湄公河委員會針對全流域規(guī)劃的可持續(xù)性評估工具

過去幾十年來，湄公河委員會各成員國的經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，成就顯著。湄公河委員會投入了大量精力，以確保在保護環(huán)境的前提下，消除貧困、各國經(jīng)濟穩(wěn)定增長，以及人民整體生活水平的提高，運用可持續(xù)性工具和指導(dǎo)方針，以更好地實施可靠的自然資源管理策略。

流域；水資源管理；湄公河

湄公河委員會(MRC)、亞洲發(fā)展銀行(ADB)和世界野生動物自然基金會(WWF)之間共同合作，在基于水資源綜合管理(IWRM)的框架內(nèi)開發(fā)了全流域水電可持續(xù)性快速評估工具(RSAT)。該工具適用于對子流域環(huán)境中的多種項目評估。RSAT采取參與研討會的方式進行水資源和水電開發(fā)研究。

1 RSAT的開發(fā)

2010年5月至2011年12月，在湄公河地區(qū)對RSAT的早期草案進行了試行。 RSAT試行程序參與方包括來自老撾、泰國、柬埔寨和越南的中央和地方政府機構(gòu)代表、水電開發(fā)商和投資商、流域組織、大學(xué)、社區(qū)團體和非政府組織。目前試行程序已運用到該流域下游的6個子流域，涉及眾多利益相關(guān)者。

在湄公河流域下游國家中，培訓(xùn)和試評估的參與方普遍反饋RSAT是一個非常有用的工具，既有助于其實現(xiàn)專業(yè)目標，又能吸引更多不同利益群體的參與。然而，在已完成的試評估中，參與方也表示需要加強能力建設(shè)并找到差距，例如需加強風(fēng)險評估分析領(lǐng)域的能力建設(shè)，并提高引導(dǎo)技能。同時希望能在跨境環(huán)境中對多國共享的子流域進行更多的試評估。

2 RSAT的原則

由于全流域環(huán)境下的水電發(fā)展不能將目光僅僅局限在單個水電工程上，而是應(yīng)該將眼光放長遠，采取更廣泛的綜合方法進行規(guī)劃和管理，而RSAT正是一個涉及多方利益相關(guān)者的對話機制和評估工具，其設(shè)計目的是在河流流域環(huán)境中考慮水電可持續(xù)發(fā)展的問題。RSAT有助于確定發(fā)展戰(zhàn)略、制定制度性應(yīng)對措施和管理手段，從而進行部署以實現(xiàn)最優(yōu)化并降低風(fēng)險。

RSAT由以下關(guān)鍵的可持續(xù)性主題和原則支撐：①國際流域間的合作；②確保各級政府對促進可持續(xù)發(fā)展的完善管理；③收集基線數(shù)據(jù)，為決策制定和措施變更提供信息；④采取合作和多學(xué)科融合的方法進行方案評估、水電工程選址和設(shè)計；⑤讓利益相關(guān)者參與進來，保護其權(quán)益；⑥公平共享開發(fā)收益、共擔(dān)開發(fā)費用；⑦解決水電工程所在流域的貧困和食品安全問題；⑧維持全流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

3 RSAT的議題與分析標準

RSAT提供包括10個議題和27個子議題在內(nèi)的框架，旨在促進全流域水電的可持續(xù)發(fā)展，并通過4個標準來分析RSAT的議題和子議題，并作為評估的基礎(chǔ)。

3.1 RSAT的議題

(1) 制度能力。該議題探討的是不同機構(gòu)和團體的制度能力水平問題，他們在水資源和水電開發(fā)方面既負有責(zé)任又可獲得利益。議題包括對法律和規(guī)劃框架的評估以及在實踐中如何加以運用。在水資源規(guī)劃管理和水電開發(fā)之間，應(yīng)有足夠的制度能力和協(xié)調(diào)能力，以確保在全流域中公平均衡地交付水電開發(fā)成果。該議題包括以下子議題：①跨境制度能力；②從中央到地方的制度能力；③水和能源行業(yè)的整合規(guī)劃。

