周勝利

本文在漁業(yè)成品油價(jià)格改革財(cái)政補(bǔ)貼（簡(jiǎn)稱“漁業(yè)補(bǔ)貼”）資金審計(jì)中，探索了基于全國(guó)漁業(yè)船舶指揮管理系統(tǒng)追蹤漁業(yè)生產(chǎn)全流程，以數(shù)據(jù)分析為依托進(jìn)行信息化條件下全覆蓋的審計(jì)方法。

一、根據(jù)資金特點(diǎn)探索審計(jì)分析思路和可行性

漁業(yè)補(bǔ)貼是我國(guó)實(shí)施的一項(xiàng)針對(duì)漁業(yè)生產(chǎn)者的惠民補(bǔ)貼政策，具有資金總量大、分散程度高的特點(diǎn)。以沿海某市為例，每年發(fā)放漁業(yè)補(bǔ)貼資金高達(dá)10億元，涉及8，000余艘漁船，分散到下轄的7個(gè)縣區(qū)的上百個(gè)漁港，且這些漁船長(zhǎng)期出海作業(yè)，具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，采用傳統(tǒng)審計(jì)方法一一登船核實(shí)不具有可操作性。審計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)資金補(bǔ)貼對(duì)象為實(shí)際從事捕撈及養(yǎng)殖生產(chǎn)作業(yè)的在冊(cè)機(jī)動(dòng)漁船，并按其用油量計(jì)算補(bǔ)貼：其中捕撈機(jī)動(dòng)漁船補(bǔ)助用油量按捕撈作業(yè)類型和漁船主機(jī)總功率確定；養(yǎng)殖機(jī)動(dòng)漁船補(bǔ)助用油量按養(yǎng)殖證確認(rèn)面積和實(shí)際使用的養(yǎng)殖機(jī)動(dòng)漁船功率情況進(jìn)行核算確定。因此，核實(shí)漁船和相關(guān)證件的真實(shí)性及是否實(shí)際生產(chǎn)作業(yè)就成為審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)。

全國(guó)漁政管理指揮系統(tǒng)是由國(guó)家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)建設(shè)的集電子政務(wù)、執(zhí)法管理、指揮調(diào)度“三位一體”的信息管理系統(tǒng)，已實(shí)現(xiàn)對(duì)漁船從批準(zhǔn)建造到捕撈許可所有審批事項(xiàng)的全程控制，可對(duì)全國(guó)船網(wǎng)工具指標(biāo)總量控制大背景下的所有在冊(cè)漁船按具有唯一性的類似身份證號(hào)的漁船編碼進(jìn)行集中管理。為實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)取補(bǔ)貼漁船真實(shí)性的核實(shí)，可對(duì)漁船從指標(biāo)申請(qǐng)、所有權(quán)及國(guó)籍登記、捕撈許可、船舶年檢到拆解注銷的全部關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行分析。上述數(shù)據(jù)均可從全國(guó)漁政管理指揮系統(tǒng)中獲取，為基于全流程的漁業(yè)補(bǔ)貼全覆蓋審計(jì)分析提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件。

