邱靜　邵麗麗　敖艷萍

[提要] 欠發(fā)達地區(qū)地方政府因地理資源、經(jīng)濟基礎(chǔ)等因素，償債能力受到限制。對地方政府性債務(wù)融資問題進行探索有利于提高地方政府性債務(wù)資金的融資效率與投資效率，既可以推動地方經(jīng)濟健康并持續(xù)發(fā)展，也可以保障地方政府性債務(wù)償還及風險控制，實現(xiàn)“融資-投資-償債-再融資”良性循環(huán)。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；債務(wù)融資；融資渠道；融資平臺

基金項目：貴州省教育廳高校人文社會科學研究項目：“貴州地方政府性債務(wù)投融資效率優(yōu)化研究”（2016gh02）；貴州省軟科學研究項目（黔科合基礎(chǔ)[2016]1517-2號，2016GZ97931）；貴州財經(jīng)大學重點學科專項建設(shè)經(jīng)費

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年3月7日

地方政府性債務(wù)在推動地方經(jīng)濟發(fā)展方面具有巨大的優(yōu)勢。如何規(guī)范地方政府性債務(wù)的融資并合理使用債務(wù)資金，是減少債務(wù)風險、提高地方債效率的關(guān)鍵。貴州地方政府性債務(wù)的融資受到客觀的地理環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展等因素的限制，存在的問題更為突出。

一、貴州地方政府性債務(wù)融資現(xiàn)狀及存在的問題

（一）融資渠道單一，融資成本高。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，項目融資中銀行貸款占85%，成為最重要的融資渠道。政府性債務(wù)資金很多用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這類建設(shè)周期長、收益慢，大都需要政府做擔保。由于地方財政收入有限，地方政府性債務(wù)蘊含著大量風險，使得銀行不良資產(chǎn)率增加，從而加大金融系統(tǒng)風險。加上貴州省屬于欠發(fā)達地區(qū)，金融機構(gòu)市場化程度不高，實際金融供給嚴重短缺，導致融資成本升高。

（二）融資信息披露機制不完善。對融資風險進行評估，是控制融資風險的有效措施。目前貴州省地方政府缺乏信用評估機制，同時信息披露機制不完善，使得外部利益關(guān)系部門無法對地方政府的信用做出全面的評估。在以往政府融資行為中，由于信用問題，外界很難判斷融資渠道及融資規(guī)模，進而融資風險的準確評估也面臨困難，風險控制更是無從下手。同時，在目前對地方政府激勵機制的正確引導下，受保密限制融資信息也難以公開透明。因此，融資風險控制也是地方政府融資的挑戰(zhàn)。

（三）融資平臺不透明，區(qū)域分布不平衡。據(jù)統(tǒng)計，目前貴州省融資平臺有302個，但很多地區(qū)的融資平臺數(shù)量太多，規(guī)模太小，分布太散，導致地方融資平臺效益產(chǎn)出低。地方政府融資平臺主要是政府相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目和非公益性項目的轉(zhuǎn)移，而這些項目的規(guī)模很大，占據(jù)的資金高，效益收益率低，導致出現(xiàn)融資平臺資金周轉(zhuǎn)時間長、項目的收入不能抵消支出、現(xiàn)金流量差等情況。長久以來，地方政府投融資平臺資金來源基本為單向的商業(yè)銀行貸款，使得資金不足的情況普遍存在。加上項目占用資金高，收益率低，因此貴州省部分地區(qū)雖然融資平臺數(shù)量增加，財政收入增加的幅度還是比較緩慢，效果不理想。同時，貴州省經(jīng)濟發(fā)展落后、財政轉(zhuǎn)移的支付能力不夠、自給能力弱，導致貴州省各地方的財政投入資金缺乏，基礎(chǔ)公共設(shè)施項目的開發(fā)建設(shè)相對發(fā)達地區(qū)差距甚遠，公益性項目投入不夠多，嚴重地限制了貴州省經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，導致建設(shè)步伐慢于其他發(fā)達地區(qū)。

（四）投融資平臺過度依賴于土地資源。地方政府投融資平臺項目大多是市政建設(shè)基礎(chǔ)項目，這類項目資金占用大，但由于投資建設(shè)期長，投資回報周期也較長。由于專項債務(wù)通過地方政府性基金管理，一般主要由土地出讓金償還，使得很多投融資平臺需要政府出讓土地來償還貸款，使得對土地過分依賴，一定程度上也抬高了土地價格。

貴州省投融資平臺在向銀行融資時，土地抵押物貸款占比高達48.2%，抵押物過度依賴于土地資源。由于土地變現(xiàn)能力較差，一旦出現(xiàn)貸款風險后，銀行難以通過出售抵押物止損。目前，貴州省金融機構(gòu)已意識到投融資平臺貸款風險，且已經(jīng)有多家銀行停止或減少發(fā)放此類貸款。因為貴州省是欠發(fā)達地區(qū)，地理因素受限，土地出讓市場不景氣，只能靠政府財政收入來償還債務(wù)。

