王慶鵬++李軍

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，現(xiàn)今土地及房產(chǎn)的持續(xù)升溫，土地違法案件層出不窮，違法形式變化多樣，監(jiān)管與處罰力度嚴(yán)重不到位。如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更加有效的保障土地市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。本文簡(jiǎn)要闡述一下目前土地執(zhí)法難的現(xiàn)狀與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源 土地執(zhí)法 問(wèn)題 成因 對(duì)策

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，工業(yè)與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，如何在保障發(fā)展的同時(shí)，更好的使土地資源管理可持續(xù)發(fā)展，土地執(zhí)法就顯得尤為重要。隨著國(guó)家法律法規(guī)的不斷健全與完善，土地執(zhí)法力度的不斷加大，土地執(zhí)法逐步步入正軌。但是目前土地違法案件發(fā)現(xiàn)難、制止難、處理難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀的存在，嚴(yán)重阻礙了土地執(zhí)法工作。本文擬從河口區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，針對(duì)這些問(wèn)題，分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，并提出對(duì)策和建議，希望對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作能有所俾益。

一、現(xiàn)狀。

1、土地違法行為及動(dòng)向發(fā)現(xiàn)難，掌控難。我國(guó)土地管理制度聲起步晚，土地管理法律、律、法規(guī)不完善，特別是執(zhí)法力量薄弱，缺乏較為先進(jìn)的監(jiān)察設(shè)備與手段，特別是處于最基層的執(zhí)法力量更為嚴(yán)重。加之基層的執(zhí)法人員少，監(jiān)察范圍大，不可能每次都能巡查到每個(gè)地方，這就使不法分子鉆了空子。往往有時(shí)等到我們發(fā)現(xiàn)了，違法建筑已經(jīng)形成，如再去拆除就增大了難度。

2、制止、防范土地違法活動(dòng)難度大。在現(xiàn)實(shí)生活中，許多違法活動(dòng)很難有效的防范和制止。根據(jù)土地管理法第八十三條的規(guī)定，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)土地違法行為有制止權(quán)，但缺乏實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的有效手段。對(duì)于正在實(shí)施的土地違法行為，國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察人員只能是現(xiàn)場(chǎng)宣傳教育，明確責(zé)任，交待后果，并下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書(shū)，雖然《山東省土地監(jiān)察條例》第二十一條規(guī)定，土地管理部門(mén)對(duì)正在違法修建的建筑物可以“報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)決定予以強(qiáng)制拆除”，但由于缺乏具體性的規(guī)定，使得在實(shí)際操作中難度很大。如果違法者不聽(tīng)制止，仍然繼續(xù)其違法行為，國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)沒(méi)有相應(yīng)的措施和辦法，只能是看著其繼續(xù)違法，直至違章建筑形成。國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察人員只能按法定程序落實(shí)處罰措施，再申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，時(shí)效性太差，與及時(shí)制止、拆除相矛盾，使得我們的執(zhí)法活動(dòng)相當(dāng)被動(dòng)。就河口區(qū)為例，由于行政區(qū)成立較晚，由于當(dāng)時(shí)歷時(shí)原因在河口區(qū)內(nèi)形成了大量的飛地、插花地等情況，行政區(qū)域是在河口區(qū)，但是土地權(quán)屬卻禹屬于別的縣區(qū)，這就造成了違法主體不聽(tīng)從當(dāng)?shù)赝恋貓?zhí)法部門(mén)的管理，這就更加大了土地執(zhí)法的難度。

3、取證、處罰措施落實(shí)難。雖然我國(guó)有相關(guān)的土地管理法律、法規(guī)，且對(duì)于土地違法案件的行政處罰較為嚴(yán)厲，但土地違法者卻總是采用一切辦法以對(duì)抗、阻撓執(zhí)法人員的調(diào)查取證和處罰，拒不執(zhí)行土地管理部門(mén)的停工及拆除等行政處罰決定，加之各執(zhí)法部門(mén)之間沒(méi)有做好相關(guān)的協(xié)調(diào)與溝通，執(zhí)法力量的大力缺失，使土地執(zhí)法寸步為堅(jiān)。以拆除私建房屋為例，沒(méi)有各執(zhí)法部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，僅靠國(guó)土部門(mén)的微薄力量很難將處罰決定落實(shí)到位，致使土地行政處罰成為一紙空文。

4、強(qiáng)制執(zhí)行缺乏可操作性，執(zhí)法困難。（1）是土地執(zhí)法制止權(quán)難以執(zhí)行到位。現(xiàn)行法律賦予國(guó)土部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力和手段十分有限，沒(méi)有賦予切實(shí)可行的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。即使個(gè)別條款所規(guī)定的制止權(quán)和執(zhí)行權(quán)，也都缺乏實(shí)際的可操作性。（2）是土地執(zhí)法查處權(quán)難以落實(shí)到位。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，土地違法案件必須經(jīng)過(guò)立案、調(diào)查、內(nèi)部討論會(huì)審、定性、告知、送達(dá)處罰決定等法定程序，案件辦理時(shí)間一般需兩、三個(gè)月。如果當(dāng)事人不配合，或者故意阻撓調(diào)查工作，時(shí)間還會(huì)相應(yīng)延長(zhǎng)。過(guò)長(zhǎng)的案件辦理時(shí)間，必然給案件的查處執(zhí)行帶來(lái)難度。（3）是現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)缺乏可操作性。比如，《土地管理法》對(duì)非法占用土地的處罰是限期拆除或沒(méi)收非法占地新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。但是對(duì)于拆除或沒(méi)收的方法、途徑與具體實(shí)施人，法律卻沒(méi)有明確的規(guī)定。國(guó)土部門(mén)依法處罰，如果違法當(dāng)事人拒不執(zhí)行，國(guó)土部門(mén)既沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)，又沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的手段，結(jié)果往往是以罰代法，收取罰款結(jié)案了事。這也在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要繳納罰款就算代替辦理合法用地手續(xù)的錯(cuò)誤觀念。

