鄭睿

摘要：從教育、醫(yī)療、文化等各個方面的資源情況來分析，可以發(fā)現(xiàn)目前長三角區(qū)域各地區(qū)之間的基本公共服務水平還存在明顯的差異，離實現(xiàn)基本公共服務的有效供給及均等化發(fā)展的目標還有較大的差距。因此，通過系列研究，借鑒國內(nèi)外城市群基本公共服務協(xié)作的先進經(jīng)驗，從城市群合作模式的變革創(chuàng)新的角度出發(fā)，有助于為長三角基本公共服務均等化發(fā)展，以及合作共享、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專項規(guī)劃等方面提供全面可行的對策建議。

實現(xiàn)基本公共服務的有效供給及均等化發(fā)展，是長三角區(qū)域經(jīng)濟社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的保證，更是我國全面建設小康社會的重要任務。然而，由于很多公共資源的分配不僅僅局限在一個城鎮(zhèn)或城市。同時，公共服務的對象——人的流動也不受地域范圍的限制，所以，由公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、住房、基礎(chǔ)設施、教育、文體娛樂服務等構(gòu)成的公共服務體系也往往跨越行政轄區(qū)的邊界。[1]這就需要通過創(chuàng)新區(qū)域間的合作模式，構(gòu)建由政府部門、經(jīng)濟組織、社會組織共同參與的公共治理體系，謀求區(qū)域內(nèi)行政轄區(qū)之間的協(xié)同合作，從而促進整個區(qū)域公共服務的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

另一方面，城市群是在城鎮(zhèn)化過程中，在特定地理空間上，以交通信息、基礎(chǔ)設施和市場交易的高效區(qū)域網(wǎng)絡為紐帶，以一個或幾個超大或特大城市作為核心，由若干個密集分布的、不同等級的城市及其腹地，通過空間規(guī)模集聚和分工協(xié)同等相互作用而形成的城市區(qū)域系統(tǒng)。2016年我國發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中提出，“堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。由此可見，城市群是城市化發(fā)展的高級階段，是國家當前經(jīng)濟發(fā)展的重要路徑之一，是我國全面參與全球化競爭合作的最高端平臺。

因此，長三角地區(qū)要實現(xiàn)基本公共服務均等化，就必須通過城市群合作模式的改革創(chuàng)新，使得區(qū)域內(nèi)各城市之間形成密切聯(lián)系，達成互動協(xié)作，從而促進城市間的公共服務要素自由流動，進而提高資源的配置效率，充分發(fā)揮城市群的規(guī)模效應和集群效應，形成一加一大于二的效果，最終促進公共服務的協(xié)同化和均等化。

一、長三角城市群基本公共服務均等化現(xiàn)狀

目前，無論從教育、醫(yī)療、文化等各個方面來看，長三角城市群的26個城市的基本公共服務水平都還存在較大的差異，難以達到基本公共服務均等化的要求。

（一）教育公共服務

在長三角城市群的基礎(chǔ)教育公共服務方面，26個城市的教育資源的配置相當不均衡，基礎(chǔ)教育服務的發(fā)展水平存在較為明顯的差距，這一點可以從長三角城市群內(nèi)各個城市擁有的基礎(chǔ)教育機構(gòu)數(shù)量和規(guī)模以及相關(guān)師資隊伍的配置對比上明顯地看出來。

從基礎(chǔ)教育機構(gòu)數(shù)量看，上海作為長三角城市群核心城市，共有中小學1 525所，高居26個城市的首位，遠遠超過城市群內(nèi)處于次級水平的南京、杭州、合肥、蘇州和寧波等城市，是處于末位的銅陵市的近12倍。[2]可以看出，長三角城市群的26個城市之間呈現(xiàn)出參差不齊的基礎(chǔ)教育機構(gòu)數(shù)量分布的非均等現(xiàn)狀。

