從而忘記自己是公共利益的代表者”?。所以，制度規(guī)范的建設需要緊隨社區(qū)治理結構的調(diào)整，只有制度規(guī)范與制度實踐在同一層面上相互契合，才能防止基層治理改革方向的偏離。

2.社區(qū)自治組織的角色與行動策略

根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和法律的有關規(guī)定，在城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立居民自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，即城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會。有研究者認為社區(qū)建設運動正使得居民委員會逐漸成為一個服務性組織而非控制性工具。?但目前一個基本的事實是，居民委員會在 “實際運轉中早已脫離其基層自治組織的法理屬性，褪變?yōu)閲艺嗟哪┥噎h(huán)節(jié)，扮演著國家代理人這種 ‘準政府’角色”??；鶎诱畬⒋罅啃姓允聞辙D移給居委會，造成居委會行政化傾向日益明顯，無暇顧及社區(qū)自治事務。從已有的研究來看，大多數(shù)研究者都力圖通過詳細的個案深描，來展示和說明當前基層社會復雜現(xiàn)象背后的隱秘邏輯。其中涉及居委會的研究主要集中在居委會作為 “雙重代理人”的制度安排、運作邏輯、角色沖突、角色重構、策略選擇等。

關于居委會在社區(qū)治理結構中的角色，向德平認為社區(qū)居委會是政府聯(lián)系群眾的橋梁。它作為社區(qū)建設的主要依托和主體組織之一，行政化色彩日益濃厚。這表現(xiàn)在組織設置功能行政化，自治章程、工作制度及人事決定的行政化，經(jīng)費收支行政化以及運作方式、考核機制的行政化。?這種準行政化的運作方式，事實上造成了居委會自治組織職責功能的偏移。究其成因，主要是政府干預過多，從而帶來了社區(qū)自治組織對政府的被迫依賴和主動依附。為了讓居委會真正回歸到社區(qū)自治的法理地位，近年來不少地方的社區(qū)治理體制改革開始推廣“社區(qū)自治、議行分設”的制度設計，其目的在于為居委會 “松綁”，將政府附加在居委會身上的行政職能剝離出去，從而使居委會能夠回歸到社區(qū)自治的法理地位。在地方社區(qū)的 “議行分設”實踐中，議事層人員由社區(qū)居民推選代表組成，采取兼任制，主要任務是參事、議事、監(jiān)督。執(zhí)行層人員實行聘任制，主要任務是開展社區(qū)管理和服務。但姚華等在觀察上海某社區(qū)的 “議行分設”實踐過程中發(fā)現(xiàn)， “執(zhí)行層”并沒有由社區(qū)居委會聘任，而是由街道辦聘任和領導，其客觀原因是社區(qū)自身沒有資金支付 “執(zhí)行層”的薪酬，需要街道辦劃撥，主觀原因是 “社工 （執(zhí)行層）如果由居委會聘用、考核，如果遇到與居委會意見相悖，將難以開展工作”。 “事權”與 “財權”的分離事實上造成了“議事層” （居委會）的地位弱化與角色邊緣，抑制了社區(qū)自治的積極性，限制了社區(qū)自治的空間。?

面對上級政府部門不斷派發(fā)的大量任務，無論是從客觀能力還是主觀意愿上，居委會皆無力也不可能全部 “保質(zhì)保量”地完成，因而在實踐中出現(xiàn)了選擇性應付上級這一策略性行為。楊愛平等人發(fā)現(xiàn)，居委會會把紛繁復雜的社區(qū)事務劃分為 “硬指標” （必須完成的、一票否決的）和 “軟指標”（無明確約束）兩大類， “硬指標”認真對待， “軟指標”選擇性應付。這種 “不合理行為”的 “合理性存在”受現(xiàn)實中多重復雜因素的影響。作為一種機制性的非正式組織行為，居委會之所以會出現(xiàn)選擇性應付行為，是由居委會能力與任務之間的供需失衡、街道辦基于政績索取需要的默認、轄區(qū)居民基于經(jīng)濟理性考量的放任所共同導致的。這是選擇性應付策略生發(fā)的土壤，如果基層整體治理環(huán)境不發(fā)生改變，這種行為就會重復產(chǎn)生。?讓社區(qū)居委會回歸到自治組織的法定功能，需要一系列尤其是政府管理體制的改革。