二、成因。

1、土地管理的責(zé)任落實(shí)不到位。隨著國(guó)寺土系統(tǒng)半垂直狀態(tài)的成立，對(duì)鎮(zhèn)、村缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，個(gè)別鎮(zhèn)、村甚至認(rèn)為基層國(guó)土所垂直管理后，土地執(zhí)法主要是國(guó)土部門(mén)的責(zé)任，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不去配合主動(dòng)做好違法用地的拆除整改工作，對(duì)村干部的違法出租、非法轉(zhuǎn)讓耕地、私自擴(kuò)建宅基地的責(zé)任追究，往往流于形式，甚至不予追究。由于河口區(qū)成立較晚，歷史遺留問(wèn)題較多，違法主體比較復(fù)雜，這也是造成此原因的一大主因。

2、違法用地成本低，獲取利益大。一些違法單位和個(gè)人非法占用土地被查處后，該罰款的不能落實(shí)到位，該拆除的不能執(zhí)行到位，對(duì)于提出處理建議或移送司法機(jī)關(guān)處理的案件，由于各和原因不了了之，使違法主體不能得到應(yīng)有的處理，形成部分違法用地成本比合法用地成本低的現(xiàn)象，致使違法主體心存僥幸，敢于以身試法。此類(lèi)情況存在于未批先建，私建房屋等情況較多，由于執(zhí)法不到位，起不到震懾作用。

3、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不健全。國(guó)土部門(mén)向法院、公安部門(mén)移送案件缺少有效渠道，有些部門(mén)甚至對(duì)國(guó)土部門(mén)移送的案件受理不及時(shí)，使土地執(zhí)法工作的效力大打折扣。國(guó)土部門(mén)與銀行、工商、稅務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃、供電、供水、公安、執(zhí)法等部門(mén)的工作不銜接。由于各方利益不同，聯(lián)合制止違法用地的措施落不到實(shí)處。

三、對(duì)策。

1、加大對(duì)國(guó)土資源政策的宣傳力度。采取多種形式，如發(fā)放宣傳資料、舉辦法律講座、在電視臺(tái)設(shè)立土地宣傳專(zhuān)欄等，廣泛深入宣傳國(guó)土資源管理的法律、法規(guī)。尤其是要強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的土地宣傳教育。對(duì)一些重大、典型的國(guó)土資源違法案件給予通報(bào)、曝光，充分發(fā)揮警示、震懾作用。

2、加強(qiáng)土地執(zhí)法體制的建設(shè)。逐步健全聯(lián)運(yùn)執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)厲查處國(guó)土違法案件。針對(duì)當(dāng)前土地執(zhí)法面臨的新形勢(shì)，在實(shí)際工作中，健全由當(dāng)?shù)攸h委、政府牽頭，銀行、工商、稅務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃、供電、供水、公安、執(zhí)法等部門(mén)參加的聯(lián)席會(huì)議制度，一旦發(fā)現(xiàn)重大土地違法案件，多部門(mén)共同進(jìn)行會(huì)商會(huì)審，迅速實(shí)行聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，規(guī)定對(duì)所有違法占地建筑一律不辦理任何證件，不供水供電，將社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的整體效益最大限度發(fā)揮，提高土地執(zhí)法效果，使土地執(zhí)法這個(gè)拳頭變得更加有力，第一時(shí)間對(duì)土地違法行為給予重?fù)?。這樣，即可彌補(bǔ)國(guó)土資源管理法律法規(guī)強(qiáng)制權(quán)受限的局限，又可形成管理職責(zé)的分?jǐn)偅蟠蠹訌?qiáng)國(guó)土資源的科學(xué)管理，同時(shí)增強(qiáng)了土地執(zhí)法力量。

3、強(qiáng)化當(dāng)?shù)卣?zé)任。把土地執(zhí)法工作列入對(duì)地方政府及鎮(zhèn)、村的目標(biāo)考核內(nèi)容，如果新增違法用地占新增建設(shè)用地面積或宗地?cái)?shù)達(dá)到一定比例，或者發(fā)生土地違法違規(guī)用地行為造成嚴(yán)重后果或惡劣影響的，對(duì)土地違法違紀(jì)行為不及時(shí)制止、組織查處不力，違法違規(guī)用地集中整治工作不能通過(guò)上級(jí)政府驗(yàn)收的鎮(zhèn)、村，實(shí)行一票否決制，取消有關(guān)主要負(fù)責(zé)人的評(píng)先樹(shù)優(yōu)資格，并追究其相關(guān)責(zé)任。