另一方面，從基礎(chǔ)教育機構(gòu)所配備的師資力量來看，上海中小學教師數(shù)量也是一馬當先，是處于第二梯隊的蘇州、合肥、鹽城等城市中小學教師數(shù)量的兩倍，是居于末位的銅陵市的17倍。就這一點來說，目前的長三角城市群的基礎(chǔ)教育服務資源仍然處在非均衡的狀態(tài)。

（二）醫(yī)療公共服務

經(jīng)過多年來不斷的努力，我國基本公共醫(yī)療服務體系已經(jīng)初步建立，其覆蓋范圍也在不斷擴大。但從現(xiàn)狀來看，長三角地區(qū)城市間醫(yī)療公共服務資源配置仍存在相當大的差異性。從2014年末的數(shù)據(jù)可以看出，上海擁有各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)共計637個，這一數(shù)字分別是杭州的2倍，南京的3倍，常州的6倍和銅陵的19倍。如此大的差距充分顯示了上海市作為長三角城市群核心城市的基本公共醫(yī)療服務的資源實力，也顯現(xiàn)出了在城市群內(nèi)26個城市的公共醫(yī)療衛(wèi)生資源分布的不均等。此外，還可以從城市擁有醫(yī)療機構(gòu)床位和職業(yè)醫(yī)師、職業(yè)助理醫(yī)師的數(shù)量來分析各城市在公共醫(yī)療衛(wèi)生服務資源配置的不均衡。[3]例如，截止至2014年末，上海市共計擁有醫(yī)療機構(gòu)床位115 335張，擁有職業(yè)醫(yī)師和職業(yè)助理醫(yī)師共計48 981人，分別是位居末席的舟山市的22.8倍和16倍。長三角城市群基本公共醫(yī)療服務的不均等現(xiàn)狀由此可見一斑。

（三）文化公共服務

隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，人民生活水平日益提高，文化公共服務也日漸成為民眾高度關(guān)注的公共服務領(lǐng)域。從公共圖書館藏書量等指標來看，在這個領(lǐng)域長三角城市群資源分布的不均衡性更為明顯。上海的公共圖書館圖書總藏量共計為7 362.6萬冊，位居第二位和第三位的杭州和蘇州，僅達到這一數(shù)量的1/4和1/5，而位居第四位的寧波，僅達到上海的1/10，長三角城市群基本文化公共服務的不均等性尤為凸顯。

二、國內(nèi)外城市群基本公共服務協(xié)作的經(jīng)驗借鑒

對于城市群如何通過相互協(xié)作加快實現(xiàn)基本公共服務均等化的問題，無論是國內(nèi)還是國外都有一些較為成功的經(jīng)驗，值得長三角城市群學習和借鑒。

（一）長江中游城市群

作為長江中游城市群內(nèi)的核心城市，南昌、武漢、長沙、合肥4市近年來逐步促成了交通、旅游、醫(yī)療、教育以及諸多公共服務項目的合作，在逐漸拉近“空間距離”的同時，也讓四城居民享受到“異地同城”的實惠。

一是異地就醫(yī)即時結(jié)算。2015年12月22日，4個城市正式實現(xiàn)基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)即時結(jié)算，為城市群內(nèi)居民就醫(yī)帶來實實在在的便利和實惠。符合條件的任一城市本級醫(yī)保參保人員到其余3市的異地就醫(yī)點醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)時，只需出示本人社會保障卡和居民身份證，就可直接刷社會保障卡實現(xiàn)醫(yī)保即時結(jié)算。

