摘 要 契約行政是近年來區(qū)域合作發(fā)展中采用的最具普遍性的合作模式，它也是區(qū)域治理中最常用的一種治理方法。府際契約便是這種模式與方法的制度基礎(chǔ)。本文根據(jù)府際契約簽訂的主體、契約的內(nèi)容、契約的執(zhí)行等方面研究武漢城市圈在被批準(zhǔn)成為國家兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)之后的發(fā)展成果及發(fā)展現(xiàn)狀。分析府際契約作為一種區(qū)域合作發(fā)展的治理工具，它是如何推動武漢城市圈的發(fā)展的。

關(guān)鍵詞 府際契約 武漢 城市圈 區(qū)域合作 政府關(guān)系

作者簡介：丁翠梅，華東政法大學(xué)行政管理專業(yè)，研究方向：政府管理。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.247

一、府際契約的概念及發(fā)展現(xiàn)狀

“契約”是復(fù)數(shù)主體間，基于各自的需要而針對某一問題達(dá)成的對雙方都具有一定約束力的承諾（協(xié)定）。 其最早出現(xiàn)于早期智者普羅泰戈拉（前481-411 年）的著作中，用以研究城邦、人及其它社會共同體之間的關(guān)系。后來，智者呂科弗隆則在關(guān)于國家的討論中明確提出了“契約”概念，他認(rèn)為國家組織是人們的相互聯(lián)盟的契約的結(jié)果。 以此觀點(diǎn)來看，城市圈的形成便是一種“契約”。不過，這種“契約”是抽象的，概念上的契約。研究者們將用于研究國家社會關(guān)系的名詞借鑒運(yùn)用到政府之間的研究中。

關(guān)于政府之間這種契約關(guān)系，國內(nèi)研究的表述不盡相同，有的研究者提出了 “行政協(xié)議”，用來表述政府間的這種合作關(guān)系，將政府之間的合作概括為“協(xié)議”，比如，學(xué)者何淵認(rèn)為“協(xié)議”是從學(xué)術(shù)意義上提出來的，實踐中并沒有行政協(xié)議這個概念，他認(rèn)為“行政協(xié)議”的具體表現(xiàn)有：（實施）意見、宣言、意向書、提案、協(xié)議（書）、協(xié)定書、倡議書、章程、方案以及計劃等等?！靶姓f(xié)議”在研究區(qū)域府間關(guān)系時，是比較常見的。很多學(xué)著專家在研究區(qū)域合作時均采用行政協(xié)議的說法，并且當(dāng)下對于行政協(xié)議的研究大多從法律的角度來探討，將其視為區(qū)域治理的一種工具。

此外，還有學(xué)者提出“區(qū)際協(xié)議”、“省際協(xié)議”、“行政契約”等概念用來分析和研究我國區(qū)域合作中的存在的治理問題。這些，在學(xué)術(shù)表達(dá)和使用上比較隨意，概念界定的標(biāo)準(zhǔn)不是很嚴(yán)格，適用范圍相對狹窄。如，“省際契約”這個概念，它只能用于省與省政府之間的合作，而從政府間關(guān)系來看，府際關(guān)系不僅包括“省和省”之間這種橫向的關(guān)系，也存在“市和市”之間的合作協(xié)議，還包括“中央與地方”這類縱向的關(guān)系。并且目前這種縱向的合作契約的存在也是不少。因此，“省際契約”這一說法有一定的局限性。“區(qū)際協(xié)議”也同樣具有這樣的局限性。概念上的不清晰將不利于未來開展更多的學(xué)術(shù)交流和后續(xù)研究。學(xué)者汪建昌在他的文章中認(rèn)為：為對應(yīng)區(qū)域一體化，地方正運(yùn)用了行政區(qū)劃調(diào)整、雙層政府、區(qū)域政府聯(lián)盟、特區(qū)政府以及行政協(xié)議等多種治理工具，并在實踐中更多地將行政協(xié)議作為首選。 由此可見，在研究區(qū)域發(fā)展的時候，重視行政協(xié)議的作用，具有指導(dǎo)性的實踐價值。