(2) 方案評估、選址和設(shè)計。該議題討論的是流域內(nèi)水電開發(fā)的必要性以及對水和能源服務(wù)方案與替代方案的評估。議題還要討論水利工程的選址和設(shè)計過程。需要在地區(qū)、國家和地方的發(fā)展計劃中，對水利工程及其所提供服務(wù)的必要性進行論證。水電規(guī)劃要包括對水和能源服務(wù)方案與替代方案的綜合分析，以及選址和設(shè)計過程帶來的最優(yōu)開發(fā)成果。該議題包括以下子議題：①論證的需求和方案評估；②保障流域可持續(xù)性發(fā)展的選址和設(shè)計。

(3) 水電的經(jīng)濟貢獻。該議題是討論水利工程開發(fā)的經(jīng)濟貢獻。水利工程在財務(wù)上應(yīng)該有能力承擔(dān)該工程在使用壽命期限內(nèi)所產(chǎn)生的所有費用，且水利開發(fā)應(yīng)該為地區(qū)和國家經(jīng)濟帶來凈經(jīng)濟效益。該議題包括以下子議題：①國家經(jīng)濟和財政分析；②跨境經(jīng)濟分析。

(4) 共享水電收益及共擔(dān)水電費用。該議題探討的是從跨境層面到地方層面都要共享水電收益、共擔(dān)水電費用，以及不同形式的收益共享。通過在河流流域的居民之間公平分配水電收益，以確保資源的公平使用，從而促進更大范圍的發(fā)展，并支持社會公平政策。目的是水電開發(fā)所在的社區(qū)和管轄機構(gòu)在工程的每個階段都是水電工程的第一獲益人。包括以下子議題：①跨境收益共享；②從國家到地方的收益共享；③融資保護生態(tài)系統(tǒng)和其他措施。

(5) 社會問題及利益相關(guān)者協(xié)商機制。該議題圍繞水電開發(fā)帶來的社會與文化影響展開評估與管理，包括利益相關(guān)者的確認與協(xié)商、扶貧脫困、食品安全、生計、人口遷移和原住民。目的是不會因水電開發(fā)，讓任何一位流域內(nèi)的居民生活每況愈下。該議題包括以下子議題：①利益相關(guān)者的確認與協(xié)商；②全流域社會影響的評估和管理；③食品安全和扶貧脫困；④原住民和少數(shù)民族。

(6) 環(huán)境管理與生態(tài)系統(tǒng)完整性。該議題明確和管理流域內(nèi)的環(huán)境影響、生物多樣性保護和生態(tài)系統(tǒng)完整性。全流域環(huán)境基線應(yīng)該為制定水電決策提供信息，水電開發(fā)和管理的方式應(yīng)該維持生態(tài)系統(tǒng)完整性。該議題包括以下子議題：①全流域環(huán)境影響的評估和管理；②生物多樣性保護和生態(tài)系統(tǒng)完整性。

(7) 流量與水庫管理。該議題聚焦水文資源管理、水庫管理、下游水流和旱澇管理。應(yīng)在議定的水資源利用框架內(nèi)，對進水、水庫、下游和環(huán)境流量進行水電規(guī)劃和管理，以實現(xiàn)社會、環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的多重目標。該議題包括以下子議題：①多樣化水資源利用的最優(yōu)化和高效化；②水庫規(guī)劃和管理；③綜合水電項目運行；④下游和環(huán)境流量；⑤防汛抗旱管理。

(8) 水土流失、泥沙輸移和地貌影響。該議題將重點放在對流域內(nèi)水土流失、泥沙輸移和水力開發(fā)帶來的地貌影響的管理上。從流域?qū)用娉霭l(fā)，了解水土流失和泥沙動力學(xué)，明確水電的影響并加以有效管理，以期將下游的社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響減至最小，并實現(xiàn)水庫使用期限、資產(chǎn)可靠性與效率的最大化。包括以下子議題：①泥沙基線和影響評估；②對影響和泥沙資源的管理。

(9) 漁業(yè)資源管理。該議題關(guān)注全流域漁業(yè)管理，重點關(guān)注水電影響和對流域內(nèi)上游、水庫和下游漁業(yè)資源的管理。水電和水利資源的發(fā)展方式應(yīng)考慮到對流域內(nèi)漁業(yè)資源的保護與發(fā)展，且確保以捕魚為生的居民生活不會因水電發(fā)展而陷入窘境。該議題包括以下子議題：①漁業(yè)基線和影響評估；②對影響和漁業(yè)資源的管理。

