石磊

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，小金庫(kù)問(wèn)題在煙草行業(yè)特別是煙草商業(yè)企業(yè)中屢禁不止。在2016年中央對(duì)全行業(yè)的巡視中，小金庫(kù)再次作為突出問(wèn)題被巡視組提出來(lái)。對(duì)于小金庫(kù)的治理，成為了巡視整改的重點(diǎn)。近二十年持續(xù)高速發(fā)展，使煙草行業(yè)成為社會(huì)輿論的關(guān)注點(diǎn)，內(nèi)部規(guī)范和自我約束不容有失。當(dāng)前煙草商業(yè)企業(yè)面臨著消費(fèi)下滑、控?zé)熉募s、庫(kù)存加大等經(jīng)營(yíng)壓力，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，提升管理水平，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序成為當(dāng)務(wù)之急。文章從梳理煙草商業(yè)企業(yè)具有特殊性的資金來(lái)源入手，揭示小金庫(kù)最終形成的來(lái)龍去脈，并通過(guò)主客觀兩方面，分析小金庫(kù)的成因，基于此從思想建設(shè)、檢查方法、制度建設(shè)、分配機(jī)制、監(jiān)察介入等方面，提出根治小金庫(kù)的方法。

關(guān)鍵詞：煙草商業(yè)企業(yè)；小金庫(kù)；來(lái)源；成因；檢查方法

黨的“十八大”以來(lái)，中央巡視組已對(duì)多個(gè)單位黨組織以及省區(qū)市開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)巡視，其中包括2016年上半年對(duì)煙草行業(yè)的巡視工作。巡視過(guò)程中對(duì)小金庫(kù)進(jìn)行重點(diǎn)檢查，是為了進(jìn)一步貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理，保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)財(cái)政部、審計(jì)署《關(guān)于印發(fā)<深入開(kāi)展貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和小金庫(kù)專(zhuān)項(xiàng)治理方案>的通知》的精神開(kāi)展。這里所說(shuō)的小金庫(kù)是指有業(yè)務(wù)處置權(quán)的相關(guān)人員，通過(guò)采取“采取虛開(kāi)發(fā)票套取現(xiàn)金”、“侵占、截留單位部分收入”等形式，通過(guò)不進(jìn)行正規(guī)賬務(wù)處理，使本屬于單位的資金游離于正規(guī)賬冊(cè)之外。小金庫(kù)的產(chǎn)生和存在嚴(yán)重違反了國(guó)家的法規(guī)和相關(guān)制度。這種通過(guò)貌似正規(guī)形式使資金進(jìn)入非正規(guī)渠道的行為，給煙草行業(yè)的健康發(fā)展增添了極大的風(fēng)險(xiǎn)，造成了嚴(yán)重的隱患，為腐敗的滋生營(yíng)造了環(huán)境。建立健全小金庫(kù)防范的長(zhǎng)效機(jī)制，不僅需要從主觀上教育領(lǐng)導(dǎo)干部和職工，更重要的是從制度和流程上，建立一系列檢查與預(yù)防、舉報(bào)與懲處的完整體系。煙草行業(yè)已連續(xù)多年在全行業(yè)范圍內(nèi)開(kāi)展了小金庫(kù)自查、互查、上級(jí)抽查等工作。現(xiàn)通過(guò)對(duì)“十八大”以來(lái)對(duì)全行業(yè)的檢查、互查，以及近年來(lái)煙草商業(yè)企業(yè)自查、迎檢情況的分析，對(duì)小金庫(kù)的治理工作進(jìn)行探討。