二、基于全流程進(jìn)行全覆蓋數(shù)據(jù)分析的技術(shù)路徑

（一）以漁業(yè)補(bǔ)貼申報(bào)和發(fā)放的全流程為切入點(diǎn)進(jìn)行資金流核實(shí)。目前，以全國(guó)漁政管理指揮系統(tǒng)在冊(cè)漁船數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，漁業(yè)補(bǔ)貼在申報(bào)程序上實(shí)行“從下到上”的流程，從漁民、漁港、縣、市、省有關(guān)部門至農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部的渠道逐級(jí)完成申報(bào)程序。沿著漁業(yè)補(bǔ)貼資金的審批渠道可追蹤審查審批手續(xù)、申報(bào)程序、發(fā)放程序、銜接方式等，重點(diǎn)查看漁業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象確認(rèn)程序上是否經(jīng)過(guò)漁民填報(bào)、漁業(yè)部門系統(tǒng)審核確認(rèn)等規(guī)定程序，是否與全國(guó)漁政管理指揮系統(tǒng)數(shù)據(jù)一致，對(duì)各級(jí)申報(bào)金額實(shí)施重新計(jì)算，分析申報(bào)金額的核增核減情況并審查其合規(guī)性，核實(shí)是否存在虛報(bào)漏報(bào)，可鎖定申報(bào)層級(jí)相關(guān)責(zé)任人，并根據(jù)補(bǔ)貼漁船的登記信息進(jìn)一步鎖定疑點(diǎn)區(qū)域完成取證。而在漁業(yè)補(bǔ)貼資金發(fā)放程序上則反過(guò)來(lái)實(shí)行“從上到下”的流程。因此，以財(cái)政部下?lián)芙o各省的漁業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)為起點(diǎn)，可沿著資金流向，調(diào)取省、市、縣各級(jí)財(cái)政和漁業(yè)部門的基本資料、有關(guān)賬目、相關(guān)憑證，比對(duì)全國(guó)漁政管理指揮系統(tǒng)登記的漁船所有人賬號(hào)數(shù)據(jù)，查看漁業(yè)補(bǔ)貼由財(cái)政部撥付到地方各級(jí)主管部門和各漁船所有人賬戶的時(shí)間及資金后續(xù)去向。結(jié)合財(cái)政預(yù)算審計(jì)，比對(duì)各級(jí)發(fā)放金額，可得出各級(jí)資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)金額，分析財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。從資金申報(bào)到發(fā)放整個(gè)鏈條進(jìn)行分析，比對(duì)資金申報(bào)與實(shí)際發(fā)放之間的差額，可反映主管部門是否嚴(yán)格按照政策要求嚴(yán)格把關(guān)資金申報(bào)環(huán)節(jié)；基于漁船實(shí)際情況申報(bào)補(bǔ)貼資金，預(yù)算金額制定是否合理、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中是否存在結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金是否長(zhǎng)期趴窩在各級(jí)財(cái)政賬上未予盤活、中央惠民政策是否切實(shí)起到穩(wěn)增長(zhǎng)惠民生的目的。

（二）以漁船生產(chǎn)作業(yè)的全流程為切入點(diǎn)進(jìn)行業(yè)務(wù)流分析。全國(guó)漁政管理指揮系統(tǒng)以全國(guó)船網(wǎng)工具指標(biāo)總量控制系統(tǒng)在冊(cè)漁船為基礎(chǔ)，集成了漁船審批各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，由于部門間管理職能的交叉，不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)認(rèn)定存在一定的沖突，這就為通過(guò)不同部門間數(shù)據(jù)比對(duì)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)線索提供了切入點(diǎn)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，輔助漁船、遠(yuǎn)洋漁船均不在漁業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象范圍內(nèi)，因此可對(duì)領(lǐng)取漁業(yè)補(bǔ)貼的漁船進(jìn)行有針對(duì)性的核實(shí)，看是否存在不在補(bǔ)助范圍的漁船領(lǐng)取補(bǔ)貼的情況。同時(shí)，領(lǐng)取漁業(yè)補(bǔ)貼的捕撈漁船必須滿足所有權(quán)證、國(guó)籍證書、捕撈許可證和船舶安全檢驗(yàn)證書“四證”齊全有效的條件，根據(jù)具體業(yè)務(wù)部門對(duì)這些證書的審核數(shù)據(jù)，可對(duì)證書過(guò)期的情況進(jìn)行有針對(duì)性的篩選，看是否存在漁船證書過(guò)期仍領(lǐng)取補(bǔ)貼的情況。此外，漁船交易、拆解、凍結(jié)、違法、船員配置等數(shù)據(jù)也可作為篩選疑點(diǎn)線索的輔助依據(jù)。該環(huán)節(jié)核實(shí)的重點(diǎn)是業(yè)務(wù)流的真實(shí)性，是漁業(yè)補(bǔ)貼資金審計(jì)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。而漁政管理指揮系統(tǒng)對(duì)全國(guó)在冊(cè)漁船已實(shí)現(xiàn)基于漁船編碼進(jìn)行統(tǒng)一管理，相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)均可落實(shí)到每條漁船，因此可為大數(shù)據(jù)分析提供較為可靠的信息系統(tǒng)平臺(tái)，有效保證業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的相關(guān)性和可靠性，有利于建立原始證據(jù)與審計(jì)事項(xiàng)及其具體審計(jì)目標(biāo)之間的實(shí)質(zhì)聯(lián)系。在進(jìn)行情況判斷和摸底后可直接鎖定疑點(diǎn)漁船，并根據(jù)集中趨勢(shì)程度有針對(duì)性地選取重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行延伸和現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)取證，在確定違規(guī)問(wèn)題后又可結(jié)合資金流分析進(jìn)一步鎖定相關(guān)資金申報(bào)發(fā)放環(huán)節(jié)的責(zé)任人，挖掘資金去向以核實(shí)是否存在相關(guān)公職人員個(gè)人違法違規(guī)問(wèn)題。