二是成立長江中游城市群院前醫(yī)療急救聯(lián)盟。2015年2月，合肥、武漢、長沙、南昌4市共同簽署《長江中游城市群急救與緊急醫(yī)療救援合作建設意向書》，協(xié)議建立院前醫(yī)療急救合作聯(lián)盟，整合各自急救資源共同構(gòu)建城市群“水陸空立體急救網(wǎng)絡”，為救護車跨省轉(zhuǎn)運提供導航和物資支持，并協(xié)調(diào)接收醫(yī)院，以確?；颊叩玫礁焖佟踩脑呵搬t(yī)療急救服務。急救聯(lián)盟將依托各市的急救中心120調(diào)度指揮系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫和電子病歷庫等，有步驟地分批互相開放急救信息，包括地理信息、緊急救援預案、醫(yī)療信息以及應急救援物質(zhì)儲備等。同時，在各省高速公路交接區(qū)域?qū)⒃鲈O高速公路急救站，遇重大交通事故的緊急醫(yī)療救援將由各省協(xié)作開展。

三是共享電子病歷。為打破各地醫(yī)療機構(gòu)“各自為政”的信息“孤島”，避免患者重復開藥、檢查，合肥、武漢、長沙、南昌4市將建成區(qū)域內(nèi)患者“電子病歷”的共享中心。病人的就診記錄將可在4個城市各醫(yī)院共享。患者只要在這4個城市的醫(yī)院就醫(yī)，病人的基本情況、診斷、檢查化驗等信息，其他醫(yī)療機構(gòu)也能共享。此舉有助于控制濫用藥品，減少過度檢查，從而控制醫(yī)藥費用的不合理支出。

四是統(tǒng)一互惠的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。上述4個城市通過協(xié)調(diào)，實行了統(tǒng)一互惠的就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，對持有4市發(fā)放的《就業(yè)失業(yè)登記證》的勞動者，不管在城市群內(nèi)哪個城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)，都享受同樣的優(yōu)惠政策。

五是實施住房公積金互認互貸。2014年底，4市啟動實施住房公積金互認互貸，在全國率先開展省際公積金異地貸款。職工在就業(yè)地繳存公積金，在戶籍地購買自住住房的，可向戶籍地公積金中心申請公積金個人住房貸款。

（二）珠三角城市群

早在2009年，珠三角城市群就先后出臺了《廣東省基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》和《珠江三角洲基本公共服務一體化規(guī)劃（2009-2020年）》兩大規(guī)劃，提出從教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、生態(tài)環(huán)境和現(xiàn)代服務業(yè)等方面，針對資源共享、制度對接、待遇互認、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、指揮協(xié)調(diào)等8個目標路徑逐步推進一體化。

一是公共交通服務一體化。2010年11月8日，廣州、佛山、肇慶、江門、汕尾5座城市的公交卡實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，正式發(fā)行第一張全省通卡——“嶺南通”。2013年1月1日，珠三角九市實施車輛通行費年票互通。

二是珠三角通信一體化。2012年12月25日，繼“珠中江”、“廣佛肇”實現(xiàn)通信一體化后，“深莞惠”也正式啟動通信一體化，標志著珠三角九市三個經(jīng)濟圈通信一體化圓滿完成。經(jīng)初步測算，此舉可為珠三角地區(qū)用戶每年節(jié)省通信費用約17億元。

三是推進基本公共服務均等化綜合改革試點。2012年4月17日，廣東省政府出臺《深入推進基本公共服務均等化綜合改革工作方案（2012-2014年）》，并確立惠州市為全省首個試點市?；葜莸呢斦嵙υ谥槿歉鞒鞘兄胁⒉徽純?yōu)，而且內(nèi)部各縣區(qū)的財政實力相差較大。為此，惠州建立了“政府主導”的多元投入機制。每年市級新增財力70%、縣級新增財力50%用于民生。為了解決縣區(qū)財力不均衡問題，惠州設立“市級專項統(tǒng)籌資金”，通過建立財政橫向轉(zhuǎn)移支付機制，實現(xiàn)富?？h區(qū)幫助落后縣區(qū)。[4]統(tǒng)籌資金來源于3個部分：第一是市財政，每年1個億以上，并隨財政收入的增長而增加；第二是收繳國有資本收益，按3%～5%的比例收繳國有資產(chǎn)增值收入，全額用于基本公共服務；第三是縣區(qū)，按上年公共財政預算收入的3%上繳。這些錢主要用于托底保障基本公共服務中最基礎(chǔ)的項目，從而推動不同縣區(qū)基本公共服務更加均衡發(fā)展。除了財力保障，如何更好地促進教育、醫(yī)療等公共服務資源更好地流動也是關(guān)鍵。惠州市內(nèi)就嘗試了“巡教”和“巡醫(yī)”的制度，讓良好的師資和醫(yī)生能服務到邊遠地區(qū)。此外，惠州的均等化改革還嘗試打破身份界限，促進人群均等化，把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的異地務工人員納入住房保障范圍；把在全市中小學、幼兒園就讀的異地務工人員隨遷子女，納入居民醫(yī)保范圍；對實行計劃生育的流動人口提供同等的優(yōu)生優(yōu)育保健服務。