二、貴州地方政府性債務(wù)融資效率優(yōu)化方案

目前，貴州省的債務(wù)融資存在渠道單一、融資成本高、支付風險大、融資披露機制不完善、融資平臺管理缺失等多種問題，地理資源、經(jīng)濟基礎(chǔ)等原因造成償債能力受到限制、地方財政失衡問題的深層次矛盾日益凸顯。債務(wù)融資效率能較好地反映地方政府對其債務(wù)的處理情況，提高融資效率有利于提高債務(wù)資金的投資效率，既可以推動地方經(jīng)濟健康并持續(xù)發(fā)展，也可以保障地方政府性債務(wù)償還及風險控制，實現(xiàn)“融資-投資-償債-再融資”的良性循環(huán)。

（一）樹立正確的債務(wù)融資風險意識，健全風險防范和監(jiān)督機制。隨著地方政府性債務(wù)規(guī)模的日漸龐大，除關(guān)注債務(wù)償還風險外，債務(wù)融資過程中的風險也應引起足夠重視。首先負債比率、負債結(jié)構(gòu)、債務(wù)期限等應做到優(yōu)化；其次逐步轉(zhuǎn)變地方政府職能，減少地方政府對投融資平臺的干預；再次建立投融資平臺主導原則，完善產(chǎn)權(quán)清晰、政企分離的制度；最后對債務(wù)融資中可能產(chǎn)生的風險做到事前預測、事中評估，隨時監(jiān)控債務(wù)融資風險，做到預防及監(jiān)督并舉。

（二）加強地方政府性債務(wù)預算建設(shè)。首先，將債務(wù)情況納入地方政府領(lǐng)導政績和經(jīng)濟責任考核中，既包括債務(wù)的融入、使用、償還，還要考慮債務(wù)資金的使用效率及債務(wù)整體的規(guī)?？刂?；其次，建立各級機關(guān)部門對債務(wù)的審批制度，做到事前備案，事中審查監(jiān)督；再次，編制債務(wù)預算。預算內(nèi)容包括債務(wù)的來源、用途、使用計劃、使用過程、償債資金來源、償債計劃等。內(nèi)容要詳細、完整，并附有對債務(wù)風險的預測及分析；最后，加強債務(wù)審計，將債務(wù)審計作為政府審計的重點之一，審計報告經(jīng)人大批準，報中央備案。

（三）建立健全政府和社會資本合作機制（PPP）。PPP在本質(zhì)上是一種互惠互利、雙贏的關(guān)系，PPP模式大幅拓展了社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，為其提供了新的機遇。從2007年到2015年底，貴州實現(xiàn)縣縣通高速公路，貴州先行先試多種引入社會資本投資的合作模式，吸引了中國交建集團等企業(yè)來到貴州。其中，中國交建在貴州交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資超過700億元，貴州省與中國交建集團共同創(chuàng)造了高速公路建設(shè)的“貴州模式”，該模式已成功復制到云南、四川、重慶、新疆、廣西等省市區(qū)，并成為中國交建的核心競爭力產(chǎn)品，有力地助推貴州地方經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)了雙方合作互利共贏。貴州全省采用各種“社會資本+政府補助”以及運營期補貼等組合拳模式，已建在建高速公路項目共計21個，約1，589公里，吸引和鼓勵各類大型企業(yè)集團、民間資本以相應方式投資建設(shè)貴州高速公路，總投資約1，770億元。

“十三五”期間，貴州交通建設(shè)總投資將完成7，000億元，小省辦大交通任務(wù)重，融資壓力大，貴州將創(chuàng)新投融資模式，采取PPP模式，吸引有實力的大型企業(yè)來貴州投資興業(yè)，助推貴州交通運輸事業(yè)發(fā)展。第一，制定貴州省PPP項目管理相關(guān)規(guī)定，建設(shè)PPP項目庫。PPP項目庫的建設(shè)過程中，需同時注重對社會公眾利益和經(jīng)營者合法權(quán)益的雙重保障；第二，建立并完善價格的動態(tài)調(diào)整機制，理順價格水平，遵循成本補償與合理收益、資源節(jié)約與社會可承受相結(jié)合的原則；第三，完善項目結(jié)束后的移交機制，確保工程按照原合同交付，移交形式、內(nèi)容、標準均符合合同約定；第四，對項目全過程進行監(jiān)管，同時建立績效評價機制，貫穿項目運作、資金使用等過程；第五，由政府部門牽頭，充分發(fā)揮政府職能。財政廳、發(fā)改委等牽頭部門嚴格遵照相關(guān)法律法規(guī)，切實做好各方協(xié)調(diào)工作，逐步完善財政補貼制度，加大對債務(wù)風險的防范，在交通、市政、公共服務(wù)等領(lǐng)域大力推廣PPP模式；第六，引入第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)，對項目的可行性進行專業(yè)、科學的判斷，確保項目實施的合理性與規(guī)范性，提高項目實施效率。

