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摘要：警察職責與警察義務是警察法學上的兩個基本概念，二者既有密切聯(lián)系，又有明顯區(qū)別。警察義務包括警察組織的義務和警察人員的義務，警察職責屬于警察組織的義務。我國《人民警察法》沒有區(qū)分警察組織的義務與警察人員的義務，實踐中經(jīng)常發(fā)生警察角色沖突問題。構(gòu)建和諧警民關(guān)系，需要適用警察公共原則和緊急性原則來區(qū)分警察組織的義務與警察人員的義務。為此，要修改《人民警察法》的相關(guān)內(nèi)容，刪除該法第21條的規(guī)定，明確規(guī)定警察的服務職責包括危難救助、保管遺失物和無人認領的財物、在緊急情況下輔助解決民事爭執(zhí)等。

關(guān)鍵詞：警察職責；警察義務；人民警察法

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）03-0052-04

“青島大蝦”事件①的熱度還沒褪去，“哈爾濱天價魚”事件②又一次把警察推到輿論的風口浪尖，引發(fā)了社會公眾關(guān)于警察職責與警察義務的討論。警察職責與警察義務是警察法學上的兩個基本概念，在不同時期的具體內(nèi)容不同。我國《人民警察法》（1995年頒布實施，2012年修訂）作為警察法律體系的基本法，其中并沒有對警察職責與警察義務進行區(qū)別規(guī)定。正在征求意見的《人民警察法（修訂草案稿）》（公安部2016年12月公布）將“調(diào)解民間糾紛”規(guī)定在警察職責的范圍內(nèi)，而將“危難救助”作為一項義務規(guī)定在警察職責的范圍之外。筆者認為，不論是《人民警察法》還是《人民警察法（修訂草案稿）》，都存在對警察職責與警察義務這兩個概念的基本內(nèi)涵認識不清的問題。在《人民警察法》修訂之際，應從法理上澄清警察職責與警察義務的聯(lián)系與區(qū)別，以規(guī)范警察權(quán)行使，保護私權(quán)。需要說明的是，“警察”一詞在不同語境下的含義不同，本文中的“警察”特指公安機關(guān)的人民警察。

一、警察職責與警察義務的概念厘清

我國《人民警察法》第3章規(guī)定了警察的義務和紀律，其中第21條規(guī)定了“四個應當”③。有人認為，該條更加明確了人民警察全心全意為人民服務的“服務職責”。④筆者認為，警察職責與警察義務是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。警察義務包括警察組織的義務和警察人員的義務，“警察義務就是警察職責”的觀點混淆了作為組織意義的警察和作為個體意義的警察，以致對警察職責與警察義務的內(nèi)涵產(chǎn)生了錯誤理解。

1.警察職責的內(nèi)涵

職責是指某一組織及其工作人員為完成工作使命而應承擔的一定范圍內(nèi)的工作任務，以及完成這些工作任務所應承擔的責任。職責包含兩方面內(nèi)容：一是工作范圍和工作任務，二是工作責任。在法學理論中，職責與權(quán)力是統(tǒng)一的。我國《人民警察法》第6條規(guī)定了警察的14項職責，其立法目的在于：一方面明確公安機關(guān)行使警察權(quán)的范圍，另一方面明確公安機關(guān)與其他國家機關(guān)的權(quán)力界限。由此可以認為：雖然法條表述中使用的是警察的職責，但警察職責的主體是警察組織，警察人員只能代表警察組織行使職權(quán)。另外，《人民警察法》不僅規(guī)定了警察的職權(quán)，還在第7章規(guī)定了“法律責任”。顯然，警察職責中的責任不是不作為所應當承擔的不利后果，而是指分內(nèi)應做的事。因此，警察職責是警察組織在行使警察權(quán)的過程中應做、必須做的事項，這類事項具有專屬性。除非法律明文授權(quán)，其他國家機關(guān)不得處理這類事項，這是警察機關(guān)與其他國家機關(guān)在權(quán)力行使上的界分。