一、煙草商業(yè)企業(yè)小金庫(kù)來(lái)源

1.截留、隱匿部分罰沒(méi)卷煙收入。若干年前，電子結(jié)算還不健全，煙草行業(yè)存在大量現(xiàn)金結(jié)算和交易中截留收入的風(fēng)險(xiǎn)。罰沒(méi)卷煙交易因其業(yè)務(wù)的特殊性，未納入全國(guó)卷煙交易系統(tǒng)，問(wèn)題顯得尤為突出。如在經(jīng)營(yíng)中對(duì)方不索取發(fā)票，或存在金額較大的現(xiàn)金交易，這部分資金很容易成為被截留對(duì)象。被截留的資金在沒(méi)有按規(guī)定進(jìn)行賬務(wù)處理的情況下，往往就形成小金庫(kù)的資金來(lái)源。隨著煙草行業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的不斷規(guī)范，從卷煙經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)截留形成小金庫(kù)的機(jī)制漏洞已經(jīng)很少。但是，基層商業(yè)企業(yè)因其特殊的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，只能作為煙草執(zhí)法機(jī)關(guān)罰沒(méi)卷煙的收購(gòu)和銷(xiāo)售載體，而這部分卷煙無(wú)法進(jìn)入正常卷煙購(gòu)進(jìn)、銷(xiāo)售和開(kāi)票系統(tǒng)，無(wú)法收到和開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票和商業(yè)普通發(fā)票，只能采取手工開(kāi)票或者只能提供自制銷(xiāo)售憑證。選擇銷(xiāo)售對(duì)象時(shí)，因無(wú)法從煙草商業(yè)企業(yè)取得正式發(fā)票，所以往往只能選擇個(gè)體零售戶(hù)。在市場(chǎng)需求旺盛、罰沒(méi)卷煙價(jià)格明顯低于正常卷煙三批價(jià)格的情況下，企業(yè)就存在了截留收入形成小金庫(kù)的可能。

2.截留、隱匿固定資產(chǎn)、廢舊物資清理過(guò)程中產(chǎn)生的收入。在歷次檢查中發(fā)現(xiàn)，很多單位很少在賬上反映廢舊物資、廢品變賣(mài)收入，顯然是不正常的。一方面，隨著近年來(lái)煙草行業(yè)物流分揀、卷煙生產(chǎn)等設(shè)備投資規(guī)模擴(kuò)大，固定資產(chǎn)殘值收入成為小金庫(kù)可能的來(lái)源之一，其中包括有些單位在固定資產(chǎn)清理時(shí)，不留殘值或低估殘值，進(jìn)行虧損處理，在取得殘值收入和變價(jià)收入時(shí)不入賬或少入賬，存入小金庫(kù)。另一方面，卷煙從出廠(chǎng)到三級(jí)批發(fā)環(huán)節(jié)，主要包裝是數(shù)量巨大的紙箱，無(wú)法自行重復(fù)利用而被沉淀在了商業(yè)流通環(huán)節(jié)。因印刷、規(guī)格等特殊性質(zhì)，無(wú)法計(jì)入包裝物進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，會(huì)計(jì)人員基本無(wú)法主動(dòng)掌握，單位管理出現(xiàn)脫節(jié)，處理的收入往往不入賬，存入小金庫(kù)。

3.虛列職工工資、福利、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等人工成本，列支不存在的管理人員職務(wù)消費(fèi)項(xiàng)目和金額。如果不深入了解單位用工政策和用工情況，虛列人工費(fèi)用是不易察覺(jué)的。其中包括采取設(shè)立虛假花名冊(cè)，虛列加班費(fèi)，人員變動(dòng)后不及時(shí)調(diào)整用工名額等方式，按虛列金額提取現(xiàn)金，差額存入小金庫(kù)。虛列支出形成的小金庫(kù)主要存在三種形式，一是虛開(kāi)發(fā)票，扣除返點(diǎn)后套取現(xiàn)金；二是發(fā)票金額大于實(shí)際支出的部分予以留存，待以后繼續(xù)消費(fèi)，而發(fā)票按開(kāi)具金額于即期下賬列支成本費(fèi)用；三是采用自制憑證虛列勞務(wù)等人工支出。

4.用政府補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)、打私打假獎(jiǎng)勵(lì)款、罰沒(méi)煙返還款、相關(guān)人員上交兼職薪酬、勞務(wù)費(fèi)用結(jié)余等其他收入設(shè)立小金庫(kù)。煙草商業(yè)企業(yè)因?qū)Φ胤截?cái)政做出的貢獻(xiàn)，會(huì)得到各種形式的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，國(guó)家局已三令五申并出臺(tái)正式文件，要求此類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼全額計(jì)入補(bǔ)貼收入進(jìn)行賬務(wù)處理。但是，因?yàn)楦鞣N獎(jiǎng)勵(lì)的形式不一，有時(shí)地方相關(guān)部門(mén)為獲得煙草行業(yè)的繼續(xù)支持，以現(xiàn)金、現(xiàn)金支票的形式發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)，并無(wú)需開(kāi)具收款手續(xù)，這就給企業(yè)截留形成小金庫(kù)打開(kāi)了后門(mén)。此外，地方財(cái)政等部門(mén)以車(chē)輛等實(shí)物形式發(fā)放的補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)，企業(yè)用以經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的收入實(shí)際也形成小金庫(kù)。

