于雪婷，劉曉莉

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130024）

草原生態(tài)補償法制化是牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必要保障

于雪婷，劉曉莉

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130024）

在我國生態(tài)系統(tǒng)中，草原占據(jù)著極為重要的戰(zhàn)略地位，我國作為世界第二草原大國，草原的資源地位是其他絕大多數(shù)國家無法比擬的。草原生態(tài)良好是牧區(qū)生態(tài)文明的重要標志之一，而牧區(qū)生態(tài)文明是國家生態(tài)文明的重要組成部分。然而，當下我國草原生態(tài)環(huán)境惡化程度十分嚴重，相對而言，草原生態(tài)補償是一種更有效更科學的草原保護措施。我國已經(jīng)于2011年展開了大規(guī)模的草原生態(tài)補償工程，成效顯著，但問題同樣突出。草原生態(tài)補償法制層面的缺失、缺陷直接影響了牧區(qū)生態(tài)文明的建設(shè)。健全、完善草原生態(tài)補償法制體系，實現(xiàn)草原生態(tài)補償法制化是牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必要保障。

草原生態(tài)補償；草原生態(tài)補償法制化；牧區(qū)生態(tài)文明

當下在我國頻發(fā)的霧霾及沙塵天氣相信幾乎是每個國人心中揮之不去的夢魘，而這一現(xiàn)象的產(chǎn)生和逐漸惡化在很大程度上與我國牧區(qū)草原資源的破壞、退化有著很大關(guān)系。在我國生態(tài)系統(tǒng)中，草原是其中極為重要的組成部分，草原生態(tài)狀況的優(yōu)劣關(guān)乎我國生態(tài)文明建設(shè)整體水平之高低。為此，我國政府推行了草原生態(tài)補償機制，以促進草原生態(tài)的恢復。草原生態(tài)補償是生態(tài)補償具體應(yīng)用方向之一，是生態(tài)保護工作的重要方面，因此，建立、推行草原生態(tài)補償，健全相關(guān)法律制度，實現(xiàn)草原生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?，既是我國相關(guān)政策和號召的內(nèi)在要求，也是草原生態(tài)文明建設(shè)過程中的重要環(huán)節(jié)。

一、牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)概述

（一）牧區(qū)生態(tài)文明釋義

要了解牧區(qū)生態(tài)文明的建設(shè)情況，首先要了解什么是牧區(qū)生態(tài)和牧區(qū)生態(tài)文明。牧區(qū)生態(tài)是生態(tài)諸多表現(xiàn)形式的一種。何為生態(tài)？“生態(tài)”一詞源于古希臘語，意指家或者我們的環(huán)境。在當代意識形態(tài)和語境中，生態(tài)指各生物群體在自然界中表現(xiàn)出的生物學特征以及相互作用、相互影響而最終呈現(xiàn)出的整體樣態(tài)?！拔拿鳌笔侵溉祟悇?chuàng)造的財富總和，一般特指精神財富，是人類脫離野蠻狀態(tài)，在認識世界和改造世界過程中取得的精神成果與形成的思想觀念總和。它體現(xiàn)著人類本性與精神面貌。牧區(qū)生態(tài)文明在很大程度上取決于牧區(qū)的草原生態(tài)狀態(tài)，而草原生態(tài)文明則是指為了實現(xiàn)人類自身的生存與發(fā)展以及人類與草原生態(tài)系統(tǒng)和諧共存所形成的理念與物質(zhì)、精神文明的總和。所以，牧區(qū)生態(tài)文明應(yīng)是指：牧區(qū)人民結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，以國家生態(tài)文明建設(shè)的號召為指引，所形成能夠處理人類社會與草原生態(tài)系統(tǒng)相互關(guān)系的正確認識、觀點、理念、態(tài)度和生產(chǎn)生活方式，努力實現(xiàn)牧區(qū)人民與草原的和諧互動，以及為了達到這種和諧而貢獻出的智慧力量，和在此基礎(chǔ)上取得的物質(zhì)文明與精神文明成果。因此，牧區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)，主要通過人類社會與草原生態(tài)相處的態(tài)度、理念，和以此為基礎(chǔ)呈現(xiàn)出的整體生產(chǎn)、生活的客觀物質(zhì)、精神狀態(tài)等人與草原的關(guān)系樣貌得以體現(xiàn)。