(10) 大壩與社區(qū)安全。該議題探討水電工程建設(shè)各階段所涉及的流域內(nèi)大壩和社區(qū)安全。目的在于保護生命、財產(chǎn)和環(huán)境，使其免受潰壩、大壩運行和流域內(nèi)其他水電相關(guān)的安全風(fēng)險的影響。該議題包括以下子議題：①大壩安全；②社區(qū)安全和應(yīng)急響應(yīng)。

3.2 RSAT的分析標準

(1) 流域規(guī)劃與管理。重點是在河流流域規(guī)劃和管理方面，借鑒基于水資源綜合管理的原則和實踐，并為這些過程收集全流域基線數(shù)據(jù)，從河流流域角度來考慮水電的不同方面。

(2) 能源/電力行業(yè)的規(guī)劃與監(jiān)管。重點是電力行業(yè)的規(guī)劃，強調(diào)水電規(guī)劃和監(jiān)管。

(3) 水電工程。重點是流域內(nèi)所有水電開發(fā)商和運營商在選址、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運行各個階段的計劃、研究和管理行為。

(4) 監(jiān)管與治理。涉及到從地方到中央各級政府在水電開發(fā)、水資源管理和實施各方面的監(jiān)管與制度框架。

4 RSAT的評估目標

RSAT有助于找出差距、識別風(fēng)險、確定主要機構(gòu)的對策和管理策略，以促進子流域內(nèi)水電項目的可持續(xù)發(fā)展。RSAT是一個靈活的工具，利用擬建項目或已有項目，或兩者相結(jié)合，可滿足子流域內(nèi)許多不同的需求和目標。RSAT評估可在不同組織的內(nèi)部進行，也可作為一種多方利益相關(guān)者的過程，將開發(fā)商、政府機構(gòu)、河流流域組織等在子流域內(nèi)負有主要職責(zé)和享有核心利益的團體聚集在一起。評估目標根據(jù)開發(fā)環(huán)境不同而有所差異，目標在評估確定和準備階段就得以確定。

RSAT的評估目標大致如下：①尋求在數(shù)據(jù)、監(jiān)管框架、機構(gòu)和現(xiàn)實經(jīng)驗上的差距；②在結(jié)構(gòu)框架內(nèi)識別開發(fā)風(fēng)險、找準機遇、明確流域內(nèi)的優(yōu)先事項；③通告累積影響和戰(zhàn)略影響評估研究的范圍；④為研究提供數(shù)據(jù)，以優(yōu)化子流域內(nèi)的開發(fā)成果；⑤幫助河流流域組織進行水電規(guī)劃與管理，并基于已確定的優(yōu)先事項制定行動方案；⑥輔助水利和能源規(guī)劃者確定合作和協(xié)調(diào)的需求與機遇；⑦為子流域內(nèi)水電項目的流域管理策略提供信息；⑧監(jiān)測子流域內(nèi)的水電可持續(xù)發(fā)展績效；⑨在不同水電和流域利益相關(guān)者之間建立對話與合作；⑩進行水電可持續(xù)性或水資源綜合管理方面的能力建設(shè)或培訓(xùn)；○11對跨境水電開發(fā)部署進行評估。

5 結(jié) 語

湄公河流域一帶的國家的聯(lián)系越來越緊密。一個地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)投資會給整個區(qū)域帶來影響，從而引起環(huán)境和生活上的改變。因此，了解大規(guī)模開發(fā)投資項目和氣候變化帶來的綜合效應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。舉例來說，新水電工程的規(guī)劃應(yīng)考慮具體邊界和國界之外的因素才是有效規(guī)劃。使用RSAT作為規(guī)劃工具，將有助于在全流域環(huán)境下高效設(shè)計新的水電大壩，同時確保水電可持續(xù)發(fā)展，并提高人民的整體福祉。

徐瑞華 鄒瑜 譯

(編輯：唐湘茜)

1006-0081(2017)01-0004-02

2016-10-28

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