二、“小金庫(kù)”形成的原因

小金庫(kù)治理工作在行業(yè)內(nèi)已開(kāi)展多年，但仍然有存在的溫床，就其原因，一是非正常性財(cái)務(wù)支出的需要。企業(yè)所從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不同，所處的經(jīng)營(yíng)環(huán)境不同，要面對(duì)的經(jīng)營(yíng)對(duì)象不同，需要以請(qǐng)客、贈(zèng)送小禮品等方式疏通關(guān)系聯(lián)絡(luò)感情。中央“八項(xiàng)規(guī)定”以后，禮品、宴請(qǐng)、公款旅游成為檢查和治理的重點(diǎn)，以上費(fèi)用無(wú)法在正常渠道列支，其中還包括一些非正常性無(wú)票據(jù)的開(kāi)支，只有通過(guò)小金庫(kù)予以消化。其二，謀取小團(tuán)體利益。北京煙草通過(guò)深化工資人事制度改革，規(guī)范了工資列支的項(xiàng)目和渠道，每年進(jìn)行工資支出檢查，有效的控制了非正常列支工資項(xiàng)目的渠道。但在2016年對(duì)其他地方煙草企業(yè)檢查時(shí)仍發(fā)現(xiàn)，一些單位以調(diào)動(dòng)職工積極性為由，違規(guī)設(shè)置的小金庫(kù)并從中列支獎(jiǎng)金、福利等。其三，以小金庫(kù)為過(guò)渡，謀取私利。在本位利益的驅(qū)動(dòng)下，部分單位領(lǐng)導(dǎo)私設(shè)小金庫(kù)，甚至成了個(gè)別利益相關(guān)人的“私房錢(qián)"。他們利用小金庫(kù)里的資金發(fā)紅包、送好處費(fèi)，甚至出現(xiàn)行賄行為，腐敗現(xiàn)象隨之產(chǎn)生。

主觀上看，是一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“小金庫(kù)”的危害性認(rèn)識(shí)不足，是非觀念淡漠，有的領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤地認(rèn)為小金庫(kù)里的資金沒(méi)有直接放在自己腰包里，很多單位都有類(lèi)似情況，所以沒(méi)有引以為戒；客觀上看，煙草行業(yè)還屬于年輕的行業(yè)，長(zhǎng)期處于高速發(fā)展期，單位本身管理基礎(chǔ)不牢，制度和規(guī)定不夠周密和完善，外部市場(chǎng)運(yùn)行不規(guī)范，為小金庫(kù)的滋生提供了生存的空間。

三、完善小金庫(kù)自查方法，建立小金庫(kù)防范體系

資金體外從而循環(huán)誘發(fā)腐敗滋生的事實(shí)表明，治理小金庫(kù)首先要治本清源，從資金監(jiān)管、機(jī)制建設(shè)和強(qiáng)化教育、提高認(rèn)識(shí)方面入手，完成從“不能”向“不想”轉(zhuǎn)變。國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局多次強(qiáng)調(diào)，要求各單位主要領(lǐng)導(dǎo)向各級(jí)黨組做出嚴(yán)禁私設(shè)“小金庫(kù)”的書(shū)面承諾，同時(shí)要求加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)法制觀念，從思想上牢固樹(shù)立拒腐防變的思想道德防線(xiàn)，堅(jiān)決取締各種形式的小金庫(kù)。文件明確指出，對(duì)仍違紀(jì)私設(shè)小金庫(kù)的將依照黨紀(jì)政紀(jì)和責(zé)任追究辦法嚴(yán)肅處理。

完善基層企業(yè)小金庫(kù)自查方法，需要從宏觀到微觀，從教育到行動(dòng)、從全局到細(xì)節(jié)多方面入手，才能達(dá)到檢查的效果，為建立治理與防范的長(zhǎng)效機(jī)制打下基礎(chǔ)。