（二）牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀述評

我國擁有草原60億畝，占國土面積41．7%，是森林面積的3．2倍，耕地面積的2．5倍。已知植物6704種，野生動物2000余種。由于草原生態(tài)系統(tǒng)本身的脆弱性，加之以往保護制度的不完善、人們可持續(xù)發(fā)展意識的欠缺、生產(chǎn)方式的落后，導致草原生態(tài)環(huán)境惡化程度持續(xù)加重。據(jù)農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《2006年草原監(jiān)測報告》顯示：“我國90%的草原存在不同程度的退化、沙化、鹽漬化和石漠化，在草原保護建設(shè)取得了明顯成效的同時，仍然呈現(xiàn)‘局部改善，整體惡化’的態(tài)勢?！雹俎r(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心：《2006年全國草原監(jiān)測報告》，中國草原網(wǎng)。農(nóng)業(yè)部《2010年草原監(jiān)測報告》再次顯示：我國草原生態(tài)的總體形勢發(fā)生了積極變化，全國草原生態(tài)環(huán)境加速惡化勢頭得到有效遏制，但全國草原生態(tài)仍呈“點上好轉(zhuǎn)、面上退化，局部改善、總體惡化”態(tài)勢。②農(nóng)業(yè)部：《2010年草原監(jiān)測報告》，中華人民共和國農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站。2013年，全國中度和重度退化草原面積仍占1/3以上，已恢復的草原生態(tài)仍很脆弱。水土流失嚴重，降水量少，草原火災(zāi)、草原生物災(zāi)害頻發(fā)，受災(zāi)面積廣，嚴重威脅著草原生態(tài)系統(tǒng)恢復的進程與牧民的生產(chǎn)生活。

為促進牧區(qū)草原生態(tài)的恢復和可持續(xù)發(fā)展，2011至2015年的“十二五”期間，中央財政累計投入資金773．6億元，在內(nèi)蒙古等8個主要草原資源集中省份、黑龍江等5個非主要牧區(qū)省的36個牧區(qū)半牧區(qū)縣，全面推行了草原生態(tài)補償政策，“支持實施草原禁牧面積12．33億畝、草畜平衡面積26．05億畝、牧草良種補貼面積1．2億畝?！盵1]這是建國以來我國政府針對草原牧區(qū)實施的投入規(guī)模最大、覆蓋面最廣、牧民受益最多的一項政策。當前，我國草原生態(tài)補償?shù)牡谝粋€五年計劃已經(jīng)實施完畢，成效顯著。全國草原生態(tài)狀況總體向好，個別牧區(qū)又可見到“風吹草低見牛羊”的美景，草原生態(tài)環(huán)境加快恢復。可以肯定的是牧區(qū)草原的整體生態(tài)狀況得到了一定程度的改善，但是不可否認的是仍然存在一些困難和現(xiàn)實問題?；谏衔膶δ羺^(qū)生態(tài)文明內(nèi)涵的解析，筆者擬從以下三個方面闡述生態(tài)補償?shù)谝粋€五年計劃實施完畢之后的牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀：

1.我國牧區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀喜憂參半。據(jù)農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心發(fā)布的《2015年全國草原監(jiān)測報告》顯示：“2015年全國草原綜合植被覆蓋度達到了54%，較上年提高了0．4個百分點，較‘十二五’初期的2011年提高3個百分點。2015年，全國天然草原鮮草總產(chǎn)量102805．65萬噸，較上年增加0．57%，較‘十二五’初期的2011年增加2．55．%；折合干草約31734．30萬噸，載畜能力約為24943．61萬羊單位，均較上年增加0．74%?！雹坜r(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心：《2015年全國草原監(jiān)測報告》，中國草原網(wǎng)。可見，現(xiàn)階段我國草原總體生態(tài)狀況呈向好趨勢，但是正處于初步恢復階段的草原生態(tài)系統(tǒng)整體上仍然較為脆弱。全國范圍內(nèi)中度、重度呈退化趨勢的草原面積占草原總面積的1/3以上，牧區(qū)草原資源的環(huán)境承載壓力仍然較大。近年來，草原的旱災(zāi)、火災(zāi)、雪災(zāi)、鼠蟲災(zāi)害、毒害草災(zāi)害時有發(fā)生，持續(xù)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中不可避免的會對草原造成侵占破壞，因此，即便是已經(jīng)有所恢復的草原生態(tài)系統(tǒng)也仍然較為脆弱，仍需要加大保護力度。