（三）歐洲

一是強調(diào)以人為本的管理方式。歐洲城市群規(guī)劃中政府優(yōu)先考慮民眾健康和環(huán)境問題，一方面尊重民意，每項措施方案若有30%以上的居民反對則重新考慮其可行性；另一方面注重宜居環(huán)境，重視居民生活質(zhì)量和環(huán)境美化。

二是注重整體規(guī)劃。英國中南部城市群從整個大都市區(qū)的角度出發(fā)，對區(qū)內(nèi)各個新城進行整體有序的組織規(guī)劃，根據(jù)中心城市的需要賦予新城不同的職能，并形成大都市圈規(guī)劃，以實現(xiàn)城市群從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，最終達成整體協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

三是優(yōu)化社會保障體系。德國魯爾地區(qū)為保障老年人和失業(yè)者的安定生活，形成完善社會保障體系。一方面，強化保險業(yè)。在保險業(yè)的基本險種中，養(yǎng)老金位居第一，占直接支出總額的三分之一，醫(yī)療保險位居第二，占支出總額的五分之一，其余包含失業(yè)保險（補貼）以及公職人員退休金和職工病假工資等，充分保障了居民的基本社會需求。另一方面，政府注重豐富文化生活，創(chuàng)造再就業(yè)機會。政府牽頭挖掘城市歷史題材，在老舊工廠基礎(chǔ)上建立特色文化公園和藝術(shù)館，形成文化娛樂中心和多層次的居民住宅小區(qū)，并對老舊企業(yè)和環(huán)境進行整體評估改造，為失業(yè)職工創(chuàng)造新型就業(yè)崗位。[5]

（四）北美地區(qū)

一是建立大都市理事會。美國的明尼蘇達州擁有明尼阿波利斯和圣保羅兩個中心城市，以及大量的市、鎮(zhèn)和專區(qū)，區(qū)域內(nèi)共有300多個各級地方政府。在原來的體制下，地方政府各自為政，鮮有協(xié)作之舉。這種情況導致整個區(qū)域自上世紀中期開始出現(xiàn)了眾多公共服務、環(huán)境保護和社會安全方面的問題。這些問題的凸顯逐漸引起政府和有關(guān)社會團體的強烈關(guān)注。在多方努力下，明尼蘇達州于1967年成立了明尼阿波利斯-圣保羅雙城大都市理事會。理事會既非聯(lián)合政府，也不是政府間的自愿性協(xié)調(diào)機構(gòu)，而是由州政府授權(quán)，介于州政府和縣、市之間的具有政府性質(zhì)的區(qū)域規(guī)劃與服務機構(gòu)。該理事會負責大都市區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的整體規(guī)劃與相關(guān)政策制定，并負責協(xié)調(diào)構(gòu)建大都市區(qū)的公共服務協(xié)調(diào)機制。組成理事會的16名理事來自于按相等人口劃分的不同地區(qū)。第一，為了合理利用公共資源，促進區(qū)域有序發(fā)展，大都市理事會制定了內(nèi)容涉及大氣與水污染、交通、健康、住房等方面的“大都市綜合發(fā)展指南”。此外，作為聯(lián)邦政府、州政府與地方政府之間相互協(xié)商與合作的一個橋梁，理事會對大都市區(qū)內(nèi)公共服務內(nèi)容進行監(jiān)管與協(xié)調(diào)。第二，1994年，為了解決日益嚴重的大都市區(qū)中心城市和舊郊區(qū)之間貧困與犯罪、住房短缺等問題，明尼蘇達州議會通過了“大都市重組法”，對大都市理事會進行了重組。此舉解決了長期以來大都市理事會在公共服務領(lǐng)域規(guī)劃與執(zhí)行相分離的狀況。第三，理事會擁有多元化的資金來源，包括聯(lián)邦政府的財政資金轉(zhuǎn)移支付、州政府的撥款、地方財產(chǎn)稅以及消費者付費等。直到現(xiàn)在，大都市理事會仍然履行著重要的職責，負責協(xié)調(diào)大都市區(qū)的公共交通系統(tǒng)，保護重要的自然資源，為中低收入家庭提供更多的可負擔住房等多方面的服務職能。如理事會中的環(huán)境服務部門負責協(xié)調(diào)整個大都市區(qū)的排水系統(tǒng)，將多個社區(qū)的污水集中到一個污水處理廠，提高效率并降低居民的負擔成本。

