李素瓊

(德化縣三班鎮(zhèn)人民政府， 福建 泉州 362501)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下的集體建設(shè)用地規(guī)劃管理研究

李素瓊

(德化縣三班鎮(zhèn)人民政府， 福建 泉州 362501)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中重要內(nèi)容是集體建設(shè)用地規(guī)劃管理工作。為此，本文將從現(xiàn)階段集體用地管理入手，分析其中所存在的問(wèn)題，并制定出相應(yīng)的解決策略與辦法。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；集體建設(shè)用地；規(guī)劃管理；研究與探討

隨著我國(guó)社會(huì)的全面發(fā)展，“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)工作不斷深入，有效推動(dòng)我國(guó)部分鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。然而，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，集體建設(shè)用地規(guī)劃管理中所存在的問(wèn)題日益突出，直接影響到我國(guó)“城鄉(xiāng)一體化”的建設(shè)質(zhì)量，制約社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1 集體建設(shè)用地規(guī)劃管理中存在的問(wèn)題

在我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，集體建設(shè)用地規(guī)劃管理中所存在的問(wèn)題日益突出，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（一）法律法規(guī)不夠健全

通觀我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下集體建設(shè)用地規(guī)劃管理的發(fā)展情況，《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》是當(dāng)前僅有的城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地規(guī)劃管理有關(guān)的法律體系，其中包含村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等方面。然而在整個(gè)法律規(guī)章中，有關(guān)集體建設(shè)用地管理規(guī)劃的框架較為粗糙，欠缺靈活性、技術(shù)性與實(shí)用性，在管理與監(jiān)督方面存在一定的空白，導(dǎo)致集體建設(shè)運(yùn)用管理職責(zé)無(wú)法落實(shí)，制約到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的整體發(fā)展。

（二）編制體系可操作性差

從當(dāng)前現(xiàn)行的各項(xiàng)集體建設(shè)用地規(guī)劃管理體系來(lái)看，并沒(méi)有對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行明確規(guī)劃，導(dǎo)致建設(shè)用地在開(kāi)發(fā)與調(diào)整中多出現(xiàn)民事糾紛等問(wèn)題，影響到集體建設(shè)用地的正常開(kāi)發(fā)與利用。從編制體系中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，其技術(shù)規(guī)章與施工內(nèi)容過(guò)于泛化，取法精細(xì)性與嚴(yán)密性，導(dǎo)致實(shí)際施工內(nèi)容與規(guī)章內(nèi)容相互違背，集體建設(shè)用地規(guī)劃職責(zé)無(wú)法落實(shí)，降低城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)際效益。

（三）村莊建設(shè)水平較低

集體建設(shè)用地管理中因農(nóng)村房建管理的思想觀念落后，導(dǎo)致農(nóng)村房建工作無(wú)法順利開(kāi)展。隨著人民生活水平的不斷提高，農(nóng)村居民的生活也有了翻天覆地的變化，農(nóng)村人民迫切想要改變現(xiàn)今所居住的生活環(huán)境，部分農(nóng)民憑借自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)房屋進(jìn)行肆意改裝與重組，使農(nóng)村房建工作呈現(xiàn)無(wú)序性、雜亂性等特點(diǎn)，影響“城鄉(xiāng)一體化”管理進(jìn)程。除此之外，因農(nóng)村居民不斷向城市遷入，導(dǎo)致部分地區(qū)呈現(xiàn)“空心村”的局面，制約“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展。

（四）村鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏規(guī)劃性

從我國(guó)集體建設(shè)用地規(guī)劃情況來(lái)看，主要呈現(xiàn)雜、亂、散、多、小等特點(diǎn)，相關(guān)管理人員無(wú)法對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)項(xiàng)統(tǒng)一管理，導(dǎo)致部分偏遠(yuǎn)或者是狹小地區(qū)被忽視；從我國(guó)集體建設(shè)用地管理情況來(lái)看，管理工作主要呈現(xiàn)雜、亂、散、多、重等特點(diǎn)，部分管理人員因工作壓力感到力不從心，降低管理效果，影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

2 我國(guó)集體建設(shè)用地規(guī)劃管理的策略

為加快我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提升集體建設(shè)用地管理與建設(shè)，針對(duì)我國(guó)集體建設(shè)用地管理中所存在的法律法規(guī)不夠健全、編制體系可操作性差、村莊建設(shè)水平較低、村鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏規(guī)劃性等問(wèn)題，需要從改革入手，完善法律體制、提升編制體系的可操作性、提高村莊建設(shè)水平、合理規(guī)劃集體建設(shè)用地使用范圍，在政府主導(dǎo)型與市場(chǎng)主導(dǎo)型兩種管理模式的輔助性，加快我國(guó)集體建設(shè)用地規(guī)劃管理的發(fā)展。

