郭 敏，張伊珺

水利事權(quán)劃分是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，關(guān)系到政府公共產(chǎn)品供給效率，并直接影響政府職能的實(shí)現(xiàn)。歷年來(lái)，中央政府與地方政府的水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分一直是一個(gè)爭(zhēng)論的問(wèn)題。一方面，中央政府存在“缺位”的現(xiàn)象，導(dǎo)致事權(quán)層層下移，地方政府承擔(dān)過(guò)多事權(quán)，造成超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，還存在著事權(quán)在上，支出責(zé)任在下的問(wèn)題，但有些地方政府財(cái)力困難。隨著我國(guó)水利建設(shè)事業(yè)的不斷發(fā)展和完善，水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究也越來(lái)越重要。

1 存在問(wèn)題分析

1.1 事權(quán)界定問(wèn)題

現(xiàn)階段我國(guó)中央與地方水利事權(quán)的劃分僅以政策性文件、規(guī)章等形式發(fā)布，法律效力不高，執(zhí)行力度不強(qiáng)，事權(quán)劃分缺乏法治化的制度基礎(chǔ)。雖然近些年我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列的水利相關(guān)政策，如《水利產(chǎn)業(yè)政策》《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。但其對(duì)水利事權(quán)的劃分上只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，缺乏明確的劃分細(xì)則，使得某些水利事權(quán)劃分具有極大的隨意性，若應(yīng)用到具體的水利項(xiàng)目實(shí)踐中去，會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的不順暢。比如，在《水利基本建設(shè)投資計(jì)劃管理暫行辦法》中，按照受益范圍，將水利基本建設(shè)項(xiàng)目劃分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性三大類(lèi)。公益性和準(zhǔn)公益性水利基本建設(shè)項(xiàng)目基本交由中央政府來(lái)投資建設(shè)，但是在具體的實(shí)施過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)該水利項(xiàng)目的公益性界定不清晰的現(xiàn)象。當(dāng)這種情況發(fā)生時(shí)，出于理性“經(jīng)濟(jì)人”的考慮，中央政府就會(huì)將該事權(quán)交給地方政府來(lái)執(zhí)行，從而減少自身的事權(quán)范圍。

1.2 事權(quán)與支出責(zé)任劃分問(wèn)題

雖然水利事權(quán)的界定基本上明確了中央和地方政府分別該負(fù)責(zé)哪些方面的水利項(xiàng)目，但是中央政府的水利事權(quán)往往并不由其本身付費(fèi)，其可以依照效率性原則委托地方政府來(lái)代為實(shí)施。一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的水利支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，由此就形成了事權(quán)在上而支出責(zé)任在下的現(xiàn)象。從而導(dǎo)致支出責(zé)任在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。

比如，上級(jí)政府要求下級(jí)政府貫徹落實(shí)水利支出責(zé)任，但卻不提供相應(yīng)的資金支持，完全由地方政府付費(fèi)。但是在分稅制改革后隨著中央政府逐漸上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)，地方政府的財(cái)力已經(jīng)明顯不足。在這種情況下，地方政府難以承擔(dān)額外的水利支出責(zé)任，從而也就造成水利提供的效率偏低。

另外，在我國(guó)垂直財(cái)政管理體制下，中央政府具有制定水利政策的優(yōu)勢(shì)，占據(jù)主導(dǎo)地位，而地方政府不具有話語(yǔ)權(quán)，只是中央政府政策的執(zhí)行者，這就使中央政府憑借其身份優(yōu)勢(shì)將投資規(guī)模大，并且風(fēng)險(xiǎn)高的水利事權(quán)下放給地方政府，而地方政府只能被動(dòng)地接受中央分配的事權(quán)。隨著水利事權(quán)的不斷下放，原本就財(cái)力不足的地方政府日子越來(lái)越難過(guò)。同時(shí)，水利的人事任命權(quán)掌握在中央政府手中，根據(jù)公共選擇理論，地方政府作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他的目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，地方政府官員的目標(biāo)是追求任期內(nèi)的政績(jī)最大化。所以各地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，將水利資金更多的投入到水利工程建設(shè)上，而對(duì)水利工程的運(yùn)行和維護(hù)不夠重視。長(zhǎng)此以往，會(huì)導(dǎo)致很多水利項(xiàng)目年久失修，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有效益。