2.警察義務的內(nèi)涵

義務有法律義務、道德義務、宗教義務之分，法律義務是對法律關(guān)系主體應當這樣行為或者不能這樣行為的約束，包括作為的義務和不作為的義務。在我國，權(quán)力的行使主體是國家機關(guān)，國家機關(guān)的權(quán)力與義務是一致的，因而作為國家行政機關(guān)的警察組織行使權(quán)力也是履行義務。權(quán)利的行使主體是私法人或者自然人，與其對應的義務主體也應當是私法人或者自然人。普通公民經(jīng)過法定程序被錄用為人民警察后，就與國家之間形成了一種特殊的法律關(guān)系，即該公民基于警察身份而享有特定的權(quán)利，同時要履行相應的義務。我國《公務員法》第2章規(guī)定了公務員的權(quán)利和義務，其中，公務員的權(quán)利是公民基于公務員身份而享有的公法上的權(quán)利，該權(quán)利不是職權(quán)的內(nèi)容，其行使主體是公務員，與其相對應的義務的承擔主體也是公務員。我國《人民警察法》第3章規(guī)定了警察的義務，這里的義務是相對于有警察身份的人所享有的特定權(quán)利而言的，其主體是警察人員。因此，警察義務在不同語境下的內(nèi)涵不同，既可能指警察組織的義務，又可能指警察人員的身份義務。

3.警察職責與警察義務的內(nèi)在聯(lián)系

行政法學者普遍認為行政職責與行政義務是同質(zhì)的概念，由此推斷警察職責是警察組織的法定義務。但筆者認為，行政主體的義務有積極義務與消極義務之分，行政職責屬于行政主體的積極義務。行政義務有實體性義務與程序性義務之分，行政職責表現(xiàn)為行政主體的實體性義務，程序性義務只是行政職責的派生性義務。例如，為行政機關(guān)設定信息公開義務是出于監(jiān)督行政機關(guān)履行職責的需要。因此，警察職責是警察組織的法定、作為義務，而不是警察組織義務的全部。

二、警察組織的義務與警察人員的義務之區(qū)別

目前，理論界普遍認為警察組織的義務是通過警察人員來具體承擔的，警察組織的義務就是警察人員的義務，警察人員如果不履行義務或者違法履行義務，就會導致警察組織不作為或者違法作為。筆者認為，警察人員具有雙重身份：一是代表警察組織履行義務，二是基于警察的特殊身份履行身份義務。不能將警察組織的義務等同于警察人員的義務，二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下四個方面。

第一，警察組織的義務與警察職權(quán)具有一致性，是警察組織行使職權(quán)過程中所受的必要的法律約束，是一種法定義務，要通過警察組織行使相應的警察職權(quán)而得到履行。警察人員的義務是警察人員基于特殊的身份而享有一定權(quán)利時所應當履行的與其身份相適應的義務，既包括法律義務，也包括道德義務。我國《公務員法》第12條規(guī)定了公務員的9項法律義務，這些義務多為自律性要求，不需要借助于警察權(quán)的行使即可得到履行。由于不限制相對人的權(quán)利和自由，所以警察人員的義務不要求必須有法律依據(jù)。如給迷路的人指路、幫助殘疾人過馬路等向公民提供幫助，這類行為即使沒有相關(guān)法律規(guī)定，警察人員也可以實施。

第二，除非遇到緊急情況，警察組織履行義務有時間限制（工作時間內(nèi)）和地域限制（本組織管轄范圍內(nèi)），否則構(gòu)成越權(quán)。另外，警察組織劃分為不同的警種，每個警種的職責不同，每個警種只能在自己的職責范圍內(nèi)進行警察活動。警察人員的義務是基于“警察”的身份而承擔的義務，不受時間、地域和警種的限制。

第三，通常情況下，警察組織的義務屬于依職權(quán)的義務。例如，警察在執(zhí)法執(zhí)勤過程中遇到打架斗毆、盜竊等違法犯罪行為時有及時制止并予以處理的義務，否則構(gòu)成不履行法定職責（依申請的警察許可除外）。警察人員的義務是依申請的義務。例如，盲人過馬路申請幫助時，警察人員應當提供幫助，否則要承擔一定的責任。如果相對人沒有提出申請，則警察可以提供幫助，也可以不提供幫助。

第四，警察履行警察組織義務與履行警察人員義務的法律性質(zhì)不同。前者屬于職務行為；后者既不屬于職務行為，也不屬于個人行為，是第三種性質(zhì)的行為，可以稱為身份行為。根據(jù)警察法理論，判定警察職務行為的標準是一個復合性標準，其核心是警察行為是否與執(zhí)行職務有關(guān)。警察人員的義務如給迷路的人指路，既不是警察職責范圍內(nèi)的義務，也不是專屬于警察的義務，因而不能將警察履行警察人員的義務認定為職務行為。根據(jù)民法學理論，民事行為主體的地位是平等的，而警察一旦穿上警服，在民眾眼中就代表著公權(quán)力，不再是普通公民，其依申請為普通公民提供幫助時雙方的地位并不平等。換言之，警察的身份義務不屬于民事義務的范疇。因此，不宜將警察的身份行為認定為個人行為。