（四）改變?nèi)谫Y渠道單一的現(xiàn)象，推進融資渠道多元化發(fā)展。貴州省地方政府投融資平臺融資方式比較單一，主要依靠于商業(yè)銀行貸款，未能形成多元化的融資機制。經(jīng)審計署確認的貴州省302家投融資平臺中共有231家在商業(yè)銀行進行了貸款，貸款余額高達974.4億元，平臺貸款主要于2009年前后發(fā)放，貸款期限主要以5年為主，目前已經(jīng)普遍進入還款期。2014年下半年累計到期的地方政府投融資平臺貸款為120億元，2015年累計到期的平臺貸款為140.2億元，2016年累計到期的平臺貸款為144.1億元。然而，商業(yè)銀行貸款投資于基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項目最主要的缺點是出現(xiàn)短貸長投的現(xiàn)象，目前投融資平臺投資領(lǐng)域大多為建成周期長達10～30年的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，因而存在期限錯配問題，許多貴州省投融資平臺都存在借新還舊現(xiàn)象。

2015年，貴州省出臺相關(guān)政策，將從拓寬融資渠道、搭建金融發(fā)展平臺、優(yōu)化金融環(huán)境等方面切實加強金融支持，促進貴州省“1+7”重點開放平臺發(fā)展建設(shè)，加快培育貴州新的經(jīng)濟增長點。開展跨境人民幣直接投資，爭取國家批準開展外商投資資本金結(jié)匯、國際商業(yè)保理公司審批試點，允許境外資金參股新區(qū)股權(quán)投資基金，開展國際信托投資。探索逐步放開通用飛機制造、精密儀器制造、旅游高等教育、文化、醫(yī)療、金融、保險、會計、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)的外資準入限制，突破外資在注冊資本、股權(quán)比例、經(jīng)營范圍等方面的限制。著力培育以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的“龍頭引領(lǐng)、業(yè)態(tài)豐富、集群共進”的私募金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，大力引進私募金融機構(gòu)，發(fā)展一批私募基金，提升私募金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展層次。支持探索建立與綜合保稅區(qū)發(fā)展相適應的外匯管理新體制，實現(xiàn)跨境貿(mào)易投資、融資便利化。積極構(gòu)建多層次的投融資平臺，逐步健全金融體系，構(gòu)建風險投資、擔?；?、地方性金融機構(gòu)、股票以及債券市場在內(nèi)的多層次投融資平臺。

為優(yōu)化融資效率，貴州省地方政府投融資平臺要降低商業(yè)銀行融資比重，調(diào)整融資結(jié)構(gòu)，鼓勵股權(quán)融資、企業(yè)債券等多種形式的融資，擴大融資渠道的同時降低融資成本。與國家開發(fā)銀行合作，開展以國家開發(fā)銀行貴州省分行為牽頭行，多家商業(yè)銀行參與的銀團貸款模式，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長的要求。而銀團貸款模式還可增強銀行間的信息溝通，分攤借貸風險。同時，鼓勵商業(yè)銀行與其他金融機構(gòu)合作，如基金公司、信托公司、證券公司等。推進資產(chǎn)證券化，選擇重大基礎(chǔ)設(shè)施貸款、涉農(nóng)貸款等多元化信貸資產(chǎn)，發(fā)行以基礎(chǔ)資產(chǎn)現(xiàn)金流為償還保障的證券。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，爭取國家大力支持貴州省依法依規(guī)發(fā)行地方政府債券，用于重點領(lǐng)域建設(shè)。

（五）加強融資人才隊伍建設(shè)。人才是創(chuàng)新的未來和核心。貴州省的地方政府投融資平臺的管理人員多為政府官員，并不具備良好的企業(yè)管理能力。加強融資人才隊伍建設(shè)，有利于提高融資效率，優(yōu)化資源配置。第一，加大對現(xiàn)有人員的培訓，通過對現(xiàn)有人員的觀念、方法等進行繼續(xù)教育和培訓，提高風險意識，優(yōu)化融資方案；第二，在高校等各級學校開設(shè)相關(guān)課程、開展相關(guān)講座，或在課程中加入相關(guān)內(nèi)容，以增強對地方債的認識，增強對地方債風險監(jiān)控及償還機制建立的觀念，促進地方債融資投資良性循環(huán)；第三，加快職業(yè)融資規(guī)劃師培訓發(fā)展。融資規(guī)劃師是一種新的職業(yè)，是在2009年席卷全球的國際金融危機過程中，為解決中小企業(yè)融資難而提出來的。經(jīng)過多年發(fā)展，融資規(guī)劃師已不僅僅服務(wù)于中小企業(yè)，其服務(wù)對象逐漸擴大到大型企業(yè)、政府投融資平臺等領(lǐng)域。融資規(guī)劃師的培養(yǎng)能夠緩解貴州省融資人才不足的難題，并能向公眾普及融資規(guī)劃基礎(chǔ)知識。同時，通過融資規(guī)劃師的培訓，可以規(guī)范金融市場秩序，建設(shè)誠信社會。

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