摘 要 環(huán)保稅作為我國落實“稅收法定”后的第一部稅種立法，其在規(guī)范財政收入，完善我國稅制方面有著重大的意義。同時也是我國“綠色稅制”的第一部單行稅法，將“保護和改善環(huán)境、減少污染物排放、推進生態(tài)文明建設”寫入環(huán)保法總則，意在表明此次立法宗旨。本文以環(huán)保稅為切入口，就其推行實施過程中所面臨的爭議提出建設性意見，并且闡述環(huán)保稅對我國建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略意義，從而以小推大，通過環(huán)保稅的開征不斷完善經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調的“綠色稅制”是我國深化財稅體制改革所迫切需要的。

關鍵詞 環(huán)保稅 稅收調節(jié) 綠色稅制

作者簡介：郭宇，華東政法大學研究生教育院研究生，研究方向：財稅法。

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.184

十八屆三中全會要求“深化財稅體制改革”，會議指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，并明確提出“推動環(huán)境保護費改稅”。十八屆五中全會綠色發(fā)展理念要求“經(jīng)濟要環(huán)保”，即“任何經(jīng)濟行為都必須以保護環(huán)境和生態(tài)健康為基本前提”。借此良機，作為此次財稅體制改革之一的環(huán)保稅，于2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過，并于2018年1月1日起施行。政策性法規(guī)的出臺實施對行業(yè)的影響并非立竿見影，環(huán)保稅亦然。在此次費改稅過程中，環(huán)保稅從開始的協(xié)商、提議、草案、討論到最終的立法實施，面臨著諸多爭議，如企業(yè)稅負過重，應納稅污染物的范圍及計稅依據(jù)，環(huán)保稅的征管，又如質疑此次環(huán)保稅出臺對減少污染物排放能否起到實質性作用等。在環(huán)境日益惡化的今天，并不能奢望環(huán)保稅這樣一項政策性法規(guī)起決定性作用，需要協(xié)同相應一系列法規(guī)措施還我們綠水藍天。此次環(huán)保稅法，將發(fā)揮稅收調節(jié)作用，本著“誰污染誰治理”，多排污多納稅的原則，鼓勵企業(yè)節(jié)能減排，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，為稅制綠化奠定基礎，這也正是深化財稅體制改革的題中之意。

一、環(huán)保稅應勢出臺

福利經(jīng)濟學曾提出“外部性理論”，即外部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟，它是指個人在市場外影響到他人的福利，產(chǎn)生有益的影響稱之為“外部經(jīng)濟”，企業(yè)進行污染物排放，對環(huán)境造成損害，給他人帶來污染問題，應當算是“外部不經(jīng)濟”的典型例子了。改革開放以來，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，人民的物質生活水平得到顯著提高，卻不得不面對日益嚴峻的環(huán)境形勢，盡管這些年，政府不斷出臺相應的法規(guī)來進行環(huán)境保護，但效果并非十分理想，污染物排放指數(shù)仍是居高不下。排污費在我國存續(xù)的三十幾年間，不單為環(huán)保投入取得專項經(jīng)費，更是讓更多的企業(yè)關注環(huán)境問題，然而日益加劇的環(huán)境問題以及排污費本身存在的問題，諸如征費標準較低，排污費遠低于企業(yè)進行技術革新，優(yōu)化產(chǎn)能結構所投入的費用；一些地方環(huán)保部門與排污企業(yè)甚至相互扯皮，進行商議收費，造成排污費實際征收率較低等問題。

黨的十八屆三中全會明確指出：“推動環(huán)境保護費改稅”，環(huán)保稅法應勢出臺。在我國，稅費是有著本質差別的，稅收是無償性的，沒有必要考慮政府所收取的稅金與提供的公共勞務和公共物品的成本是否等值，可以根據(jù)政府對公共物品的使用效率及其調節(jié)功能，確定稅負的高低。 征稅環(huán)節(jié)就排污費收取覆蓋更廣，將末端污染物排放更好的在各環(huán)節(jié)監(jiān)管；環(huán)保稅立法權歸屬各級人大，以法律加以規(guī)定，其執(zhí)行力度大，規(guī)范性更強。環(huán)保稅法其特有的稅收優(yōu)勢，成為此次清費立稅的關鍵，更是我國現(xiàn)行“綠色經(jīng)濟”所需。