三、我國警察職責與警察義務立法存在的問題及《人民警察法》的修訂建議

厘清警察職責、警察組織的義務、警察人員的義務這三個概念之后，反觀我國《人民警察法》第21條的規(guī)定，其中有的屬于警察人員的義務范疇（如參加搶險救災的義務），有的則屬于警察組織的義務范疇且構(gòu)成警察職責（如救助處于危難情形中人員的義務）。很多國家的警察法都規(guī)定警察職責包括消極行政職責、積極行政職責（服務職責）和協(xié)助行政職責，而我國《人民警察法》僅規(guī)定了消極行政職責，并未規(guī)定積極行政職責?；诰炻氊熍c警察組織的義務之間的關(guān)系，有必要將屬于警察組織的積極義務的事項直接規(guī)定為警察的服務職責。這樣，一方面可以呼應“人民警察全心全意為人民服務”的宗旨，另一方面使做好該類事項成為警察不可推卸的責任且有警察權(quán)作保障，不僅更有利于保護相對人的合法權(quán)益，還有利于消除人民警察履行義務的后顧之憂。在建設服務型政府、推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，社會服務是每個行政機關(guān)都應當承擔的義務，只有多個部門既有分工又協(xié)同治理，社會才更有秩序。因此，我國關(guān)于警察服務職責的立法應當樹立“警察不是萬能的”理念，切忌無限擴大警察服務職能?！熬祀m以保護個人生命、身體及財產(chǎn)為己任，但并非意味著警察要包攬所有與之有關(guān)的事項?！雹?/p>

綜上，我國《人民警察法》修訂的邏輯起點是明確區(qū)分警察組織與警察人員，不僅保障警察組織依法行使警察權(quán)、履行警察職責，而且保障警察人員依法行使權(quán)利、履行義務。具體修改建議有以下三點。

1.在“總則”中增加規(guī)定警察行使職權(quán)應當遵循公共性原則

警察權(quán)行使的公共性原則是指，警察權(quán)只有在公共利益需要時才得以啟動。在《人民警察法》總則中規(guī)定這一原則，意在概括性地明確警察的主要職責是維護公共安全和社會治安秩序，保護私權(quán)只是警察的輔助性職責。換言之，與維護公共安全和社會治安秩序有關(guān)的事項由警察處理，其他事項由其他國家機關(guān)處理或者靠市場調(diào)節(jié)。例如，“青島大蝦”事件、“哈爾濱天價魚”事件中的價格欺詐行為擾亂的是市場秩序，其規(guī)制屬于價格行政主管部門的職責范圍。

2.在“警察的職責”中增加規(guī)定警察的服務職責

第一，增加規(guī)定警察的“危難救助”職責。我國《人民警察法》第21條將警察救助作為警察義務，擴大了警察提供救助的范圍；《人民警察法（修訂草案稿）》將“危難救助”規(guī)定在警察職責與權(quán)力一章中。筆者認為，“危難救助”也應當作為一項服務職責在警察職責中予以列舉，具體的法律條文可表述為“公安機關(guān)在發(fā)生重大事故、火災、自然災害及其他緊急情況，危及公共安全、人身、財產(chǎn)安全時，應采取緊急措施，積極參與救助”。

第二，增加規(guī)定警察有保管遺失物和無人認領的財物的職責。我國《民法通則》規(guī)定拾得遺失物應當歸還失主，債權(quán)人下落不明的，可以通過提存的方式消滅債權(quán)債務關(guān)系，但并沒有規(guī)定提存機關(guān)。我國《物權(quán)法》第109條規(guī)定，拾得人應及時通知遺失物的權(quán)利人或者將遺失物送交公安機關(guān)等有關(guān)部門?，F(xiàn)實中，拾得人拾得遺失物后，在權(quán)利人不明的情況下無法履行返還義務，而權(quán)利人也無從查找自己失物的下落，有關(guān)部門即使發(fā)布失物招領公告，由于各種原因也不能保證權(quán)利人知曉公告，由此增加了保管失物的成本。筆者認為，我國應借鑒《新加坡共和國警察法》第4條、《俄羅斯聯(lián)邦民警法》第10條、《烏克蘭民警法》第10條的相關(guān)規(guī)定⑥，發(fā)揮我國警力分布廣泛的優(yōu)勢，將保管遺失物和無人認領的財物作為公安機關(guān)的法定職責，明確公安機關(guān)是此類財物的唯一法定保管機關(guān)，以便更加有效地保障公民、法人和其他組織的財產(chǎn)所有權(quán)。