2.我國牧區(qū)人民的物質(zhì)、文化生活水平有所提升，但仍比較落后。第一輪草原生態(tài)補償實施過后，牧民的總體收入有所增加，生活得到了一定程度的改善。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“全國重點天然草原牲畜超載率從2010年的30%，下降到2015年的13．5%，基本達到草畜平衡……草原獎補政策將近90%的資金直接補到戶，增加了牧民的收入，有力促進了生態(tài)補償脫貧。”[2]然而，我國牧區(qū)生產(chǎn)力水平仍然相對較低且多處于偏遠地區(qū)，牧民生活難以得到充分保障。畜牧業(yè)是牧區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，牧民75%的收入來源于畜牧業(yè)，僅有少數(shù)地區(qū)實行農(nóng)作物-畜牧混合式生產(chǎn)方式。畜牧產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模小，設(shè)備差，競爭力弱。采礦業(yè)、旅游業(yè)有所發(fā)展，卻不能快速提升牧區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展速度。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，市場競爭力弱。由于牧區(qū)交通運輸、醫(yī)療、就學、飲水等問題得不到有效解決，使得生活成本進一步提升。部分牧民缺乏得開源節(jié)流意識，雖有政府補貼，但所起到的作用只是杯水車薪。

3.牧區(qū)人民與草原的關(guān)系有所改善，但仍然不夠和諧。牧區(qū)草原基于“在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護”的理念，各地牧區(qū)大力加強人工草地的種植和牲畜棚圈等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，基于生活狀況的困境無快速有效的解決辦法，在缺乏科學技術(shù)指導的情形下，牧民為了創(chuàng)收，超載放牧現(xiàn)象仍然存在，在部分地區(qū)散牧牛羊，使得草原生態(tài)系統(tǒng)繼續(xù)惡化，可利用草原面積進一步減小，部分地區(qū)牧民生活陷入了惡性循環(huán)。草原生態(tài)環(huán)境的惡化，使得部分牧民改變原來的生產(chǎn)生活方式，進城務(wù)工，為了子女將來的發(fā)展，將子女送入漢族學校，加之很多在外就學的學生，不愿再回到草原，最終導致草原文化的逐漸沒落。

二、草原生態(tài)補償法制狀況分析

（一）草原生態(tài)補償?shù)幕緝?nèi)涵

草原生態(tài)補償是生態(tài)補償?shù)南挛桓拍?。然而，就生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵而言，迄今為止國內(nèi)外學界仍沒有達成共識。生態(tài)補償概念最早來自于生態(tài)學理論，專指自然生態(tài)補償，可以理解為生態(tài)補償是生態(tài)系統(tǒng)部分遭到破壞后，能夠通過代償功能維持原系統(tǒng)的平衡狀態(tài)。[2]當人類對生態(tài)系統(tǒng)的破壞超過其代償能力時，其自我修復能力減弱，生態(tài)環(huán)境被破壞。生態(tài)管理學家認為，生態(tài)補償是人們保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能、確保一定區(qū)域生態(tài)穩(wěn)定的措施。[3]經(jīng)濟學家將生態(tài)補償理解為通過對環(huán)境受益者收費、受損者補償、違法者賠償?shù)冉?jīng)濟刺激手段實現(xiàn)生態(tài)保護外部性的內(nèi)在化，通過制度創(chuàng)新解決好生態(tài)投資者的合理回報，激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值。[4]從法學的視角出發(fā)，界定生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵首先要體現(xiàn)公正的價值目標，側(cè)重生態(tài)補償制度中相關(guān)主體權(quán)利、義務(wù)的分配及平衡，以此為邏輯出發(fā)點，彰顯人文主義關(guān)懷的濃厚色彩。[5]更多的學者是從廣義和狹義兩方面來解釋生態(tài)補償機制，廣義的生態(tài)效益補償包括污染環(huán)境的補償和生態(tài)功能的補償。狹義的生態(tài)效益補償專指對生態(tài)功能或生態(tài)價值的補償。[6]其中，廣義的生態(tài)補償突出了補償?shù)囊饬x而被多數(shù)學者所認可。