二、環(huán)保稅所面臨的爭議

環(huán)保稅從最初的草案到今天的出臺，是飽受爭議的。不少專家指出，在我國經(jīng)濟發(fā)展處于下行且與發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平仍有一定差距的大背景下，開征環(huán)保稅，無形中增加企業(yè)稅負，加大企業(yè)生產(chǎn)成本，同技術較發(fā)達的國家相比，削弱我國企業(yè)國際競爭力。環(huán)保稅開征如果影響經(jīng)濟發(fā)展，財政收入整體下降，環(huán)保投入也將大大縮水，得不償失。隨著城市的不斷迅速發(fā)展，汽車作為現(xiàn)代出行工具保有量不斷提高，其所排放的尾氣成為重要的污染源之一。在環(huán)保法中應稅污染物僅是大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲，并未對許多危害較強的污染源應稅，如農業(yè)污染、機動車尾氣等進行征稅。關于環(huán)保稅稅率，不少業(yè)內人士指出，面對經(jīng)濟下行的壓力，環(huán)保稅的征收只會向最低標準看齊，并不會提高稅率，沒有真正體現(xiàn)“污染者付費”的原則。 同時，環(huán)保稅明確為地方稅種，環(huán)境污染區(qū)域強，區(qū)域間污染情況存在較大差異，不免令人擔心“地方主義保護”。由之前排污費的專款專用，成為立稅后的統(tǒng)籌規(guī)劃，怎樣能保證環(huán)保經(jīng)費投入。環(huán)保稅專業(yè)技術性強，我國征收經(jīng)驗不足，環(huán)保稅根據(jù)環(huán)保部門檢測數(shù)據(jù)由稅務部門進行征收，實現(xiàn)信息共享，排污收費實際征收率低，與地方政府權力實施不到位不無關系，“權力導致腐敗，絕對的權利導致絕對的腐敗”。 納稅人對環(huán)保稅征收出現(xiàn)爭議時，怎樣救濟。上述種種，使人就環(huán)保稅對節(jié)能減排，環(huán)境保護的效用產(chǎn)生質疑。

三、對環(huán)保稅“不足”的釋義

（一）解讀環(huán)保稅的“不足”

此次清費立稅采取“中立原則”，新修訂的《環(huán)境保護法》第43條規(guī)定“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費?！鼻覍嶋H上未出現(xiàn)新的納稅人，或應稅污染物，不存在實質性的增加企業(yè)稅負，根據(jù)排污費的現(xiàn)行計費及標準來設定環(huán)保稅的稅額，充分體現(xiàn)稅制改革中的“稅負平移”。為調動地方政府積極投入環(huán)保事業(yè)中，承擔起主要的環(huán)境責任，有效治理環(huán)境污染，此次環(huán)保稅為地方稅，全部稅收收入歸地方所有。事實上，環(huán)境保護所投入的經(jīng)費要遠遠高于排污費的收取。2015年節(jié)能環(huán)保方面支出達到4814億元，全國排污費征收額僅為173億元。 財政部稅政司司長王建凡也公開表示“未來在財政預算安排的節(jié)能環(huán)保支出，投入力度還會不斷地加大”。由于環(huán)保稅征管的特殊性，現(xiàn)階段需要稅務機關和環(huán)保部門通力合作，從而實現(xiàn)信息共享。根據(jù)環(huán)保法的相關規(guī)定，環(huán)保部門有對污染物排放進行監(jiān)管的義務，同時環(huán)保部門在排污費征管過程中積累了較多經(jīng)驗；稅務機關可將企業(yè)相關排污情況及時與納稅人申報材料有效對接，更加便利對環(huán)保稅的征管。此次，我國出臺的稅法體現(xiàn)公平原則，與OCED的原則相契合，制定“浮動稅率”，可就地區(qū)環(huán)境污染以及企業(yè)污染物排放情況不同，有地方人大進行“差異化”征稅。在我國環(huán)境形式十分嚴峻的當下，環(huán)保稅并非主要承擔增加財政收入的責任，更多的是發(fā)揮其稅收調節(jié)作用，本著“誰污染誰治理”的理念，對直接向環(huán)境排放應稅污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)者征收環(huán)保稅，從而改變納稅人的排污行為，減少污染排放物，從而改善環(huán)境，推動我國生態(tài)文明建設。