（一）完善法律體制

針對(duì)我國(guó)集體建設(shè)用地規(guī)劃管理中法律與政策的相關(guān)問(wèn)題，需要對(duì)《土地管理法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷呐c完善，各級(jí)行政單位根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律體系，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際發(fā)展情況，科學(xué)、合理的制定出適合本地區(qū)發(fā)展的集體建設(shè)用地施工規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，在原有管理體系上進(jìn)行改革與創(chuàng)新，營(yíng)造出新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展環(huán)境。除此之外，相關(guān)部門還需要完善集體建設(shè)用地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部門的稅收管理正常和登記發(fā)證體制，明確集體建設(shè)用地規(guī)劃管理中每一個(gè)部門的職責(zé)與義務(wù)；政府部門做好宏觀調(diào)控工作，并增肌對(duì)集體建設(shè)用地的投入資金，使城鄉(xiāng)市場(chǎng)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）提升編制體系的可操作性

為提升編制體系的可操作性，應(yīng)從集體用地規(guī)劃與發(fā)展入手，積極鼓勵(lì)農(nóng)村居民開(kāi)展土地股份合作社，實(shí)現(xiàn)土地的集中化管理，降低集體建設(shè)用地規(guī)劃編制與實(shí)際管理的交易成本，提升集體建設(shè)用地管理部門的工作效益，加快我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施與改革。（三）提高農(nóng)村建設(shè)水平

提高農(nóng)村建設(shè)水平需要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民安置、配套設(shè)施的要求入手，合理規(guī)劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，集中種植地、居民地與公共用地，并將土地收益歸為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民集體，利用留房出租、預(yù)留集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等形式確保農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益，為期提供具有可持續(xù)性的收入來(lái)源。積極鼓勵(lì)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)加入到土地開(kāi)發(fā)和規(guī)劃實(shí)施活動(dòng)之中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的確集體非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建設(shè)施工需要的量的資金，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展較為落后，施工資金較為匱乏，需要政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)資金的投入量，保證農(nóng)民具有固定的收入來(lái)源。

（四）合理規(guī)劃集體建設(shè)用地使用范圍

對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃應(yīng)對(duì)建設(shè)用地采用“增減掛鉤”形式，在保證保證耕地面積的前提下，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)施個(gè)性優(yōu)化策略，增加可建設(shè)區(qū)的彈性規(guī)劃，最大程度上擴(kuò)大集體用地面積，對(duì)農(nóng)村建設(shè)布局進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，避免雜、亂、散、多、小等形式的出現(xiàn)。

（五）優(yōu)化土地空間結(jié)構(gòu)

對(duì)城鄉(xiāng)土地空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控力度，即“政府主導(dǎo)型”集體建設(shè)用地規(guī)劃管理模式。在政府的調(diào)控工作下，能夠沖破地域空間的局限性，增加集體建設(shè)施工資金，切實(shí)保證規(guī)劃調(diào)整中農(nóng)民的利益。這種管理模式政治色彩較為濃重，具有一定的強(qiáng)制性，在實(shí)際實(shí)施與改革的過(guò)程中能夠得到廣大人民群眾的支持。集體建設(shè)用力除居民用地、休閑用地之外，需要設(shè)置產(chǎn)業(yè)用地，提升居民就業(yè)率。尤其是對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化時(shí)，設(shè)置產(chǎn)業(yè)用地尤為重要，能夠保證農(nóng)民有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

（六）市場(chǎng)主導(dǎo)改革

針對(duì)部分發(fā)達(dá)地區(qū)，需要運(yùn)用市場(chǎng)主導(dǎo)型改革策略。通過(guò)市場(chǎng)秩序推動(dòng)集體建設(shè)用地規(guī)劃布局與調(diào)整，政府從主導(dǎo)位置轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)位置，市場(chǎng)發(fā)揮主動(dòng)作用。這種管理形式政治強(qiáng)制性色彩較為淺薄，政府服務(wù)與管理色彩較為濃重，集體經(jīng)濟(jì)體制在其中發(fā)揮關(guān)鍵的指導(dǎo)作用。與政府主導(dǎo)型相比，市場(chǎng)主導(dǎo)型土地規(guī)劃管理策略具有旺盛的生命力，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)性，當(dāng)這種管理模式因缺乏政府宏觀調(diào)控的引導(dǎo)，容易土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，需要切實(shí)做好政府規(guī)劃管理工作，完善集體建設(shè)用地規(guī)劃管理制定，提升農(nóng)村建設(shè)水平。

3 總結(jié)

綜上所述，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下集體建設(shè)用地規(guī)劃管理正處于探索階段，尚且存在一定的問(wèn)題，需要從完善管理制度、加強(qiáng)管理力度、提升建設(shè)水平、優(yōu)化土地空間結(jié)構(gòu)等方面入手，使“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)能夠順利展開(kāi)。

[1]劉向南,許丹艷. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下的集體建設(shè)用地規(guī)劃管理研究[J]. 城市發(fā)展研究,2010,09：85-89+95.

[2]許丹艷. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與集體建設(shè)用地規(guī)劃管理研究[J]. 江蘇城市規(guī)劃,2010,10：11-15.

[3]倪鋒,于彤舟,張悅. 加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃管理初探——以北京地區(qū)為例[J]. 城市發(fā)展研究,2009,01：64-69.

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1007-6344（2017）09-0156-01