摘 要 權(quán)力清單制度是適應法治新常態(tài)的現(xiàn)實需要，是體現(xiàn)法治新常態(tài)對于規(guī)則治理、良法治理、文明治理的制度形式。在法治新常態(tài)背景下，權(quán)力清單在制定上要提升規(guī)范性與明確性，通過公開、民主的方式，體現(xiàn)法治蘊含的對于公權(quán)力監(jiān)督的價值目標。權(quán)力清單制度的權(quán)威與公正，將有助于形成良好的社會法治環(huán)境，推動依法治國的不斷深化。

關(guān)鍵詞 依法治國 法治 權(quán)力清單

作者簡介：黃佳宇，中共長春市委黨校法學教研部副教授，法學博士，研究方向：行政法。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.219

一、引言

改革的不斷深入，依法治國的不斷推進，給具有中國特色的社會主義國家建設(shè)帶來了深刻而巨大的變化。黨的十八屆四中全會高度關(guān)注了“法治”，黨的十八屆五中全會高度關(guān)注了“發(fā)展”，法治建設(shè)為經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)提供了有力的制度保障，也正是在改革與發(fā)展中，法治從理論到實踐得以不斷的完善與豐富。

二、法治新常態(tài)價值內(nèi)核要素

“法治”是法治新常態(tài)的核心詞，這種法治實踐的新常態(tài)亦應緊扣“法治”的基本價值要求展開。對于法治的基本價值要求，雖然理解不盡相同，但從不同社會制度及發(fā)展階段考量，法治應包含能夠表征法的基本屬性，以及法在國家治理實踐維度中的一些基本要素：法的穩(wěn)定性（形式要求），法的惡與良的屬性（實質(zhì)要求），以及在以上形式與實質(zhì)要求基礎(chǔ)上所彰顯的公權(quán)力制約，私權(quán)利（包括人權(quán)）保障，公正、公開、文明等價值要素。

（一）穩(wěn)定的規(guī)則治理

法治新常態(tài)在形式上，應為一種規(guī)則治理即“規(guī)則之治”。這種規(guī)則治理本質(zhì)上要求，規(guī)則體現(xiàn)出在規(guī)則的形成與適用對象上應具有“普遍性”，這種普遍性當然亦體現(xiàn)在社會成員對法遵守上應具有普遍性，沒有特殊或例外；其次，規(guī)則治理意味著規(guī)則適用的反復性，這是對特權(quán)的當然排斥，以法律面前人人平等之原則，體現(xiàn)出對同一類事，只要滿足法律規(guī)定之條件，應不因適用對象之財富、種族、地位等而存在適用上的差異。這種適用上的反復性，無疑是對規(guī)則形成標準的要求，這種標準應具有統(tǒng)一性；最后，規(guī)則治理應體現(xiàn)出行為的導引性，這是法律在可預測性上的具體體現(xiàn)。法治的導引性是通過規(guī)則對于行為主體當為、可為、不可為行為范疇的劃定，從而指引社會成員的行為，社會成員亦可通過對規(guī)則的認知，實現(xiàn)對自己行為后果的預測。規(guī)則的普遍性，適用反復性，行為導引性是規(guī)則之治的三個基本要求，而這三個基本要求的重要目的在于在社會成員，特別是公權(quán)力行使者形成能夠“依法辦事”的常態(tài)，以及形成全社會尊崇法律權(quán)威的常態(tài)。

規(guī)則治理依靠的方式具體可以是習慣、宗教、技術(shù)以及政策等規(guī)則，而最高層次的規(guī)則應為法律規(guī)則，在法治新常態(tài)視域下，法律規(guī)則更應該強調(diào)其強制性、責任性與公平性：法律是國家意志的體現(xiàn)，不同于道德等對于主體關(guān)系調(diào)整的方式，國家強制力是法律的堅強后盾，保證著法律在調(diào)整社會關(guān)系中功能的有效發(fā)揮，社會成員對于法律的認知、認可與普遍遵守，都離不開國家的宣傳以及國家強制力的保障；法律規(guī)則在界定行為主體的行為模式中，當然的包含了責任的規(guī)定，這亦是法律權(quán)威性的表現(xiàn)，違法當承擔責任，這是法治的當然要求，特別是對于公權(quán)力行使者責任體系的建構(gòu)，是法律規(guī)則的重要實踐內(nèi)容之一；以國家強制力為保障，法律規(guī)則界定了不同主體的行為及其后果與責任，這種從規(guī)則制定到規(guī)則實踐，都應當包含基本的公平或公正性的要求。故此，法治新常態(tài)首先應是規(guī)則治理之常態(tài)，這種規(guī)則治理應具有法治所體現(xiàn)的穩(wěn)定性，在規(guī)則普遍、反復、公正的適用過程中，體現(xiàn)法治的公平與公正。

