韓振燕+隋爽

摘 要：伴隨著我國經(jīng)濟實力的整體提高，農(nóng)村社會的經(jīng)濟得到了大力發(fā)展、農(nóng)民的生活水平也得到了不斷提升。但在這個過程中，產(chǎn)生了農(nóng)村垃圾產(chǎn)量迅速增加、垃圾組成越來越復雜的情況，無序堆放的垃圾將導致農(nóng)村環(huán)境的惡化，因此農(nóng)村垃圾問題成為影響農(nóng)村整體發(fā)展的重要因素。通過綜合分析發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村垃圾治理存在基層政府重視不夠、村民自身參與意識不強、治理資金來源渠道單一、沒有專門的垃圾治理體系、環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設施差等主要問題，并提出增強基層政府的責任意識、增強村民的參與意識、拓寬資金的投入渠道、完善農(nóng)村垃圾管理制度及法律規(guī)范、政府主導多元合作的協(xié)同治理以及提高農(nóng)村環(huán)衛(wèi)隊伍素質(zhì)及加強環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設施建設的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村垃圾治理；問題；對策

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）07-0017-04

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟條件下，農(nóng)村垃圾大部分是通過堆肥直接入田的形式進行循環(huán)降解，對農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境污染沒有造成太大的影響。自改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟得到大力發(fā)展，農(nóng)民生活水平得到顯著提高，農(nóng)村村貌發(fā)生翻天覆地的變化。伴隨農(nóng)民收入水平增長，消費水平提高出現(xiàn)的農(nóng)村垃圾種類增多、產(chǎn)量高速增加、農(nóng)村生活環(huán)境惡化的現(xiàn)象也開始成為政府、民眾關(guān)注的焦點。因此，2006年中央一號文件提出建設以“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村，除了繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，“村農(nóng)整潔”、解決農(nóng)村垃圾問題成為政府不可避免需要承擔的責任。

一、農(nóng)村垃圾治理現(xiàn)狀

在很大程度上，農(nóng)村垃圾治理是農(nóng)村環(huán)境問題治理的一項重要內(nèi)容。但就目前的情況來看，我國農(nóng)村垃圾治理的總體狀況不容樂觀。首先，現(xiàn)階段我國農(nóng)村的環(huán)?；A(chǔ)設施建設不夠完善，地方政府提供環(huán)保設施公共服務的能力較差，因此大部分的農(nóng)村垃圾處理方式主要是亂堆亂放、自然消解，即隨意堆放在房屋周邊、河道邊。經(jīng)過努力，雖然在部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)初步形成了“戶集、村收、鎮(zhèn)運、縣處理”的垃圾收運處理體系，這也起到了一定的效果，但它并沒有普及到大部分農(nóng)村，且這種處理方式站在長遠的角度看，并不是最佳的。其次，目前農(nóng)村垃圾的種類主要是生活垃圾、可回收利用垃圾、電池、農(nóng)藥、塑料袋等，垃圾長時間的堆放將給環(huán)境帶來極大的污染，比如對地表及地下水的污染、對空氣的污染，尤其一到炎熱的夏季，還會孳生蒼蠅、蚊子、難聞的臭氣而引發(fā)傳染病，不僅危害了生態(tài)環(huán)境還對人們的身心健康造成不好的影響。除此之外，農(nóng)村垃圾的增長速度極快，幾乎在以每年10%的速度增長，導致需要處理垃圾的數(shù)量越來越大，垃圾處理壓力會愈來愈明顯。同時，垃圾的亂堆亂放還占用了很多的空間，不利于農(nóng)村土地資源分配及村容村貌整理。因此，農(nóng)村垃圾治理刻不容緩。