二是建立城市群間的非政府協(xié)調(diào)機構(gòu)。為了讓非政府組織和民眾在城市群協(xié)作中發(fā)揮更為積極的作用，北美地區(qū)探索建立了許多城市群間的非官方協(xié)調(diào)機構(gòu)，其中包含兩類協(xié)調(diào)機構(gòu)，第一類是綜合功能的協(xié)調(diào)機構(gòu)，如1957年組建的華盛頓大都市委員會，其職能包括交通規(guī)劃、環(huán)境保護等許多公眾關(guān)注的區(qū)域問題；又如加拿大溫哥華地區(qū)的城市共管自治協(xié)調(diào)模式，通過大溫哥華地區(qū)政府董事會解決城市發(fā)展中地區(qū)規(guī)劃、交通線路布局、水資源處理、空氣質(zhì)量監(jiān)管等問題。另一類是針對一些具體區(qū)域性問題組建的單一功能民間協(xié)調(diào)機構(gòu)，如解決供水、供電、垃圾處理等問題的合作組織。

三、長三角城市群公共服務合作模式的改革創(chuàng)新路徑

改革開放三十多年以來，我國的公共服務體系建設取得了令世人矚目的卓越成效，但不可否認的是，目前我國在公共服務領(lǐng)域仍存在明顯的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)間差異。從長三角城市群來看，江、浙、滬、皖四地各城市之間的基本公共服務供給能力及供給水平同樣存在顯著差異。因此，要推動長三角城市群基本公共服務的一體化和均等化，對理念、制度、機構(gòu)的改革創(chuàng)新提出了更新、更高的要求。有鑒于此，江、浙、滬、皖四地應從以下幾個方面入手，推動長三角城市群內(nèi)公共服務領(lǐng)域的資源共享和合作治理，進而實現(xiàn)基本公共服務均等化和一體化，共同提高城市群內(nèi)公共服務的水平。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，在思想上達成合作治理的共識

城市群之間要形成公共服務的協(xié)作共治和互補互利，其首要先決條件就是要達成合作治理的共識，要從思想上轉(zhuǎn)變封閉發(fā)展的傳統(tǒng)觀念，深刻認識到消除行政壁壘、為城市群合理及優(yōu)化配置各種資源要素才是共同提升公共服務水平的重要保證，才能通過實現(xiàn)基本公共服務均等化來達到縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距和改善地區(qū)間不均衡發(fā)展的發(fā)展目標。因此，長三角城市群的各地方政府，必須要在中央和相關(guān)部委的協(xié)調(diào)下，充分學習合作治理的理論和機制，從思想上認識到只有通過合作治理才能加快城市群的公共服務水平共同發(fā)展，從而自覺地將長三角城市群公共服務一體化工作納入到日常的管理建設和規(guī)劃工作中，改變城市治理各自為政與區(qū)域一體化工作兩張皮的現(xiàn)象，促使各城市地方政府由各自為政向集體行動轉(zhuǎn)變。