（二）民主的良法治理

社會主義法治新常態(tài)應在實質(zhì)上充分的體現(xiàn)出社會主義制度所蘊含的民主性，這種民主性與所謂西方的民主是不同的。社會主義國家的民主，法律制度的基礎(chǔ)在社會主義國家的憲法，憲法作為國家的根本法，體現(xiàn)著明顯的國家意志屬性，社會主義的憲法則是人民意志的體現(xiàn)，表現(xiàn)并以根本法的形式保障人民的利益得以實現(xiàn)，從這個角度理解，社會主義法治新常態(tài)便是良法治理的過程。治國之重器為法律，善治的前提是良法，用良法治理的國家才是法治國家。良好的法律被社會成員廣泛的遵守，這是法治新常態(tài)在實踐中的明確體現(xiàn)，社會主義法治國家需要善治與良法能夠?qū)崿F(xiàn)在運行層面的有機結(jié)合。

可接受的“良法”應該體現(xiàn)如下要求：其一，意志主體應為多數(shù)即良法應為多數(shù)人之治理，絕非少數(shù)人之治理甚至個人治理，這也正是法治較之人治的優(yōu)勢所在。這意味著作為法治核心載體的法律應體現(xiàn)多數(shù)人的意志，且這種多數(shù)人意志的“集合”應是嚴謹?shù)?，換句話說作為法治重要環(huán)節(jié)的立法過程應是多數(shù)人意志，通過嚴格的程序最后表現(xiàn)于法律之中的過程。良法的這種要求，在社會主義法治中就集中體現(xiàn)為，良法應該代表廣大人民的意志，良法的重要皈依是為保障廣大人民的利益得以實現(xiàn)；其二，良法應體現(xiàn)公正與公開。法律治理是以法的穩(wěn)定性、明確性、可預測性、可操作性，來實現(xiàn)法律治理的公正，這是對善變的，不穩(wěn)定的個體意識、好惡、非理性的摒棄。此外，在法運行的各個環(huán)節(jié)，從立法、執(zhí)法到司法、守法都應體現(xiàn)出公開性，這恰恰是多數(shù)人治理的外在表現(xiàn)，法治要想始終充滿活力，就需要集民意，匯民智，以立法公開、司法公開、監(jiān)督公開等諸多形式，彰顯良法對于公開性的要求。而良法的公開性又能很好的保障法治對于公正的要求，置于公開之下的法治方能更好的體現(xiàn)公正性。

（三）制約公權(quán)與保障私權(quán)（人權(quán)）的文明治理

對于公權(quán)力的制約一直是法治的重要價值目標，公權(quán)力行使關(guān)乎社會之公共利益，其恣意妄為乃至腐敗，都會對社會公共利益造成巨大損失，故此，從古代的羅馬共和國，到近代的法國啟蒙運動，從英美法系國家，到大陸法系國家，對于公權(quán)力的制約是法治不斷發(fā)展中的重要關(guān)注要素。防止權(quán)力濫用，實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約，這就使將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里成為了法治的必然需要。對于權(quán)力制約的形式在不同政治制度國家表征并不相同，例如，以孟德斯鳩“三權(quán)分立”為理論基礎(chǔ)的權(quán)力制約模式。社會主義國家構(gòu)建法治，不能照搬所謂西方的“三權(quán)分立”，從中國的歷史與現(xiàn)實實際出發(fā)，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨建構(gòu)起了包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督以及社會監(jiān)督的多元監(jiān)督體系。其中，黨的十八大以來，執(zhí)政黨通過黨內(nèi)法規(guī)、制度的不斷建構(gòu)，使依法、依規(guī)反腐成效更加明顯，已成為權(quán)力制約與監(jiān)督的常態(tài)化形式。從依法治國的角度考量，反腐敗，加強權(quán)力制約與監(jiān)督是社會主義法治國家實踐的重要內(nèi)容之一，法治新常態(tài)亦就必然包含著依法反腐、制約權(quán)力的常態(tài)。

在法治不斷制約公權(quán)的同時，法治亦在實現(xiàn)對于社會成員合法私權(quán)的有效保障?！安皇侨藶榉啥嬖冢欠蔀槿硕嬖凇?，現(xiàn)代法治意義上的“私權(quán)”有著不同的理解與范圍的界定，在強調(diào)法治對于私權(quán)的保障層面，更多的是關(guān)注法治對于人權(quán)的保障。人之所以成為人的權(quán)利便是人權(quán)，人權(quán)基本涵蓋了包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等類型的權(quán)利，人權(quán)保障是近代以來法治的重要價值目標之一。特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，對于人權(quán)的保障已在世界范圍內(nèi)形成了共識，尊重人權(quán)、保障人權(quán)亦是我國憲法的基本原則之一。故此，法治新常態(tài)是制約與監(jiān)督公權(quán)力的常態(tài)，是保障私權(quán)（人權(quán)）的常態(tài)。