3.集體經(jīng)濟組織的生成、產(chǎn)權結構與角色功能

集體經(jīng)濟組織可以理解為經(jīng)營集體資產(chǎn)、提供集體收益分紅和社區(qū)福利的單位。對集體經(jīng)濟組織，目前在憲法和國家法層面還沒有予以明確的定義。但是通過梳理國家關于農(nóng)村建設和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)和部門規(guī)章，又會發(fā)現(xiàn)有相當數(shù)量的條款涉及集體經(jīng)濟組織。按照 《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的理解，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織是指 “在土地等農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料集體所有基礎上形成的，按照農(nóng)民居住村落劃分的集體經(jīng)濟組織”?。這一定義只是界定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的集體經(jīng)濟組織，其構成要素分為生產(chǎn)資料集體所有、居住村落地域兩方面，并沒有囊括所有的集體經(jīng)濟組織。這反映了目前國家很難對集體經(jīng)濟組織作出明確的法律界定。

從根本上講，經(jīng)濟組織類型由經(jīng)濟所有制結構形式所決定。我國的經(jīng)濟所有制結構是以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展。公有制經(jīng)濟可分為國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟，國有經(jīng)濟為全民所有經(jīng)濟，集體經(jīng)濟為一部分人集體所有。從這一角度理解，集體經(jīng)濟組織是集體所有制的組織體現(xiàn)形式。我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織誕生于20世紀50年代的農(nóng)業(yè)合作化運動，通過農(nóng)民身份與集體財產(chǎn)之間的連結，確定了個體與集體之間的權利與義務。因而，我們可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理解為 “農(nóng)村社區(qū)里共有土地等集體資產(chǎn)，并分享其經(jīng)營收益的經(jīng)濟主體”?。20世紀70年代的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制改革，改變了集體勞動和集體分配的生產(chǎn)經(jīng)營體制，但是并沒有改變集體資產(chǎn)尤其是土地的集體所有性質(zhì)。在這種情況下，全國大部分農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟組織出現(xiàn)了 “主體虛位”?的現(xiàn)象。這一方面是由于集體經(jīng)濟組織作為組織生產(chǎn)和分配單位功能的衰退，另一方面是由于集體經(jīng)濟組織與農(nóng)村黨支部和村委會 “黨政經(jīng)”混合的組織架構弱化了其角色。與此同時，也有一些地區(qū)并沒嚴格實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，集體經(jīng)濟組織仍保留著集體化時期對集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理權，并演化成為村級股份經(jīng)濟合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。?

產(chǎn)權結構改革是目前集體經(jīng)濟組織改革研究的核心問題。構建 “歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度是改革的整體方向。但目前在農(nóng)村集體資產(chǎn)量化范圍、集體經(jīng)濟組織成員資格認定、股權設置、產(chǎn)權制度安排及治理架構、股份流轉等方面都存在很多現(xiàn)實的困難。?在這當中，保護好集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權益最為關鍵。當前關于集體經(jīng)濟組織的角色與功能的討論，主要集中在其 “集體性”與“市場性”孰輕孰重以及如何平衡兩者關系等方面。王權典針對集體經(jīng)濟組織目標定位模糊、法律地位不明確等問題，指出要從立法、改制及職責分開等方面入手解決。?還有研究者指出，承擔經(jīng)濟發(fā)展與社會管理雙重職能的集體經(jīng)濟組織，在實際運作中困難重重。從發(fā)展要求來看，集體經(jīng)濟組織最終將實現(xiàn)承擔單一經(jīng)濟職能的市場化目標。?而就目前的現(xiàn)實情況而言，集體經(jīng)濟組織在一段時間內(nèi)承擔社會職能仍有其現(xiàn)實性，因而逐步實行社會職能剝離是可行的選擇。