（二）共同制定指導城市群公共服務合作治理的專項規(guī)劃

為更好地指導長三角城市群在公共服務領(lǐng)域協(xié)作共治，必須制定相應的專項規(guī)劃，為城市群的合作交流提供具體的模式和框架。因此，江、浙、滬、皖四地應在《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，共同磋商，借鑒珠三角城市群制定公共服務一體化中長期規(guī)劃的經(jīng)驗，聯(lián)合制定與各地發(fā)展規(guī)劃相銜接的《長三角城市群公共服務合作治理專項規(guī)劃》，確立長三角城市群內(nèi)各成員的發(fā)展方向和定位，設立城市群之間合作的目標、原則、模式和主要任務，明確城市群合作治理框架中各成員承擔的責任和義務，從而形成推進長三角城市群公共服務合作治理的指導依據(jù)和行動指南。

（三）建立公共服務合作共享的平臺

長三角城市群要真正落實公共服務領(lǐng)域的合作和協(xié)同，就必須打造具體的公共服務合作交流平臺，形成資源共享的現(xiàn)實載體和有效渠道。

一是建設教育資源共享平臺?！鞍倌甏笥?，教育為本”。一直以來，教育都是公共服務領(lǐng)域最受人矚目的核心內(nèi)容之一。由于我國教育領(lǐng)域普遍存在資源分布不均衡，各地教育水平差異較大的問題，所以各地之間的教育資源共享成了長三角城市群公共服務領(lǐng)域合作的重點。因此，江浙滬皖四地應該通過協(xié)商，聯(lián)合打造長三角城市群教育資源共享平臺。一方面，通過教育資源共享平臺，促進城市群內(nèi)各類學校依托信息網(wǎng)絡等先進手段進行教學活動的交流和探討，形成定期召開教育教學研討會的長效機制，從而不斷提升城市群內(nèi)各級各類學校的教學能力和水平。另一方面，依托教育資源共享平臺，建立遠程教學網(wǎng)絡，開設形式多樣、內(nèi)容豐富的網(wǎng)上課程，為整個城市群的受教育群體提供來自不同地區(qū)的優(yōu)質(zhì)教學內(nèi)容，實現(xiàn)長三角城市群內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源的交流共享，達成區(qū)域內(nèi)教育服務的合作和協(xié)同。[6]

二是建設就業(yè)服務合作平臺。人才是經(jīng)濟發(fā)展的核心要素，近年來越發(fā)受到各地的重視。多年以來，由于各地教育水平和經(jīng)濟水平的不均衡，人才供需的結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯現(xiàn)。就業(yè)服務作為促進人才供需匹配的保障措施，近年來越來越成為公共服務領(lǐng)域的焦點。在這樣的背景下，長三角城市群應加強就業(yè)服務領(lǐng)域的合作共享，打破區(qū)域壁壘，消除就業(yè)歧視，建立統(tǒng)一的就業(yè)服務平臺，即時收集并統(tǒng)一發(fā)布就業(yè)信息，并借鑒長江中游城市群合作經(jīng)驗，積極磋商協(xié)調(diào)統(tǒng)一江浙滬皖四地的就業(yè)政策，為區(qū)域內(nèi)流動人口提供同質(zhì)化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務舉措，促進各類人才和勞動力在城市群內(nèi)自由流動、充分就業(yè)。