二、農(nóng)村垃圾治理存在的問題分析

（一）基層政府的重視度不夠

就目前而言，在基層政府經(jīng)費有限的形勢下，農(nóng)村垃圾治理處在很被動的狀態(tài)，各家自掃門前雪是常態(tài)，缺乏一個專門綜合管理的機構(gòu)。另外，農(nóng)村和城市不同，農(nóng)村多數(shù)是散落的，不像城市垃圾可以集中處理，其需要在很多不同的點設置垃圾回收箱，并保證對垃圾箱的及時清理。可是，現(xiàn)在并沒有做到垃圾箱合理規(guī)劃安放，更不要說會有專人定期按時清理，即缺少統(tǒng)一的垃圾收集、中轉(zhuǎn)、處理機制。長久以來，我國一直實行著“城鄉(xiāng)二元化”的發(fā)展模式，這種分割體系使得政府將更多的精力放在了“城”而非“鄉(xiāng)”，農(nóng)村的發(fā)展明顯沒有城市的快。這種無意的“偏向”會造成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)配套設施建設的不公。對于市場化難、風險大、投入資金大、回報周期長的公共產(chǎn)品來說，在管理上本來就很容易出現(xiàn)多部門“踢皮球”的現(xiàn)象，再加上散落集中治理需要耗費更加多的精力，使農(nóng)村垃圾治理陷入沒有主要負責部門、職責不清、誰都可以管、誰都可以不管的尷尬境地，最終造成農(nóng)村垃圾治理難。

（二）村民自身參與意識不強

農(nóng)村垃圾治理存在的另一主要問題是村民的參與意識不強，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，村民整體缺少一個參與治理的意識。隨著社會的不斷發(fā)展，城市現(xiàn)代化建設的越來越好，農(nóng)村的村容村貌得到了一定的改善，村民對自家的衛(wèi)生意識有了一定的提高，但對自家戶外的公共區(qū)域的衛(wèi)生意識還是跟以前一樣——“這不屬于我管，有人會管”，這種“搭便車”的心理，帶來的直接后果就是加深垃圾治理的難度。第二，村民缺少生活衛(wèi)生環(huán)境“從我做起”、垃圾應該整理、集中處理的“自管理”意識。究其原因，主要是我國長久以來形成的城鄉(xiāng)二元化體制思想帶來的城市發(fā)展迅速、農(nóng)村發(fā)展相對落后的現(xiàn)象無法在短時間內(nèi)得到改善，村民長期養(yǎng)成的垃圾亂堆亂放、亂扔亂倒的生活習慣也無法在短時間內(nèi)改變。再加上政府缺少對村民的參與意識進行專人引導及宣傳工作，垃圾不及時處理帶來的種種危害并沒有深入人心，這就讓農(nóng)村垃圾治理進行得舉步艱難。

（三）治理資金來源渠道單一

現(xiàn)階段農(nóng)村垃圾治理的資金來源渠道單一主要表現(xiàn)為：僅靠政府且投入比例低。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品主要是由政府提供，農(nóng)村垃圾治理具有公共產(chǎn)品的屬性，那么，垃圾治理理應由政府負責提供。但就目前我國農(nóng)村垃圾治理的情況來看，政府并沒有發(fā)揮出其在這方面的作用，即“政府失靈”。根據(jù)資料顯示，我國2008年首設農(nóng)村環(huán)保專項資金，且當年的預算支出為5億元，僅占當年同級環(huán)保支出預算的1.5%。

眾所周知，政府提供公共產(chǎn)品的物質(zhì)保證是稅收，為保證社會的產(chǎn)出，納稅人繳稅的比例是一定的，因此稅收收入也是一定的。但隨著社會的高速發(fā)展，中央政府所要提供的公共服務越來越多，財政支出水平越來越高，為保證財政運用的高效性，每一項支出比例都是一定的。農(nóng)村垃圾治理需要投入大量的資金，但中央政府只會給予一小部分的財政支持，主要還是由地方政府提供。但自從農(nóng)村實行稅費改革后，使省級以下政府沒有相應的主體稅種，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政，雖然他們承擔著相當數(shù)量的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給任務，卻因沒有足夠的收入做保障而使農(nóng)村的地方公共產(chǎn)品的提供陷入困境。也就是說，在“自上而下”的體制背景下，上級政府沒有足夠的垃圾治理專項資金，鎮(zhèn)級政府的收入有限，村集體的經(jīng)濟收入也偏低，導致基層的政府沒有垃圾治理的專項資金。再加上農(nóng)村原本就落后城市，村民在垃圾處理的消費支出上也幾乎沒有留出預算。除此之外，在公共產(chǎn)品的提供過程中，由于其投入高、風險大、周期長、回報時間長的特性，私人一般不愿意參與，公共產(chǎn)品的特點也直接導致了垃圾治理資金渠道的單一。因此，在要求農(nóng)村垃圾治理能力提高的同時，財政資金投入得不到同步且資金的投入渠道單一，加大了農(nóng)村垃圾治理難度。