4.社會組織參與治理：關系模式與行動策略

改革開放以來，我國的社會組織發(fā)展迅速，數(shù)量不斷增多，類型不斷分化。社會組織在承接政府職能轉移、提供公共服務方面具有重要作用，同時，社會組織已經(jīng)成為促進社會公共空間擴展、影響國家與社會關系的重要力量。

有研究者認為，中國社會組織的蓬勃發(fā)展是受世界范圍內(nèi)流行的 “結社革命”的影響。?還有研究者將新時期社會組織發(fā)展與民主化命題相關聯(lián)。?另一些研究者則認為社會組織尤其是官辦社團，反映了國家在改革進程中試圖繼續(xù)掌控社會的努力?？梢哉f，研究角度和解釋的不同恰好反映出中國國家與社會關系變遷的復雜性，也顯示出中國的社會組織并非像西方那樣源于社會并作為第三方力量出現(xiàn)和發(fā)展。中國的社會組織有其自身的特殊性，一些學者總結出 “官民二重性”、“組織外形化”、“行政吸納社會”、“利益契合”、“依附式自主”、“分類控制”等概念，豐富和深化了對社會組織發(fā)展特征、發(fā)展策略以及與政府關系等方面的理解。

在治理領域，隨著倡導政府治理改革呼聲的不斷高漲，從中央到地方的各級政府開始意識到社會組織可以提供有效的資源與服務，彌補政府自身能力的不足，滿足社區(qū)居民的多樣需求，維護特定群體的權益。?雖然政府與社會組織能夠進行資源的互換，但大部分研究者都指出目前政府與社會組織的關系并非是平等的。無論是政府與官辦社團之間相對穩(wěn)定的 “利益契合”關系，還是政府與草根組織之間脆弱且?guī)в信既恍缘?“權宜共生”，政府在權力格局中都處于主導地位。?康曉光等認為這實際上是一種控制，他們提出了 “分類控制體系”概念用以解釋國家對社會組織的多種控制。在這一體系中，政府為了自身利益，根據(jù)一定標準對不同的社會組織采取不同的控制策略。這是一套國家利用“非政府方式”，對社會實行全面控制、為社會提供公共物品的新體制。?因此，社會組織的發(fā)展就會面臨既要保持獨立性又難擺脫依賴政府的難題。

當前中國社會組織的發(fā)展面臨著內(nèi)外雙重困難，這既與自身能力、資源、專業(yè)性和公信力有關，也與外部的制度環(huán)境有關。王名等認為，中國NGO就其單體來說，不僅普遍存在資源缺乏、規(guī)模有限、能力不足、專業(yè)化程度低下等問題，而且社會公益性不強，合法性和公信度不高，法律環(huán)境和社會經(jīng)濟環(huán)境都不利于其健康發(fā)展，彼此間也缺乏交流、學習和互動的機制，因此它們尚未形成一個獨立的非營利組織體系。?盡管如此，社會組織會根據(jù)自身條件和所處環(huán)境而采取不同的行動策略來實現(xiàn)發(fā)展。一類是官辦社會團體的行動和環(huán)境適應策略。鄧寧華通過建立體制內(nèi)非營利組織對國家—社會的合法性與經(jīng)濟資源的雙重依賴的分析框架，揭示了缺乏社會基礎的體制內(nèi)非營利組織憑借和利用國家的特殊合法性支持而進入到社會領域中以汲取資源的相關策略。這些策略被稱為 “寄居蟹的藝術”。?另一類是草根組織的行動策略。張緊跟等提出了 “非正式政治”這一概念來描述草根NGO在沒有正式規(guī)章制度和程序可依靠的情況下，采取非正式的渠道或方式進行日常運作，并歸納出它們的行動策略，如 “摻沙子”、拜老師、接定單、創(chuàng)制選票市場、尋求媒體支持和結盟友等。?上述研究從不同側面揭示了社會組織的生存智慧和生存策略。這表明社會組織的發(fā)展，既需要采取一些 “權宜之計”求得生存，也需要整體外在環(huán)境的改變來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、簡要總結