三是建立醫(yī)療服務合作平臺。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提升，健康已經(jīng)成為了人們?nèi)找骊P(guān)注的頭等大事，高水平的醫(yī)療服務自然也成了公共服務領(lǐng)域備受關(guān)注的焦點。然而，目前我國醫(yī)療資源仍然面臨整體資源不足，局部資源分布不均衡等諸多問題，民眾的醫(yī)療服務需求往往難以得到有效滿足。為加快提升長三角城市群的醫(yī)療服務供給水平，江浙滬皖4地在醫(yī)療服務方面應借鑒長江中游城市群的合作經(jīng)驗，建立合作交流和資源共享的協(xié)作平臺。一是依托該平臺實現(xiàn)城市群內(nèi)各級醫(yī)院醫(yī)療檢驗結(jié)果的互認互聯(lián)，方便群眾跨區(qū)域就診；二是推動醫(yī)保就醫(yī)在城市群內(nèi)實行無障礙異地即時報銷，并加速降低醫(yī)?？ㄔ诔鞘腥簝?nèi)醫(yī)保定點藥店的使用門檻，最大程度發(fā)揮醫(yī)保的保障作用；三是建立城市群內(nèi)醫(yī)療會診平臺，依托網(wǎng)絡信息技術(shù)實現(xiàn)遠程會診，達成優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在城市群內(nèi)的共享，讓老百姓切實享受到質(zhì)量更高、服務更便捷的醫(yī)療服務；四是建立院前醫(yī)療急救合作聯(lián)盟，整合各地急救資源共同構(gòu)建城市群聯(lián)合急救網(wǎng)絡，

四是搭建社會保障合作平臺。由于地域相近，長三角地區(qū)各城市之間的人員流動長期以來都非常頻繁。較大比例的流動人口對各城市的社會保障工作都提出了更高的要求。為加強長三角城市群之間流動人口的社會保障接續(xù)工作，應參照借鑒長江中游城市群以及珠三角合作經(jīng)驗，在城市群內(nèi)搭建統(tǒng)一的社會保障合作平臺，為區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)社會保障制度和政策的一體化建立有效的交流與合作渠道，從而為促進社會保障的無條件、無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)提供現(xiàn)實的載體和有效的平臺。具體而言，一是推進落實區(qū)域內(nèi)公積金異地貸款制度，在長三角城市群內(nèi)實行住房公積金互認互貸，開展省際公積金異地貸款；二是把在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的異地務工人員納入住房保障范圍；三是把在全市中小學、幼兒園就讀的異地務工人員隨遷子女，納入居民醫(yī)保范圍；四是對實行計劃生育的流動人口提供同等的優(yōu)生優(yōu)育保健服務。

五是構(gòu)建文化服務交流平臺。隨著民眾生活水平的日益提高，人們對文化服務的要求與日俱增。長三角城市群各成員都有著自己獨特的文化底蘊和文藝資源，通過建立文化服務交流平臺，可以有效促進城市群間的文化交流和資源共享，促進城市群的文化事業(yè)快速發(fā)展，不斷豐富城市群內(nèi)人民群眾的文化生活。

（四）構(gòu)建長三角城市群公共服務合作交流的長效機制

長三角城市群建設是一個長期過程，公共服務領(lǐng)域的協(xié)作治理更是一個復雜的過程，只有構(gòu)建穩(wěn)定有效的一系列長效合作機制，才能促進城市群更好、更快地實現(xiàn)公共服務的合作治理。

一是建立穩(wěn)定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)?？鐓^(qū)域的合作首先就要建立穩(wěn)定的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的機制，通過充分的信息溝通和交流，共同協(xié)商重要的合作事宜。因此，建議長三角借鑒北美地區(qū)的城市群合作經(jīng)驗，建立穩(wěn)定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)。一是以城市群內(nèi)各地方政府的相關(guān)部門，包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、人力資源、社會保障等公共服務領(lǐng)域的主管部門為主要成員，建立長三角城市群公共服務合作理事會，負責長三角城市群公共服務一體化發(fā)展規(guī)劃和具體政策的制定，積極構(gòu)建相關(guān)體制機制，并負責協(xié)調(diào)各成員政府機構(gòu)就城市群公共服務合作中需要解決的重大問題進行集體磋商，明確合作內(nèi)容、分工安排和推進計劃等具體事項，統(tǒng)一部署落實。二是建立城市群間的非政府協(xié)調(diào)機構(gòu)。吸納非政府組織和民眾積極參與長三角地區(qū)公共服務一體化工作，這既可以建立負責綜合功能的非政府協(xié)調(diào)機構(gòu)，也可以針對一些具體區(qū)域性問題或具體項目建立專項協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責推進和監(jiān)督長三角地區(qū)公共服務一體化工作。