（四）沒有專門的垃圾治理體系

我國區(qū)縣級行政管理部門雖然設有綜合執(zhí)法機構(gòu)，但是其執(zhí)法范圍更多或是完全集中在市區(qū)、衛(wèi)星城和中心鎮(zhèn)，在農(nóng)村垃圾的執(zhí)法管理方面處于一種近似空白的狀態(tài)。也就是說，我國目前并沒有建立相應的農(nóng)村垃圾治理制度。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，缺乏與農(nóng)村垃圾處理相關(guān)的立法制度。我國是一個依法治國的國家，可以說立法是確保各方利益都能達到均衡的手段?，F(xiàn)階段，農(nóng)村垃圾治理從源頭到最后的治理都沒有相關(guān)的規(guī)定，使得農(nóng)村垃圾治理處在十分混亂的局面。第二，缺乏農(nóng)村垃圾治理、資源利用的優(yōu)惠政策。農(nóng)村垃圾治理是難接手、難治理的難題，各方的積極性都十分低，若有相配套的優(yōu)惠政策可以帶動各方參與的積極性。第三，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)管部門主導。前文已經(jīng)提到，我國在農(nóng)村垃圾治理這塊并沒有統(tǒng)一的部門負責，帶來的后果就是農(nóng)村生活環(huán)境持續(xù)惡化，給村民身體和環(huán)境帶來了不良的影響。第四，農(nóng)村垃圾處理隊伍少。這里主要指的是專業(yè)的環(huán)衛(wèi)工人配備數(shù)量少?，F(xiàn)階段，由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村的多數(shù)年輕人進城務工，留守農(nóng)村的多數(shù)為老人和小孩，缺乏勞動力，導致現(xiàn)在農(nóng)村的環(huán)衛(wèi)工人隊伍數(shù)量少且多數(shù)都不是年輕勞動力，加上教育水平相對落后，他們多半是沒有經(jīng)過培訓直接上崗，因此奮戰(zhàn)在第一線的環(huán)衛(wèi)工人隊伍缺乏勞動力來源、人員管理、專業(yè)培訓。第五，缺乏第三方組織的協(xié)同治理。為加強服務型政府的建設，國家也在大力發(fā)展多方協(xié)同治理的模式。協(xié)同治理是一個資源合理整合、互補的過程。農(nóng)村垃圾治理作為公共產(chǎn)品，應該抓住這個契機，更好地發(fā)揮政府和第三方組織的作用。

（五）環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設施差

目前，我國90%的農(nóng)村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設施都是簡易的垃圾回收箱且數(shù)量不多，沒有專門用于垃圾回收、轉(zhuǎn)運的垃圾車，而是在使用的時候臨時借用其他車輛?？梢?，農(nóng)村垃圾處理的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設施配套相對城市來說還是十分落后的。這造成的普遍現(xiàn)象就是垃圾箱內(nèi)的垃圾還未得到及時的處理，新的垃圾接踵而來，導致環(huán)境污染，影響人們的身體健康，最終阻礙農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。究其原因，主要是我國的農(nóng)村地區(qū)，多數(shù)呈現(xiàn)地域分布廣、人口分散的特點，導致農(nóng)村垃圾收集、處理成本較高。而政府在這方面的財政投入嚴重不足，因此農(nóng)村垃圾治理的基礎(chǔ)設施十分簡單且落后。