（二）完善環(huán)保稅

當“霾”成為生活在華北地區(qū)人們新的氣象指數(shù)，“霾爆表”、“等風來”成為人們對環(huán)境的調侃，不得不警醒著我們不能一味追求經(jīng)濟GDP，更要保證綠色GDP。在全民需求環(huán)保的今天，政府更是應當承擔起環(huán)境責任，節(jié)能減排應成為地方政府政績考核的一項指標，不能再出現(xiàn)犧牲生態(tài)環(huán)境。司法機關的“問責機制”在全面依法治國核心戰(zhàn)略中初見成效，好的措施應靈活加以應用，“綠色問責機制”是時引入生態(tài)文明建設中來，成為各地政府“必修課”，同時政府還應做好環(huán)保導向工作，對市民加大環(huán)保宣傳力度，在欠發(fā)達的農村地區(qū)，更是應投入精力及經(jīng)費，減少農業(yè)污染，提高全民環(huán)保意識。

環(huán)保稅作為一項政策性法規(guī)，其對節(jié)能減排，保護環(huán)境的作用并非立竿見影，還需要不斷的完善相關法規(guī)政策，使環(huán)保稅法同稅收征管法及環(huán)境保護法協(xié)同奏效。為避免環(huán)保部門征收排污費時的“尷尬”，此次環(huán)保稅征收，環(huán)保部門對納稅人所排放的污染物進行檢測，稅務機關就監(jiān)測數(shù)據(jù)對排污企業(yè)征稅。就先前有過的排污“地方保護主義”及行政干預，此次環(huán)保稅征管建議加入第三方機構進行檢測，環(huán)保部門與第三方檢測機構檢測數(shù)據(jù)進行比對，設定可允許“差異范圍”，取適值征稅。公平公開引進第三方檢測服務，將納稅爭議進行事前預防。一旦出現(xiàn)納稅爭議，就環(huán)保部門及稅務機關，找誰救濟，怎樣承擔責任，仍需要國務院和最高人民法院出臺相應的細則解釋。

四、綠色稅制中濃墨一筆

十八屆五中全會綠色發(fā)展理念中倡導“環(huán)保要經(jīng)濟”，即從環(huán)境保護的活動中獲取經(jīng)濟效益，將維系生態(tài)健康作為新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)“從綠掘金”。不少企業(yè)可以借此次環(huán)保稅立法，從中獲益，一些大型企業(yè)原本就擁有較好的減排設施，污染物排放指標合格，這類企業(yè)便可少繳環(huán)保稅，從而提升企業(yè)競爭力；當然不乏本是從事環(huán)保領域的企業(yè)，環(huán)保稅政策導向及法律剛性要求，獲取更多的業(yè)務機會，同時可在技術改進，儲備專業(yè)人才等方面投入更多經(jīng)費，真正做到“從綠掘金”。

盡管環(huán)保稅法與社會各界所期待的有所不同，如諸多專家提出的環(huán)保高稅率、汽車尾氣碳稅納入應稅范圍，明確環(huán)保部門和稅務機關有關環(huán)境監(jiān)測核準的細則及出現(xiàn)爭議后的救濟途徑等問題未得到根本的解決，但此次環(huán)保稅立法落實了稅收法定，明確了稅收立法權的歸屬，邁出了深化財政稅收體制的關鍵性步伐，更是我國完善綠色稅制的一大進步，不斷完善經(jīng)濟與環(huán)境相協(xié)調的“綠色稅制”正是我們所期許的。

注釋：

陳少英.中國財稅法的生態(tài)化——以路徑依賴為切入口.法律出版社.2015.10.

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