第三，增加規(guī)定警察有“在緊急情況下輔助解決私權(quán)關(guān)系明確的民事爭執(zhí)”的職責。民事糾紛宜由私人自行解決或者通過司法途徑解決，警察權(quán)一般不要介入，否則違背私法自治原則和警察權(quán)行使的公共性原則?！度嗣窬旆ǎㄐ抻啿莅父澹吩诰炻氊熤性黾右?guī)定了“調(diào)解處理民間糾紛”一項，筆者認為作此規(guī)定有擴張警察權(quán)之險，應嚴格限制警察幫助解決民事糾紛的情形。具體可規(guī)定四方面條件：一是只有在私權(quán)遭他人侵害而處于緊急情況下，如果不立即救濟就會招致非常嚴重的后果或者使將來尋求司法救濟更為困難時，警察才能幫助解決民事糾紛；二是在警察施以幫助之前，私權(quán)關(guān)系必須明確，當事人有義務舉證使警察相信其有請求幫助權(quán)；三是警察幫助處理民事糾紛并不是代行法院之責，只是為解決民事糾紛提供協(xié)助；四是警察協(xié)助處理民事糾紛必須應權(quán)利人請求。

3.在“組織管理”中增加規(guī)定警察組織的程序性義務和警察人員的義務

我國《人民警察法》用專章規(guī)定了警察的義務和紀律，《人民警察法（修訂草案稿）》刪掉了這一章，在警察職責與權(quán)力一章增加規(guī)定了警察組織的協(xié)助義務，包括內(nèi)部協(xié)助義務和協(xié)助其他行政的義務；在警察人員管理一節(jié)僅規(guī)定了警察人員的紀律，沒有規(guī)定警察人員的義務。筆者認為：警察組織的內(nèi)部協(xié)助義務屬于程序性義務，涉及警察組織內(nèi)部的勤務性工作，不屬于警察職責，不宜將其規(guī)定在警察職責與權(quán)力一章，建議規(guī)定在警察組織管理一節(jié)；同時，在警察人員管理一節(jié)增加規(guī)定警察人員的義務，以與警察人員的權(quán)利相對應。

四、結(jié)語

完善警察職責的范圍，在我國《人民警察法》中增加規(guī)定警察的服務職責，有利于加強對警察機關(guān)性質(zhì)的認識，有利于人民警察依法行使職權(quán)。警察職責的內(nèi)容是否完善標志著一個國家法治化水平的高低。警察職責作為上層建筑，必須與當時的政治經(jīng)濟狀況相適應。研究警察職責如何完善，不僅要研究警察職責與警察義務的關(guān)系，還要研究警察機關(guān)如何協(xié)助其他行政機關(guān)履行職責等。確定警察職責的范圍，既要保證警察能夠?qū)崿F(xiàn)維護公共安全、保障公民合法權(quán)利的任務，又不能無限擴大警察的職責范圍；既要考慮警察機關(guān)與其他行政機關(guān)以及司法機關(guān)的合理分工，又要注重政府與市場、社會的良性互動。限于篇幅，筆者不再贅述。

注釋

①2015年10月5日，一名游客在青島市一家燒烤店吃完飯結(jié)賬時，飯店老板稱“大蝦38元一只”，雙方因此發(fā)生糾紛，后來游客報警。警察到現(xiàn)場后認為屬于價格糾紛，不屬于警察職責范圍而不管。一些民眾則認為警察不作為。

②2016年2月9日，有游客在哈爾濱市某漁村吃飯時被飯店老板告知一條魚價格近萬元，雙方發(fā)生爭執(zhí)，警察到現(xiàn)場后讓雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成后全部帶回公安局。該事件中警察處理糾紛的方式引發(fā)公眾熱議。

③我國《人民警察法》第21條規(guī)定：人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。人民警察應當積極參加搶險救災和社會公益工作。

④李姝音：《“公眾的保姆”與警察職責泛化論》，《工人日報》2005年6月17日。

⑤[日]田村正博：《警察行政法解說》，侯洪寬譯，中國人民大學出版社，2016年，第21頁。

⑥《新加坡共和國警察法》第4條第（2）k項規(guī)定警察有保管無人認領和遺失的財物并查找失主的職責；《俄羅斯聯(lián)邦民警法》第10條第20項、第21項規(guī)定民警機關(guān)的職責包括“采取緊急措施保護好無主財產(chǎn)和寶藏”，“保管好送交民警機關(guān)的遺失的證件、物品和其他財產(chǎn)，并設法歸還原主或依法處理”；《烏克蘭民警法》第10條第19項規(guī)定民警機關(guān)對上交的有價物品和財產(chǎn)的保管承擔責任。參見劉伯祥主編：《外國警察法》，中國法制出版社，2007年，第76、714、733頁。

責任編輯：鄧林