三、權(quán)力清單在法治新常態(tài)中的實踐展開

（一）提升權(quán)力清單規(guī)范性、明確性、權(quán)威性

不同層級的公權(quán)力主體（集中表現(xiàn)為政府），其權(quán)力清單內(nèi)容、范圍存在差異；同一級別的公權(quán)力主體在不同地域，因地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，自然生態(tài)，民族文化亦可能在權(quán)力清單內(nèi)容與范圍上存在不同，使提升權(quán)力清單制定的規(guī)范性顯得十分必要。原則上，同一層級的公權(quán)力主體其權(quán)力清單內(nèi)容與范圍應該是一致的，但這與依據(jù)實際情況對權(quán)力清單內(nèi)容的適時調(diào)整本質(zhì)上并不沖突。權(quán)力清單確實關(guān)涉公權(quán)力主體權(quán)力的行使界限，關(guān)乎社會大眾的切身權(quán)益，其指定程序的規(guī)范與嚴謹，內(nèi)容的明確與細致，關(guān)涉權(quán)力清單的權(quán)威性以及公權(quán)力主體的公信力。覆蓋面廣、無遺漏，統(tǒng)一，協(xié)調(diào)的權(quán)力清單，對于權(quán)力清單的權(quán)威性，公權(quán)力主體的公信力至關(guān)重要，但不能使權(quán)力清單脫離實際僵化不變，適時的新權(quán)力類型的入單，不適時的權(quán)力出單應該是必要的。權(quán)力清單是公權(quán)力主體“曬權(quán)力”，公開權(quán)力范圍，接受社會監(jiān)督的制度形式，這就意味著權(quán)力清單的制定絕不應該是公權(quán)力主體的一家之言。在權(quán)力清單制定的過程中，應該發(fā)揮人大、社會公眾的參與、監(jiān)督、反饋作用，使權(quán)力清單在制定上體現(xiàn)出公開與民主，內(nèi)容上明確與具體，從而確保權(quán)力清單的權(quán)威性，這亦是法治新常態(tài)表征為規(guī)則治理的應有之意。

（二）實現(xiàn)權(quán)力清單的“權(quán)責一體”

權(quán)力清單是公開權(quán)力范圍、內(nèi)容，明確權(quán)力邊界的制度，是公權(quán)力接受社會大眾監(jiān)督的過程，這種監(jiān)督過程應與相應的責任追究機制有機的結(jié)合起來，換句話說，權(quán)力清單就應該是責任清單，這種責任不僅包含了在提供社會公共資源、服務中，公權(quán)力主體肩負的責任（義務），更應是當公權(quán)力行使不當、違法，侵害了行政相對人合法權(quán)益時，公權(quán)力行使主體承擔何種行使的責任（不利后果）。以法治的視角審視權(quán)力清單，如果公權(quán)力雖將公權(quán)力的內(nèi)容、范圍、程序、方式置于陽光之下，但缺乏了權(quán)力濫用之后果責任的追究，這無疑使權(quán)力清單被“形式化”。有權(quán)力須有責任，有權(quán)利須有救濟，這應是良法的必然要求。權(quán)力清單集中的體現(xiàn)著法治新常態(tài)對于公開、民主、權(quán)力監(jiān)督的價值要求，在權(quán)力清單中實現(xiàn)有效的“權(quán)責統(tǒng)一”，是提升權(quán)力清單“質(zhì)”的需要，更是法治社會對于社會大眾權(quán)利保障的需要。權(quán)力清單制度應涵蓋公權(quán)主體在公權(quán)力行使失范的情況下，公權(quán)主體內(nèi)部的懲戒方式以及社會大眾的權(quán)利救濟渠道。

（三）借力權(quán)力清單，形成尚法、守規(guī)社會氛圍

形式規(guī)范、明確，內(nèi)容具體、權(quán)責一體的權(quán)力清單，不僅是社會成員監(jiān)督公權(quán)力的有效制度方式，更能發(fā)揮其明顯的制度示范與導向作用。公權(quán)力行使界限明確，接受社會大眾監(jiān)督，公權(quán)力主體不僅使自身成為依法行政，遵法、守法的表率，更能引導形成崇尚法治，遵守規(guī)則的社會氛圍。在法治社會中，公權(quán)力主體在物、人、政策上掌握、占有大量社會資源，在基于公權(quán)力行使的關(guān)系中，明顯處于優(yōu)勢地位，一個誠信、高效、民主、公開、守法、依規(guī)的公權(quán)力主體，無疑會在社會上形成極強的示范效應。行政相對人在與公權(quán)力主體的互動中，通過參與、反饋，不僅實現(xiàn)了對于公權(quán)力主體的監(jiān)督，更是能夠通過公權(quán)力行使雙方的互動，預測、規(guī)范自己的行為，在守法與違法的行為方式中做出符合理性與社會評價的選擇。行政相對人合法行為被公權(quán)力主體之肯定甚至是褒揚，也會使社會成員形成遵法、尚法、守規(guī)的氛圍。包括公權(quán)力主體在內(nèi)的全社會尚法、守規(guī)，正是法治新常態(tài)蘊含的文明治理的集中表現(xiàn)。

四、結(jié)語

黨的十八大，特別是十八屆四中全會以來，中國的社會主義法治建設(shè)不斷的細化，法治新常態(tài)不僅帶來了法治理念的變革，也帶來了難得的制度整合。權(quán)力清單制度將會在依法治國的進程中發(fā)展完善，不斷彰顯社會主義的法治文明。

參考文獻：

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