三、農(nóng)村垃圾治理的對策思考

通過前文對我國農(nóng)村在垃圾治理中存在問題的分析，我們清楚地知道農(nóng)村垃圾治理的總體狀況并不是太好。因此，結(jié)合我國實際國情，提出我國農(nóng)村垃圾治理的相應對策建議：

（一）增強基層政府的責任意識

農(nóng)村垃圾治理絕對是一場持久戰(zhàn)，在這個過程中政府一定要扮演主導者的角色。因此，從中央到地方，需要一個具有高度責任感的領(lǐng)導機制，即需要提高政府在這方面的認識，尤其是負責執(zhí)行的基層政府的認識。首先，地方政府要明確自己的職責，形成村、鄉(xiāng)、縣、市聯(lián)動治理的循環(huán)機制。其次，通過建立政府管理部門的內(nèi)部考核機制加強各部門的治理意識和責任。最后，將落腳點放在執(zhí)行的人員身上。通過個人工作完成情況的績效考核，從村到市建立光榮榜，賞罰有明，激勵工作人員提高垃圾治理效率。

（二）增強村民參與意識

首先，要對村民長期以來形成的生活習慣做一個全新的引導，讓他們對不好的生活習慣有一個客觀的認識，并對農(nóng)村垃圾帶來的危害及良好的垃圾處理習慣進行全面的培訓和講解，讓村民的意識從根源上得到轉(zhuǎn)變。其次，要培養(yǎng)村民的“自管理”意識，做到美好的生活衛(wèi)生環(huán)境需要大家共同努力。最后，在保障村民自治組織的權(quán)益的前提下，努力讓村民積極參與到垃圾治理的隊伍中來，可以由村委會牽頭，各村建立衛(wèi)生治理小分隊，每家每戶都參與進來，增加大家的責任感和參與意識。

（三）拓寬資金投入渠道

通過前文的分析可知，現(xiàn)階段農(nóng)村垃圾治理僅依靠政府的資金投入是遠遠不夠的，必須要擴大資金的籌資渠道和數(shù)目。除了中央政府下?lián)艿礁鞯胤秸膶ｍ椯Y金以外，地方政府也要投入專門的資金用在農(nóng)村垃圾治理上。與此同時，還應該將農(nóng)村垃圾治理列為政府PPP項目，吸引社會組織及相關(guān)企業(yè)加入到農(nóng)村垃圾基礎(chǔ)設施（比如農(nóng)村垃圾處理中轉(zhuǎn)站、垃圾填埋場、垃圾降解等）的投資建設中。作為垃圾治理最直接的受益者——農(nóng)村集體，也不能只等待政府來處理自己卻沒有任何行動。村干部應該帶頭募集一些集體專項資金一起加入到農(nóng)村垃圾基礎(chǔ)設施的建設及監(jiān)督使用中。

（四）完善農(nóng)村垃圾管理制度及法律規(guī)范

古語有云：“沒有規(guī)矩，不成方圓?！痹谵r(nóng)村垃圾治理上，有一套完善的垃圾管理制度及法律規(guī)范十分重要。一方面，編制農(nóng)村垃圾管理辦法，制定農(nóng)村垃圾處理條例、完善農(nóng)村垃圾治理制度，明確農(nóng)村垃圾治理責任主體、執(zhí)行部門職責，理順中央到地方各級行政部門及民眾的聯(lián)動管理機制，進而促進農(nóng)村垃圾治理的制度化、完善度及規(guī)范化，推動農(nóng)村垃圾治理的良性運轉(zhuǎn)。與此同時，還應制定相配套的獎懲機制，調(diào)動各級政府部門、參與企業(yè)、工作人員、村民的積極性，具體可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾治理評比，提前進行考核指標體系建立工作，由第三方組織負責評比及監(jiān)督，給予治理效果明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)物質(zhì)獎勵，以及治理效果差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以物質(zhì)懲罰。另一方面，通過立法明確規(guī)定垃圾產(chǎn)生、收集、運輸、處理的規(guī)范，從制度上規(guī)范各方在農(nóng)村垃圾處理中的意識及責任。