1.加強(qiáng)思想教育、普及法律知識(shí)。首先，針對(duì)沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到危害性和嚴(yán)重性的情況，要主動(dòng)獲得主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)警示教育活動(dòng)，通過(guò)多種形式、多種渠道強(qiáng)化宣傳教育，把問(wèn)題的嚴(yán)重性說(shuō)足說(shuō)透，加深對(duì)于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理方面是否合規(guī)或違規(guī)界限的理解，使小金庫(kù)易誘發(fā)職務(wù)犯罪的觀念深入人心。其次，在思想統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，要獲得行動(dòng)上的主動(dòng)、自覺(jué)支持，把利益相關(guān)人和有職務(wù)處置權(quán)的干部職工“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，參與到本部門(mén)小金庫(kù)的檢查、自查工作當(dāng)中。最后，努力形成“懂規(guī)矩、守規(guī)矩”的良好氛圍，筑牢思想道德防線(xiàn)，自覺(jué)抵制小金庫(kù)的產(chǎn)生。

2.完善檢查方法，實(shí)施痕跡管理。2016年開(kāi)展的小金庫(kù)自查，要求主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人在檢查之初就簽訂承諾書(shū)，使領(lǐng)導(dǎo)從思想上重視起這項(xiàng)工作。以“北京市東城煙草公司”為例，在檢查中，基層科室主要負(fù)責(zé)人要與負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的主管領(lǐng)導(dǎo)簽訂責(zé)任書(shū)，承諾全力支持小金庫(kù)自查機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作，對(duì)本部門(mén)可能存在小金庫(kù)的環(huán)節(jié)進(jìn)行全面檢查，并保留檢查痕跡。同時(shí)，自查機(jī)構(gòu)根據(jù)上級(jí)要求和實(shí)際情況，經(jīng)過(guò)研究，確定了物資采購(gòu)、車(chē)輛保險(xiǎn)、廢品廢料、餐費(fèi)管理、食堂采購(gòu)、會(huì)議培訓(xùn)、經(jīng)營(yíng)收入、罰沒(méi)收入、罰款收入、廣告宣傳、帳外工資、財(cái)政返還、工會(huì)賬務(wù)、發(fā)票真?zhèn)蔚仁膫€(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，將每個(gè)環(huán)節(jié)細(xì)分到有關(guān)部門(mén)，逐環(huán)節(jié)逐部門(mén)進(jìn)行檢查，分環(huán)節(jié)分部門(mén)制作檢查底稿，由各部門(mén)主要負(fù)責(zé)人對(duì)檢查內(nèi)容和結(jié)果簽字確認(rèn)后，由自查機(jī)構(gòu)匯總形成報(bào)告，報(bào)與局領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)機(jī)構(gòu)，檢查底稿存檔備案，作為考核的依據(jù)。檢查效果說(shuō)明，這套方法是行之有效的?；鶎訂挝豢筛鶕?jù)本單位的實(shí)際特點(diǎn)，制定符合實(shí)際的自查方案和方法。無(wú)論采取什么樣的方法，有幾個(gè)要點(diǎn)應(yīng)該予以注意：一是獲得領(lǐng)導(dǎo)支持；二是職工廣泛參與；三是保持與相關(guān)部門(mén)的良好溝通；四是檢查人員應(yīng)具備良好的職業(yè)操守和相應(yīng)業(yè)務(wù)知識(shí)；五是組織要嚴(yán)密，考慮問(wèn)題要周全；六是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后要認(rèn)真研究問(wèn)題產(chǎn)生的原因，具體問(wèn)題具體分析；七是要保存完整的檢查痕跡。

3.健全管理制度，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。首先，要認(rèn)識(shí)到，治理和防范小金庫(kù)的工作，不是某一個(gè)部門(mén)的事，單位的一切資金都應(yīng)置于財(cái)會(huì)、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)的監(jiān)督之下，并通過(guò)政務(wù)公開(kāi)、企務(wù)公開(kāi)等方式接受全體職工的監(jiān)督；其次，根治小金庫(kù)不是一朝一夕的事，要針對(duì)單位存在的各種漏洞，健全完善管理制度和財(cái)經(jīng)制度，并定期修訂以適應(yīng)環(huán)境的變化；第三，制度制訂出來(lái)了，還要有可操作性，方便使用。各基層單位在黨風(fēng)廉政、防止私設(shè)小金庫(kù)等工作中都有一系列的制度、規(guī)定，現(xiàn)在的主要問(wèn)題是，要強(qiáng)化制度的剛性原則，提高執(zhí)行力；此外，還應(yīng)加大責(zé)任追究力度，從而杜絕“雷聲大雨點(diǎn)小”“此書(shū)暫無(wú)后文”的情況，這些制度應(yīng)包括：