通過對整體性層面的社區(qū)治理結構的分析以及對不同治理主體的角色、地位、行動、策略的探討，我們可以從中看到社區(qū)治理結構的整體圖景。基層社會的種種悖論現(xiàn)象真實地反映了社區(qū)治理的實踐，只有不斷地對這些具有中國特色的 “悖論事實”進行調(diào)查和研究，才能推進本土理論以及概念的建構?，并以此為基礎形成具有本土解釋力的理論解釋。

當前，地方政府、市場組織、社會組織、社區(qū)居民等共同作為城鄉(xiāng)基層社會治理的主體，組成了社區(qū)多主體治理結構。我們認為，通過搭建多主體參與社區(qū)公共事務治理的平臺，才能為基層社會治理提供現(xiàn)實基礎。通過形成多元主體協(xié)作共治的合作機制，才能提高社會力量參與社區(qū)治理的自愿性、積極性和主動性。上述觀點的啟示性意義在于，創(chuàng)新社區(qū)治理是一項包含政府、市場和社會等力量正確定位與協(xié)商合作的系統(tǒng)化工程，而不僅僅是地方政府如何治理社區(qū)的問題。實現(xiàn)社區(qū)治理結構從政府作為唯一治理主體轉向地方政府與其他社區(qū)治理主體互動合作的轉變，有利于重構社區(qū)秩序，促進社區(qū)善治。

注釋：

①② 陳偉東、李雪萍： 《社區(qū)治理與公民社會的發(fā)育》， 《華中師范大學學報》 （人文社會科學版）2003年第1期。

③ 魏娜： 《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》， 《中國人民大學學報》2003年第1期。