（五）政府主導、多元合作，協(xié)同治理

協(xié)同治理不是否定政府的權(quán)力與地位，它恰恰代表著政府承擔更大的責任。多元合作，也不是否定政府的能力，它恰恰代表著在農(nóng)村垃圾治理中政府能得到更多的資源支持，又有著約束和限制。因此，政府應該在農(nóng)村垃圾治理中承擔主導作用，并與各方組織積極配合、取長補短，做到對公共資源的合理分配與利用。具體可從以下幾個方面入手：第一，準確定位多元主體的角色。農(nóng)村垃圾治理過程中，政府應該承擔主導的角色，對大局進行掌控，對各參與主體的關(guān)系進行協(xié)調(diào)、引導、相應的支持，最終達到資源整合的目標。各參與主體應該始終保持自己的獨立性，與政府形成全方位的相互合作、相互扶持、協(xié)同治理的良性合作關(guān)系，而不是純粹的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。第二，構(gòu)建多元主體組織體系。賦予各參與主體一定的決策權(quán)力，并加以制度化，形成一個網(wǎng)狀相同的組織體系。同時，建立一個核心協(xié)調(diào)小組，專門負責農(nóng)村垃圾治理的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)工作。根據(jù)各參與主體的特色，賦予它們相應的職責并全權(quán)負責，強化垃圾治理的效率。第三，明確各參與主體的權(quán)責。政府體系內(nèi)和政府體系外的社會組織共同設定垃圾治理信息共享平臺，利用大數(shù)據(jù)實時更新并跟進各司治理進度，做到有問題及時反饋、溝通和解決的機制。政府主要宣傳、引導村民提高垃圾治理意識，社會組織專注在垃圾處理、再利用、運輸?shù)确矫嫔?，村民參與治理、監(jiān)督的全過程。第四，提高參與各方組織的治理能力。主要通過建立良性信息反饋機制來實現(xiàn)。

（六）提高農(nóng)村環(huán)衛(wèi)隊伍素質(zhì)加強環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設施建設

一方面，農(nóng)村垃圾治理除了需要意識、資金、制度建設、多元合作以外，還需要專業(yè)的人去推動整個治理過程的運轉(zhuǎn)。那么，作為農(nóng)村垃圾治理的關(guān)鍵人群——保潔員隊伍必須培養(yǎng)成一支專業(yè)化的隊伍。就工作在農(nóng)村垃圾治理第一線的保潔員隊伍來說，一定要提高其整體的素質(zhì)。具體來說，首先，要在制度層面明確保潔員的職責定位、考核體系、薪酬標準；其次，建立一套專門的培訓制度，由淺至深全面的培養(yǎng)農(nóng)村垃圾治理工作隊伍。另一方面，要加強農(nóng)村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設施建設，不僅要從數(shù)量上增加，在功能上也應該多配置一些多功能類型的垃圾箱。同時，配置專門運輸垃圾的垃圾車，而不是臨時借用非專業(yè)卡車。只有完善環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設施建設，才能在執(zhí)行上推到垃圾治理工作的開展。

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Abstract：Along with the overall increase of Chinas economic strength，the economy of rural society has been greatly developed，and the farmers' living standards have also been increasingly improved.But during the process，the phenomenon of rural garbage rapidly increasing and trash composition becoming more and more complex appears.Disorderly heaped garbage will lead to the deterioration of rural environment，so that rural garbage problem has become an important factor which affects the overall development of rural society.Through comprehensive analysis，this paper proposes that major reasons which lead to the problem are basic-level government attaching low importance to the problem，villagers participation awareness being weak，capital source channel being single，there being no professional garbage management system and poor sanitation infrastructure.And it put forward the countermeasures suggestions，which are improving basic-level governments responsibility consciousness，strengthening villagers participation consciousness，widening the channels of capital investments，perfecting rural garbage managements system and legal norms，government-led diversified cooperative governance and enhancing the professional quality of rural sanitation workers as well as sanitation infrastructures.

Key words：rural garbage management；problem；countermeasures

[責任編輯 吳高君]