對于草原生態(tài)補償?shù)慕缍?，我國學者對這一問題的研究同樣角度各異。內(nèi)涵如何界定，決定了政策、制度制定的方向、定位和具體內(nèi)容。因此，基于生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵分析，筆者認為，草原生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵不僅應(yīng)當包括對所遭受破壞的草原生態(tài)環(huán)境的恢復之意，更應(yīng)當體現(xiàn)出對草原生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展可能性的肯定與支撐，并應(yīng)包含多角度、多層面的補償渠道。因此，“草原生態(tài)補償就是草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對草原資源的所有權(quán)人或為草原生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應(yīng)的費用，其目的是支持與鼓勵草原地區(qū)更多承擔保護草原生態(tài)環(huán)境責任，而不是過高經(jīng)濟發(fā)展的責任”。[7]

（二）草原生態(tài)補償法制現(xiàn)狀與問題分析

草原資源主要集中分布在牧區(qū)，因此，我國針對草原資源的各項政策和機制的實踐效果主要通過牧區(qū)相關(guān)工作的開展得以體現(xiàn)，草原生態(tài)補償自不例外。如前所述，草原生態(tài)補償對于草原生態(tài)系統(tǒng)的保護和可持續(xù)發(fā)展而言具有極其重要的意義，草原生態(tài)補償作為國家維護草原生態(tài)平衡的重要經(jīng)濟手段，與牧區(qū)生態(tài)文明的建設(shè)息息相關(guān)。在倡導依法治國的今天，各項政策和制度均應(yīng)在法律的框架下運行，以立法作為國家實施社會管理的依據(jù)，即實現(xiàn)法制化，法制化是依法治國的前提。作為一項在草原生態(tài)保護中調(diào)整各方經(jīng)濟權(quán)利、義務(wù)分配的重要機制，其具體內(nèi)容和運行理應(yīng)依托相應(yīng)的立法，法制化程度如何，將直接決定該項機制的穩(wěn)定性及有效性。

1.生態(tài)補償制度在基礎(chǔ)法中實現(xiàn)了原則性確立

與草原生態(tài)補償相關(guān)的立法，應(yīng)該追溯到2014年4月24日修訂通過的新《環(huán)境保護法》，之所以稱之為“新”《環(huán)境保護法》，是因其前身為1989年的《環(huán)境保護法》，此次修訂側(cè)重了環(huán)境污染的防治和生態(tài)保護兩個方面。新《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護基本法，其在第31條明確確立了“國家建立、健全生態(tài)補償保護制度”、“國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度”、“有關(guān)地方人民政府應(yīng)當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償”，“國家指導受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”等內(nèi)容，此為第一次在基礎(chǔ)法層面確立了生態(tài)補償制度，是我國生態(tài)補償法制化的開端。然而，雖然在立法上規(guī)定了生態(tài)補償，但是卻僅限于原則性規(guī)定的層面，關(guān)于實施生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)具體問題如生態(tài)補償?shù)脑瓌t、主體、資金來源、標準和補償方式等并沒有涉及，因此不具有操作性。即便如此，可以肯定的是，新《環(huán)境保護法》為草原生態(tài)補償法制化的進一步開展奠定了基礎(chǔ)。

2.草原生態(tài)補償?shù)木唧w規(guī)定立法層級低，且零散缺乏系統(tǒng)性

我國的生態(tài)補償涉及多種類自然資源，有關(guān)于各自然資源領(lǐng)域內(nèi)的生態(tài)補償?shù)木唧w操作問題往往規(guī)定在各環(huán)境保護的單行法律法規(guī)之中，如《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《水法》、《漁業(yè)法》。