區(qū)域契約行政在本質(zhì)上是一個政府之間關(guān)系治理或者是府際治理的問題。所以，本文借鑒了楊愛平教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為府際契約是指為了適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展的需要，政府之間或政府部門之間為推進(jìn)區(qū)域合作，按照平等自愿、優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏的基本原則，以契約的形式達(dá)成的各種政府間合作文件。 不過，筆者認(rèn)為，這種“契約”可以泛化成一種合作關(guān)系，而非局限于文本文件。也可以是指為了滿足政府之間區(qū)域一體化發(fā)展和多方政府的發(fā)展需求，按照平等共贏的基本原則，以契約的形式達(dá)成的各政府之間的合作行為。

二、武漢城市圈府際契約的發(fā)展

武漢城市圈的形成是在2002年3月和5月，武漢與周邊8個城市，黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、錢江、天門的政府高層進(jìn)行了兩次會晤并達(dá)成合作與發(fā)展框架協(xié)議之后初步形成雛形，以武漢為中心，周邊100公里范圍的這8個城市構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。2002年6月，湖北省第八次黨代會明確提出武漢經(jīng)濟(jì)圈概念：武漢作為全國特大中心城市之一和全省的經(jīng)濟(jì)龍頭，應(yīng)當(dāng)充分輻射和擴(kuò)散其自身的優(yōu)勢，發(fā)展自身，同行要帶動周邊城市和地區(qū)的發(fā)展，形成一個互補(bǔ)共進(jìn)的發(fā)展模式。2007年12月，在北京召開的全國發(fā)展和改革工作會議上，武漢城市圈獲批為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)”。

在2007年之前，武漢城市圈內(nèi)各地方政府之間的合作進(jìn)行了探索，簽訂了多項合作協(xié)議。如《武漢城市圈“8+1”科協(xié)合作協(xié)議書》、《武漢城市圈建委主任聯(lián)席會合作協(xié)定》、《武漢城市圈政府法制合作框架協(xié)議》等等。同時，武漢城市圈內(nèi)建立了多種主席聯(lián)席會議制度，定期召開，就某一個主題進(jìn)行深入研究探討，形成一定的協(xié)議或決定。尤其是在2007年武漢城市圈被正式批準(zhǔn)為兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)之后，各政府之間的這類契約合作更加的頻繁，形成了一種長久的制度性的契約合作關(guān)系，推動了武漢城市圈的健康快速發(fā)展。

三、武漢城市圈府際契約的實踐分析

本文對武漢城市圈的府際契約的研究主要從武漢城市圈被批準(zhǔn)成為兩型社會建設(shè)綜合實驗區(qū)之后，府際契約的數(shù)量、內(nèi)容在不同程度上相較之前都有一定的提升。因此，此階段的選擇對之后對于武漢城市圈的研究更具有代表性的作用。主要從以下兩個方面對武漢城市圈的府際契約現(xiàn)狀進(jìn)行分析：

（一）從府際契約簽訂的主體來看

武漢城市圈從誕生之初便是在湖北省委、省政府的支持之下，因此，日后的發(fā)展同樣離不開湖北省委、省政府的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)作用。2004年5月，湖北省政府成立了以省長為組長的省推進(jìn)武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，這是武漢城市圈內(nèi)級別最高的區(qū)域機(jī)構(gòu)，多次召開城市圈建設(shè)會議，促進(jìn)了武漢城市圈圈內(nèi)圈外的各項活動的開展。由表一所列舉的因此，無論從政府間關(guān)系還是從武漢城市圈所處的地位都可以分析得出，武漢城市圈府際契約主體的多樣性。

一般而言，政府間關(guān)系可以分為縱向關(guān)系、 橫向關(guān)系和斜向關(guān)系三種。 以此為依據(jù)，將武漢城市圈的府際契約分為三種類型：縱向型府際契約、橫向行府際契約以及斜向型府際契約。

1.縱向型府際契約：

它是指兩個存在行政隸屬關(guān)系的政府之間簽訂的契約。例如，中央與地方政府間、地方政府上級與下級之間以區(qū)域合作為議題所簽訂的多種合作協(xié)議，均屬于縱向府際契約?，F(xiàn)實中根據(jù)契約主體關(guān)系不同，具體又可分中央政府職能部門與省級政府間、省級政府與市級政府間簽訂的府際契約兩種類型?？v向的府際契約在武漢城市圈的發(fā)展過程中起著一個旗幟性的指導(dǎo)作用，大多數(shù)統(tǒng)籌規(guī)劃的府際契約都是湖北省政府或職能部門與武漢城市圈簽訂的或者是湖北省政府代表武漢城市圈與國家各部委簽訂的。湖北省政府或其職能部門與武漢城市圈簽訂府際契約，如：湖北省交通運(yùn)輸廳制定的《武漢城市圈交通一體化建設(shè)實施方案》等。