（三）以資金和業(yè)務(wù)的全流程分析為切入點(diǎn)進(jìn)行政策研究。全國(guó)漁政管理指揮系統(tǒng)通過(guò)統(tǒng)一的管理平臺(tái)推動(dòng)漁業(yè)審批管理從手工流程到電子流程的轉(zhuǎn)變，已逐步集成了漁船管理、養(yǎng)殖信息管理、漁政執(zhí)法管理、漁政隊(duì)伍和漁政基礎(chǔ)設(shè)施管理、水生野生動(dòng)植物保護(hù)管理等涵蓋漁業(yè)和漁政中多項(xiàng)業(yè)務(wù)管理內(nèi)容的數(shù)據(jù)，因此通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)的分析可以進(jìn)行漁業(yè)政策的評(píng)估研究。如通過(guò)對(duì)全國(guó)漁船的船齡、主機(jī)功率、作業(yè)類型、出航區(qū)域等數(shù)據(jù)做出結(jié)構(gòu)比例分析，可揭示我國(guó)漁業(yè)生產(chǎn)行業(yè)的差異化情況，從而可針對(duì)不同對(duì)象提出制定差異化補(bǔ)貼政策的建議，以優(yōu)化漁業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，在提高漁業(yè)生產(chǎn)能力的同時(shí)降低對(duì)近海漁業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的壓力，為修訂和完善相關(guān)政策制度、實(shí)現(xiàn)惠民目的提供參考。未來(lái)，利用該系統(tǒng)正在逐步拓展集成的海洋資源與環(huán)境的勘測(cè)調(diào)查信息、衛(wèi)星遙感信息，綜合運(yùn)用地理信息技術(shù)和數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)，可進(jìn)行海洋資源與環(huán)境的評(píng)估研究，為開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供有益的探索和補(bǔ)充。

三、結(jié)語(yǔ)

在審計(jì)全覆蓋要求的背景下，對(duì)相對(duì)分散的財(cái)政補(bǔ)貼資金進(jìn)行審計(jì)核實(shí)成為審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的新挑戰(zhàn)，有必要針對(duì)不同資金的特點(diǎn)找準(zhǔn)審計(jì)切入點(diǎn)，在全覆蓋、全流程的數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上為總體情況分析、疑點(diǎn)線索查找和精確核查提供解決方案。審計(jì)署駐廣州特派員辦事處針對(duì)漁業(yè)補(bǔ)貼資金的特點(diǎn)，采用全流程數(shù)據(jù)分析思路，以全國(guó)漁政管理指揮系統(tǒng)為平臺(tái)進(jìn)行分析取得了較好效果。審計(jì)中根據(jù)上述技術(shù)方法快速鎖定了重點(diǎn)延伸區(qū)域，發(fā)現(xiàn)了部分違規(guī)領(lǐng)取漁業(yè)補(bǔ)貼和利益輸送等問(wèn)題。在協(xié)助有關(guān)部門追回財(cái)政資金的同時(shí)還針對(duì)該項(xiàng)政策執(zhí)行機(jī)制及與漁業(yè)資源環(huán)境保護(hù)銜接方面的問(wèn)題進(jìn)行了政策研究，在人力、物力和時(shí)間均有限的條件下實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的審計(jì)目標(biāo)。事實(shí)證明，上述做法解決了傳統(tǒng)審計(jì)方式下無(wú)法對(duì)成千上萬(wàn)個(gè)分散的審計(jì)對(duì)象進(jìn)行一一核實(shí)的難題，為相關(guān)類似資金如節(jié)能空調(diào)補(bǔ)貼、生態(tài)公益林補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)資金等進(jìn)行審計(jì)分析提供了思路借鑒。

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