我國關(guān)于草原資源保護管理的立法最早頒布于1985年，這也是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域較早的立法，該法是一般性保護、建設(shè)和利用草原的立法規(guī)范及其相應(yīng)規(guī)定，沒有直接明確規(guī)定生態(tài)補償，但是其第7條、第10條和第12條體現(xiàn)了生態(tài)補償?shù)木?，例如其?條第2款規(guī)定：“國家建設(shè)使用集體長期固定使用的全民所有的草原，參照《國家建設(shè)征用土地條例》的規(guī)定，給予適當補償，并妥善安置牧民的生產(chǎn)生活”。2003年頒布的新《草原法》明確規(guī)定了生態(tài)補償，主要承載于第35條、39條和第48條。應(yīng)當肯定，《草原法》關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定標志著草原生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?，具有重要意義。然而，《草原法》本身關(guān)于草原生態(tài)補償?shù)囊?guī)定同樣過于原則，缺乏可操作性。根據(jù)《草原法》的相關(guān)指引，事實上，國務(wù)院、“發(fā)改委”、國家環(huán)保局、財政部和農(nóng)業(yè)部等也發(fā)布了幾十項有關(guān)草原生態(tài)補償?shù)男姓ㄒ?guī)規(guī)章，它們雖然比《草原法》具有可操作性，但是其內(nèi)容不夠詳細具體，而且法律位階較低、約束力較差，更為主要的是缺乏法律責任規(guī)范。因此，草原生態(tài)補償法制化程度仍然不足，尚需進一步加強。

3.生態(tài)補償相關(guān)立法正在逐步加強

近年來我國大力加強生態(tài)補償法制化方面的建設(shè)力度，在以往法規(guī)、政策文件基礎(chǔ)上，黨中央自2015年以來接連下發(fā)兩部關(guān)涉生態(tài)文明建設(shè)推進的重要文件，均強調(diào)要加強生態(tài)補償制度的建設(shè)問題。尤其是《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》的第六部分明確規(guī)定：“研究制定應(yīng)對氣候變化、生態(tài)補償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)”，為當前乃至未來一段時期生態(tài)補償領(lǐng)域相關(guān)立法工作的開展指明了方向。具體目標為：“到2020年，構(gòu)建起資源有償使用和生態(tài)補償制度等八項制度構(gòu)成的……生態(tài)文明制度體系，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代?！盵8]

更值得一提的是，2016年12月間在生態(tài)建設(shè)的立法方面又現(xiàn)重大舉措，一是中共中央辦公廳、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》（簡稱《辦法》），該《辦法》為生態(tài)文明建設(shè)評價考核提供了依據(jù)；二是十二屆全國人大常委會第二十五次會議于2016年12月25日表決通過《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，該法將于2018年1月1日起實施。這兩項法律、法規(guī)雖然沒有具體針對草原生態(tài)補償，但是對未來草原生態(tài)補償?shù)纳钊腴_展和立法的系統(tǒng)完善提供了重要的前提依據(jù)。

三、草原生態(tài)補償法制化是保障牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必要保障

通過以上分析，我們明確了草原生態(tài)補償制度的重要價值，也厘清了當前草原生態(tài)補償機制自身存在的種種問題。之所以會有這些問題的產(chǎn)生，其原因主要在于專門立法之欠缺，即法制化不足。生態(tài)文明作為一種理念已經(jīng)被廣泛認同，“然而，生態(tài)文明要想從一種價值理念轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N社會現(xiàn)實，還需要作為橋梁的法律規(guī)范的確認、調(diào)整和推動?！盵9]草原生態(tài)文明的建設(shè)自不例外。因此，應(yīng)該加快草原生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹M程，為草原生態(tài)文明的建設(shè)提供有力保障。具體理由闡述如下：

（一）草原生態(tài)補償法制化符合我黨依法治國的精神指引，是生態(tài)社會主義建設(shè)的重要方面

生態(tài)社會主義，是將生態(tài)環(huán)境問題作為社會主義的一個重要支柱去詮釋社會主義，強調(diào)生態(tài)環(huán)境與社會主義社會的和諧發(fā)展。[10]我國在社會主義社會建設(shè)中秉承依法治國的理念，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法治國要求用法律作為社會主義建設(shè)的重要保障，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。在加快生態(tài)文明建設(shè)的過程中，我黨提出要實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。黨的十八屆四中全會中明確指出用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設(shè)。因此，作為生態(tài)文明法律制度重要組成部分的草原生態(tài)補償相關(guān)立法的完善，是符合黨和國家相關(guān)政策精神指引的，是相關(guān)法律制度體系建立的重要環(huán)節(jié)之一，更是我黨和政府治理相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)問題的重要依據(jù)。