1.3 轉(zhuǎn)移支付不到位問(wèn)題

中央政府對(duì)地方水利的轉(zhuǎn)移支付主要是一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其中專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央政府為實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)目標(biāo)而設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。一方面，中央政府在撥付水利資金的同時(shí)，會(huì)要求地方政府提供相應(yīng)的資金配套，在中央政府資金沒(méi)到位或地方政府配套資金不足的情況下，水利項(xiàng)目就會(huì)被擱置，嚴(yán)重影響了地方水利項(xiàng)目的進(jìn)展。另一方面，要想獲得專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金需要向上級(jí)申請(qǐng)。并且，從地方政府申請(qǐng)到財(cái)政資金，撥付下來(lái)需要經(jīng)歷很長(zhǎng)一段時(shí)間，這無(wú)疑使得水利建設(shè)的效果大打折扣。而對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付，中央直接將這部分資金撥付給地方政府，由地方政府來(lái)決定用途，而地方政府有時(shí)為了拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，往往忽視水利項(xiàng)目的建設(shè)或者對(duì)其投入不足，導(dǎo)致水利項(xiàng)目無(wú)法正常實(shí)施。再者，一般性轉(zhuǎn)移支付缺乏明確的水利事權(quán)依據(jù)與合理的分配辦法，隨意性大，資金使用過(guò)程有時(shí)缺乏透明，監(jiān)督力度差，不利于地方水利建設(shè)。

2 建議對(duì)策

2.1 加強(qiáng)政府間水利事權(quán)和支出責(zé)任的法律約束

首先，要明確規(guī)定中央和地方以及省以下的水利事權(quán)劃分，避免事權(quán)劃分的隨意性，誰(shuí)的事權(quán)就應(yīng)由誰(shuí)負(fù)責(zé)，做到有法可依。其次，制定水利支出責(zé)任劃分的相關(guān)法律，依法明確中央和地方各級(jí)政府分別應(yīng)承擔(dān)的水利支出責(zé)任。通過(guò)法律體系的建設(shè)，切實(shí)做到事權(quán)和支出責(zé)任法定。最后，應(yīng)制定相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，授權(quán)專(zhuān)員監(jiān)督各級(jí)政府的支出責(zé)任是否落實(shí)到位，保障地方水利建設(shè)的良性運(yùn)行。同時(shí)，對(duì)基層地方政府要充分發(fā)揮群眾自下而上的監(jiān)督作用。將水利事權(quán)的履行效果與地方政府的政績(jī)考核聯(lián)系在一起，充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展水利的積極性和主動(dòng)性。

2.2 調(diào)整中央與地方政府的水利事權(quán)與支出責(zé)任

首先要明確中央與地方的水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分，其次是針對(duì)省以下各級(jí)政府的水利事權(quán)與支出責(zé)任作出明確規(guī)定。要科學(xué)劃分中央、省、市各自承擔(dān)的職責(zé)權(quán)限和范圍。對(duì)于全國(guó)性的水利事項(xiàng)，應(yīng)由中央政府承擔(dān)；受益范圍具有地域性的水利事項(xiàng)應(yīng)由當(dāng)?shù)卣畞?lái)負(fù)擔(dān)；兼有全國(guó)性和地域性的水利事項(xiàng)由中央和地方按照具體的比例來(lái)共同承擔(dān)。

2.3 完善水利轉(zhuǎn)移支付制度

《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，中央的財(cái)政事權(quán)應(yīng)由中央承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。不得要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金。如根據(jù)效率性原則需委托地方政府行使的，則要提供相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金支持。具體到水利項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，由中央完全承擔(dān)的水利事權(quán)應(yīng)由中央政府全部付費(fèi)；由地方政府完全承擔(dān)的水利事權(quán)應(yīng)由地方政府足額保障支出，中央政府不提供資金支持；對(duì)于中央委托給地方執(zhí)行的水利事權(quán)，中央應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的資金保障責(zé)任。要理清、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，以及嚴(yán)格明確水利專(zhuān)項(xiàng)資金的使用范圍。同時(shí)，完善轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督機(jī)制，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)機(jī)制，特別是要考核長(zhǎng)期投入資金的項(xiàng)目，取消效率低下等已無(wú)必要繼續(xù)實(shí)施的水利項(xiàng)目。關(guān)注一般轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途，采取適當(dāng)獎(jiǎng)懲等方式，引導(dǎo)地方政府將一般轉(zhuǎn)移支付資金用到實(shí)處。

[1] 白景明，朱長(zhǎng)才.建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)財(cái)稅制度操作層面研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015（45)：3-91.

[2] 柳長(zhǎng)順.關(guān)于完善水利工程事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的思考[J].水勢(shì)論壇，2008（9）：5-8.

[3] 宋美喆，劉寒波.我國(guó)水利事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問(wèn)題及原因探析[J].水利經(jīng)濟(jì)，2016（5）.