④ 張洪武： 《社區(qū)治理的多中心秩序與制度安排》，《廣東社會科學》2007年第1期。

⑤ 吳光蕓： 《利益相關者合作邏輯下的我國城市社區(qū)治理結構》， 《城市發(fā)展研究》2007年第1期。

⑥ 王梅： 《利益相關者邏輯下城市社區(qū)的治理結構》， 《北京行政學院學報》2008年第2期。

⑦ 劉嫻靜： 《城市社區(qū)治理模式的比較及中國的選擇》， 《社會主義研究》2006年第2期。

⑧ 李友梅： 《社區(qū)治理：公民社會的微觀基礎》，《社會》2007年第2期。

⑨ 王?。?《國家—社會分析框架在社區(qū)治理結構變遷研究中的應用》， 《江蘇社會科學》2009年第4期。

⑩ 魏姝:《中國城市社區(qū)治理結構類型化研究》，《南京大學學報》 （哲學·人文科學·社會科學）2008年第4期。

?肖林：《“‘社區(qū)’研究”與“社區(qū)研究”——近年來我國城市社區(qū)研究述評》， 《社會學研究》2011年第4期。

? 王漢生、吳瑩： 《基層社會中 “看得見”與 “看不見”的國家——發(fā)生在一個商品房小區(qū)中的幾個“故事”》， 《社會學研究》2011年第1期。

? 桂勇： 《鄰里政治：城市基層的權力操作策略與國家—社會的粘連模式》， 《社會》2007年第6期。

?王星：《利益分化與居民參與——轉型期中國城市基層社會管理的困境及其理論轉向》， 《社會學研究》2012年第2期。

? 賈玉嬌： 《國家與社會：構建何種治理秩序？——基于中國社會管理研究的反思》，《社會科學》2014年第8期。

? 唐士其： 《“市民社會”、現(xiàn)代國家以及中國的國家與社會關系》， 《北京大學學報》 （哲學社會科學版）1996年第6期。

?燕繼榮：《社區(qū)治理與社會資本投資——中國社區(qū)治理創(chuàng)新的理論解釋》， 《天津社會科學》2010年第3期。

? 張康之： 《論高度復雜性條件下的社會治理變革》， 《國家行政學院學報》2014年第4期。

? 黃琴： 《論政府在城市社區(qū)治理中的應然角色》，《理論與改革》2007年第4期。

? 折曉葉： 《縣域政府治理模式的新變化》， 《中國社會科學》2014年第1期。

? 馮玲、李志遠： 《中國城市社區(qū)治理結構變遷的過程分析——基于資源配置視角》，《人文雜志》2003年第1期。

?王巍：《國家、社會互動結構中的社區(qū)治理——一個描述性案例研究》， 《武漢大學學報》 （哲學社會科學版）2008年第2期。

? 夏建中： 《治理理論的特點與社區(qū)治理研究》，《黑龍江社會科學》2010年第2期。

? 李浩昇： 《城市社區(qū)治理結構中的主體間沖突及其協(xié)調(diào)》， 《東岳論叢》2011年第12期。

?Xu Wang,Mutual Empowerment of State and Society:Its Nature,Conditions,Mechanisms,and Limits,Comparative Politics,1999,31(2),pp.231-249.

?Tianshu Pan,Neighborhood Shanghai:Community Building in Bay Bridge,Department of Anthropology,Harvard University, Ph．D．dissertation,2002.

?? 楊愛平、余雁鴻： 《選擇性應付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區(qū)為例》，《社會學研究》2012年第4期。

? 向德平： 《社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析》， 《學海》2006年第3期。

? 姚華、王亞南： 《社區(qū)自治：自主性空間的缺失與居民參與的困境——以上海市J居委會“議行分設”的實踐過程為個案》， 《社會科學戰(zhàn)線》2010年第8期。

? 駱友生、孫佑海： 《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法釋義》，中國政法大學出版社1993年版，第35頁。

? 關銳捷： 《加快農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織立法進程的調(diào)研思考》， 《毛澤東鄧小平理論研究》2012年第5期。

? 王春平、張立富： 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位與企業(yè)化改造》， 《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2002年第2期。

? 文啟湘、周曉東： 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期生存與制度變遷原因探討——兼論人民公社的建立、失敗與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制》， 《現(xiàn)代財經(jīng)》 （《天津財經(jīng)大學學報》）2008年第9期。

? 方志權： 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革若干問題》， 《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2014年第7期。

? 王權典： 《社區(qū)集體經(jīng)濟組織改制目標定位與職能重構之法律研析》， 《法學論壇》2009年第4期。

? 黃靜晗： 《城中村集體經(jīng)濟組織轉型中雙重職能的矛盾與出路》， 《福建論壇》 （人文社會科學版）2013年第12期。

?王紹光、何建宇：《中國的社團革命——中國人的結社版圖》， 《浙江學刊》2004年第6期。

? 關信平： 《論我國當前加強和改善社會組織建設的關鍵環(huán)節(jié)》， 《城市觀察》2012年第2期。

? 王春光： 《中國城市化進程中的公民社會實踐》，《浙江社會科學》2009年第1期。

? 紀鶯鶯： 《當代中國的社會組織：理論視角與經(jīng)驗研究》， 《社會學研究》2013年第5期。

? 康曉光、韓恒： 《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》， 《社會學研究》2005年第6期。

? 王名、賈西津： 《中國NGO的發(fā)展分析》， 《管理世界》2002年第8期。

? 鄧寧華： 《“寄居蟹的藝術”：體制內(nèi)社會組織的環(huán)境適應策略——對天津市兩個省級組織的個案研究》，《公共管理學報》2011年第3期。

? 張緊跟、莊文嘉： 《非正式政治：一個草根NGO的行動策略——以廣州業(yè)主委員會聯(lián)誼會籌備委員會為例》， 《社會學研究》2008年第2期。

? 黃宗智： 《認識中國：走向從實踐出發(fā)的社會科學》， 《中國社會科學》2005年第1期。

教育部人文社會科學研究青年基金項目 “社區(qū)治理的多主體結構及合作機制研究”（項目編號：17YJC840016）；山東省高等學校人文社會科學計劃一般項目 “從性別敏感到生計建設：山東省農(nóng)村婦女反貧困治理研究”（項目編號：J17RA203）

C916.2

A

（2017）12－0087－07

胡振光，山東師范大學歷史與社會發(fā)展學院講師，山東濟南，250014。

（責任編輯 陳 艾）