（二）草原生態(tài)補償法制化有利于牧區(qū)生態(tài)補償工作順利開展，保護草原生態(tài)系統(tǒng)，提高草原生態(tài)價值

草原不單單是畜牧業(yè)的基本生產(chǎn)資料，而且是維護生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全、傳承草原文化、團結(jié)各族人民的重要基礎(chǔ)。草原在保持水土、防風固沙、固定二氧化碳、維持草原生物多樣性等方面起到極其重要的作用。梁存柱等學者的研究結(jié)果表明，我國現(xiàn)有天然草地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是森林生態(tài)系統(tǒng)的12．8倍。草地在全球氣候變化和生態(tài)安全屏障保護中具有舉足輕重的地位。[11]而草原生態(tài)遭遇嚴重破壞，其引發(fā)的生態(tài)、經(jīng)濟、民生等問題尤為突出。草原退化嚴重，生態(tài)功能減弱，生態(tài)價值降低。推行草原生態(tài)補償，一定程度上降低草原資源的使用率，延長其恢復周期，從而保護草原生態(tài)系統(tǒng)，使其生態(tài)價值得以提升。

如前所述，草原生態(tài)補償自推行以來，在實踐檢驗下暴露出諸多問題，其中比較突出的例如保護者和受益者權(quán)責落實不到位；生態(tài)受益者履行補償義務(wù)的意識不強；生態(tài)補償標準體系、生態(tài)服務(wù)價值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系建設(shè)滯后，有關(guān)方面對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值測算、生態(tài)補償標準等問題尚未取得共識；補償范圍偏窄；補償標準普遍偏低；沒有考慮受償者的意愿；補償資金來源渠道和補償方式單一；補償資金支付和管理辦法不完善。有的地方補償資金沒有做到及時足額發(fā)放，有的甚至出現(xiàn)擠占、挪用補償資金現(xiàn)象。同時，草原相關(guān)產(chǎn)權(quán)不夠明晰也制約生態(tài)補償機制的建立，補償資金也不足。出現(xiàn)這些問題的主要原因就是，關(guān)于草原生態(tài)補償?shù)囊幌盗泄ぷ鞫既狈覍用娴姆梢?guī)范的制約，尤其是缺乏法律責任的約束，正是因為草原生態(tài)補償法制化的不足，所以草原生態(tài)補償保護生態(tài)環(huán)境的應(yīng)有功效沒能得到應(yīng)有發(fā)揮。當然，以上問題并非都能通過立法途徑加以解決，比如生態(tài)補償標準體系、生態(tài)服務(wù)價值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系的建設(shè)，以及有關(guān)方面對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值測算、生態(tài)補償標準等，主要依賴于自然科學領(lǐng)域的研究，但其研究成果最終須通過立法明確其為法定標準才會具備相應(yīng)的約束力。

（三）草原生態(tài)補償法制化利于增強牧區(qū)民眾草原保護法律意識，倡導合理利用草原生態(tài)資源

草原生態(tài)系統(tǒng)有明顯的外部性特征，現(xiàn)有草原資源仍然是牧區(qū)人民生產(chǎn)生活的主要資料來源，我國現(xiàn)行草地家庭承包經(jīng)營體制的存續(xù)，使得人們通常將目光聚焦在短期經(jīng)濟效益的產(chǎn)出上，很多牧民仍然會為了個人的經(jīng)濟利益違反國家政策和規(guī)定開墾原地，過度放牧或在禁牧期私自放牧，無節(jié)制的開發(fā)、利用生態(tài)資源，引起草原生態(tài)系統(tǒng)的失衡，草原荒漠化、鹽漬化、石漠化嚴重，出現(xiàn)“公地悲劇”。這在很大程度上加重了牧區(qū)草原生態(tài)的惡化進程和修復難度。