（1）主要領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)制度：要保證舉報(bào)、報(bào)告渠道暢通，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要建小金庫(kù)問(wèn)題廉政檔案，在工作績(jī)效和黨風(fēng)廉正的考核上直接體現(xiàn)。

（2）直接責(zé)任人員包括財(cái)務(wù)人員追責(zé)制度：要建立個(gè)人廉政信用檔案，責(zé)任與業(yè)績(jī)考核掛鉤，與從業(yè)資格和上崗條件掛鉤。

（3）連帶追責(zé)制度：監(jiān)督管理不力，要對(duì)部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)和歸口管理部門(mén)追究相應(yīng)責(zé)任；責(zé)任追究不力的，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和審計(jì)部門(mén)應(yīng)被問(wèn)責(zé)。

（4）建立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)檔案制度：把出現(xiàn)過(guò)小金庫(kù)問(wèn)題的單位和部門(mén)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)檔案記錄在案，對(duì)出過(guò)問(wèn)題的單位和部門(mén)要加大檢查頻率和力度，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)不達(dá)標(biāo)的要一票否決。

4.尋找解決途徑，完善分配制度。小金庫(kù)中的一部分資金走向是作為獎(jiǎng)金、加班費(fèi)變相提高福利。例如，基層單位煙草專(zhuān)賣(mài)稽查人員，在查辦網(wǎng)絡(luò)案件時(shí)常常需要長(zhǎng)時(shí)間的蹲守、跟蹤，除了加班加點(diǎn)之外，特殊的工作環(huán)境也確實(shí)會(huì)形成就餐、交通不便，形成無(wú)法按照正常工作條件下取得發(fā)票，按照正常標(biāo)準(zhǔn)就餐等問(wèn)題。在現(xiàn)行工資分配制度下，需要具體問(wèn)題具體分析，通過(guò)調(diào)研，提出合理的解決方法。通過(guò)對(duì)收入分配機(jī)制的調(diào)整，建立合理科學(xué)的收入分配制度，通過(guò)正規(guī)渠道解決工作中的實(shí)際問(wèn)題，小金庫(kù)便失去一個(gè)產(chǎn)生和存在的借口。管理體制和機(jī)制的建設(shè)要循序漸進(jìn)，充分調(diào)研，分步實(shí)施，及時(shí)調(diào)整，增強(qiáng)透明度和公信力，壓縮不規(guī)范操作的空間。

5.前移檢查關(guān)口，加大預(yù)防力度。在廉政預(yù)防體系已經(jīng)建立的基礎(chǔ)上，紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)應(yīng)總結(jié)防范經(jīng)驗(yàn)，將治理工作關(guān)口前移。教育和制度建設(shè)是防控的前端，在源頭治理上有所作為，齊抓共管，才能真正降低治理工作的成本。教育工作既要包括對(duì)防范小金庫(kù)發(fā)生的思想教育，也要包括監(jiān)管檢查人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。此外，要建立暢通的溝通協(xié)調(diào)管道，公開(kāi)群眾監(jiān)督的方式，信息傳遞、資料保管中要注意保密，切實(shí)發(fā)揮部門(mén)監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部同級(jí)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、內(nèi)部財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)督與案件查處相協(xié)調(diào)的作用。

查找小金庫(kù)存在根源、制定符合本單位實(shí)際的科學(xué)的檢查方法，只是小金庫(kù)治理中的工作之一，有助于我們將企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種差錯(cuò)和舞弊行為控制在萌芽階段，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部約束機(jī)制。小金庫(kù)的檢查、治理和防范，不應(yīng)僅僅是某年度的一項(xiàng)任務(wù)，而應(yīng)是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作，形成一套健全、科學(xué)、有效的管理體系，需要我們通過(guò)實(shí)踐，不斷的探索和完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]宋群.論國(guó)有企業(yè)小金庫(kù)的長(zhǎng)效治理機(jī)制[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2014（12）.

[2]高振偉.企業(yè)小金庫(kù)形成的原因及對(duì)策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2015（02）.

（作者單位：北京市東城煙草公司）