2.橫向型府際契約：

它是指行政級別同級的地方政府間、地方政府職能部門之間以區(qū)域合作為議題所訂立的多種合作協(xié)議。根據(jù)契約主體關(guān)系不同，橫向型府際契約可分為四種實踐形態(tài)：省際契約、市際契約、縣 （區(qū)）際契約、地方政府職能部門之間契約。其中第四種地方政府職能部門之間簽訂的契約是這四種實踐形態(tài)中最普遍最廣泛的一種。武漢城市圈與長三角、珠三角等城市圈相比，它是一個省內(nèi)的城市圈，其政治、行政等環(huán)境較為簡單。因此，除了縱向的府際契約，絕大多數(shù)的橫向契約均是第四種府際契約。橫向的府際契約則在實踐中將城市圈內(nèi)各政府連接起來，平等互利，協(xié)同發(fā)展。如武漢市科技局與城市圈各市科技局簽訂了《科技合作協(xié)議》、《武漢城市圈環(huán)境保護(hù)合作框架協(xié)議》等等。

3.斜向型府際契約：

它是指行政級別不同，也不存在統(tǒng)轄關(guān)系的地方政府之間或級別不對等的地方政府職能部門間圍繞區(qū)域合作議題而簽訂的合作協(xié)議。目前，武漢市政府和咸寧市下轄的咸安區(qū)政府圍繞多種合作議題簽訂了不少的合作協(xié)議。武漢市政府與咸寧區(qū)政府不屬于同一個行政級別概念的政府，而且咸寧區(qū)不屬于武漢市的管轄范圍兩者是一種不對等的關(guān)系，這就形成了斜向型的府際契約。這類府際契約的簽訂，沖破了傳統(tǒng)意義上的行政等級的限制，擴(kuò)展了武漢城市圈的發(fā)展可能性，整合了各自發(fā)展所需的資源，帶動了區(qū)域的發(fā)展，也發(fā)揮了武漢在整個城市圈中的中心、輻射源的作用。

（二）從府際契約涉及的內(nèi)容來看

武漢城市圈的府際契約涉及的合作項目從最初的資源共享、經(jīng)濟(jì)合作到如今的教育、人才、文化、環(huán)境、醫(yī)療、行政、旅游、交通等，涉及現(xiàn)代生活的方方面面，從城市圈基礎(chǔ)建設(shè)的府際契約，到城市圈行政一體化的府際契約，標(biāo)志著武漢城市圈的府際契約向著越來越成熟完善的方向發(fā)展。城市圈內(nèi)合作產(chǎn)生的“1+1>2”效益，使得政府間互相合作的意識越來越強(qiáng)，共同推進(jìn)了武漢城市圈的良性發(fā)展。從表一武漢城市圈內(nèi)所形成的聯(lián)席會議、論壇機(jī)制也可以看出武漢城市圈圈內(nèi)的府際契約內(nèi)容是包羅萬象的，支撐著武漢城市圈的發(fā)展。

四、總結(jié)

本文總結(jié)了武漢城市圈的府際契約的主體、內(nèi)容以及其具體的表現(xiàn)形式。通過對府際契約的研究，武漢城市圈圈內(nèi)的府際契約是多樣化，形成了以省委省政府為主導(dǎo)，各城市間相互配合的現(xiàn)實機(jī)制。從城市圈內(nèi)各部門舉行的聯(lián)席會議、論壇也可以看出武漢城市圈圈內(nèi)的府際契約關(guān)系基本成熟，這些府際契約不僅鞏固了武漢城市圈的政府合作成果，同時也推動著武漢城市圈圈內(nèi)政府合作向更加縱深的方向發(fā)展。但是，由于這種府際之間的契約是規(guī)范性的，不具有法律效應(yīng)，在執(zhí)行過程中也存在著較大的隨意性。隨著近年來，“法治”理念的不斷強(qiáng)調(diào)，運(yùn)用法律的強(qiáng)制性作用，監(jiān)督、加大府際契約的執(zhí)行力度。

注釋：

胡仙芝.行政契約理論及其在我國行政管理中的實踐.中國行政管理.1998（12）.43- 49.

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林尚立.國內(nèi)政府間關(guān)系.杭州：浙江人民出版社.1998.91-97.