草原生態(tài)補償工作直接關(guān)乎牧區(qū)人民的切身利益，牧區(qū)人民有權(quán)參與其中，更應(yīng)當參與其中。只有盡快完善草原生態(tài)補償相關(guān)立法，提高法制化程度，使草原生態(tài)補償制度的各個環(huán)節(jié)都在法律的框架中運行，才能體現(xiàn)出該項工作的嚴肅性和規(guī)范性，才可以在草原生態(tài)補償工作開展的過程中，通過多種教育方式和宣傳方式，有效普及草原生態(tài)保護知識和相關(guān)法律知識，使牧區(qū)人民清楚認識到草原生態(tài)系統(tǒng)的價值，懂得什么樣的行為是法律所禁止的。只有牧民遵守相關(guān)法律，從自身杜絕破壞草原生態(tài)行為的發(fā)生，牧區(qū)的生態(tài)環(huán)境才能得到更充分的恢復空間。草原生態(tài)補償法制化有利于各個主體明確自己的權(quán)責，增強法律意識，使得生態(tài)補償工作的推進得到規(guī)范化監(jiān)督。不言而喻，法制化的生態(tài)補償制度將成為草原生態(tài)保護的有生力量。

（四）草原生態(tài)補償法制化有利于提高牧民生活水平，防止草原文化的流失

通過前文對牧區(qū)生態(tài)文明內(nèi)涵的解析，我們知道，牧區(qū)生態(tài)文明不單單指草原資源的生態(tài)狀況，更包括依托草原資源存在和發(fā)展的牧區(qū)人民的物質(zhì)、精神生活的總體樣貌。草原生態(tài)資源是牧區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要前提。與東部沿海地區(qū)相比，我國牧區(qū)經(jīng)濟相對落后，牧民卻又肩負草原生態(tài)保護的重任，顯然這種經(jīng)濟社會的區(qū)域性差別限制了牧區(qū)人民的生產(chǎn)生活，不利于草原文化的傳承。

草原生態(tài)補償作為保護草原生態(tài)環(huán)境的重要經(jīng)濟手段，自然是牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。然而我國草原生態(tài)補償起步晚，發(fā)展慢，且存在著諸多現(xiàn)實問題。究其原因，在于草原生態(tài)補償缺少國家層面的統(tǒng)一立法作為支撐，未能及時發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)控作用。建立草原生態(tài)補償機制，通過國家層面的立法，制定詳細完備的草原生態(tài)補償法律制度，規(guī)范草原生態(tài)補償?shù)目陀^標準和操作程序，全面實現(xiàn)草原生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?。草原生態(tài)補償法制化，不僅可以緩解草原生態(tài)環(huán)境的惡化程度，逐步恢復草原生態(tài)系統(tǒng)的平衡，改善牧民生產(chǎn)、生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且可以從政策上保障牧民的生存與牧區(qū)社會的發(fā)展，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)模式、生產(chǎn)理念，提高牧民的環(huán)境保護意識，有利于全面提高草原的生態(tài)水平。在此基礎(chǔ)上逐步提高牧區(qū)生產(chǎn)力，從而提高牧民的生活水平。法制化下的草原生態(tài)補償可以有效解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展與破壞生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，增強牧區(qū)經(jīng)濟實力，縮小與發(fā)達地區(qū)之間的差異，改善牧民生活質(zhì)量，進而有助于在一定程度上防止牧區(qū)人口與草原文化的流失，繁榮牧區(qū)民族文化，進而全面保障牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)且深入開展。

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［責任編校：周玉林］

D922.64

A

1002－3240（2017）05－0098－05

2017-04-30

國家社科基金項目“生態(tài)文明進程中加快建立草原生態(tài)補償法律制度研究”（15BMZ076）和東北師范大學校內(nèi)青年基金項目“東北生態(tài)文明進程中加快建立草原生態(tài)補償法律制度研究”（16qn002）的階段性研究成果

于雪婷，東北師范大學政法學院政治學博士后流動站博士后研究人員，法學博士，碩士研究生導師；劉曉莉，東北師范大學政法學院教授，法學博士，博士研究生導師。