二是建立共享共擔的財政供給機制。利益和成本的共擔共享，是事關(guān)城市群合作治理能否長久維持的核心問題。如果地方政府不能從整體發(fā)展中獲得足夠利益，就會在謀取自身利益的過程中忽視對區(qū)域整體利益的追求。[7]因此，長三角城市群應通過統(tǒng)籌規(guī)劃部門的組織協(xié)調(diào)，在各地方政府充分參與下，制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的利益共享機制和合理的成本分攤機制，避免一方利益的獲得以另一方利益的損失為代價，同時通過探索政府間服務合同、聯(lián)合服務協(xié)定、政府間服務轉(zhuǎn)移等形式， 以及合同承包、特許經(jīng)營、委托、補助、出售、放松規(guī)制等方式，建立制度化與規(guī)范化的基于政府間利益補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，對于發(fā)展過程中造成的一方不可避免的損失予以補償以增強各方的合作積極性，促進城市群內(nèi)各地方政府堅持選擇合作供給區(qū)域公共服務。具體而言，建議借鑒廣東惠州的試點經(jīng)驗，設立“長三角公共服務一體化專項統(tǒng)籌資金”，建立財政橫向轉(zhuǎn)移支付機制，從而解決地區(qū)間財力不均衡問題，推動長三角地區(qū)基本公共服務更加均衡發(fā)展。

三是建立適應城市群合作治理的績效考核機制。在當前的區(qū)域行政管理體制下，地方政府為了完成地方財政和經(jīng)濟發(fā)展等績效考核目標，往往忽視整體的社會效益，導致公共服務領(lǐng)域的管理缺失和跨區(qū)域合作的動力缺失。因此，要促進長三角城市群公共服務合作和共享，就必須共同建立起以合作共贏為主旨的跨行政區(qū)的公共服務績效考核機制，將地方政府工作重點轉(zhuǎn)移到公共服務上，并在公共服務供給過程中打破各自為政的現(xiàn)狀。具體而言，需要在政府績效考評中突出對公共服務跨行政區(qū)合作治理過程及結(jié)果的綜合績效管理，將城市群公共服務協(xié)作的評價結(jié)果納入黨政領(lǐng)導干部績效考核體系，從而激勵各地方政府更加積極地投入到長三角城市群的公共服務合作共享進程中來。

四是完善公共服務監(jiān)督機制。從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，是體現(xiàn)我國政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志，同時也是促進長三角城市群治理協(xié)作穩(wěn)步發(fā)展的基石。因此，無論是城市群各地方政府間的監(jiān)督，還是地方政府對公共服務領(lǐng)域相關(guān)主體的監(jiān)督，還有公眾對整個公共服務供給過程的監(jiān)督，都應該通過完善的監(jiān)督機制的建立，實現(xiàn)從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變。具體而言，應努力改變以往公共服務領(lǐng)域合作過程中主要依靠領(lǐng)導間口頭協(xié)議的情況，在城市群的合作過程當中盡量使用規(guī)范化的具有法律效力的書面合作協(xié)議。通過這種法治化的監(jiān)督手段充分表達相關(guān)方面的利益需求，從而更好地約束城市群各方的合作行為，增強長三角公共服務合作共享的穩(wěn)定性，使城市群的公共服務協(xié)作實現(xiàn)更好的發(fā)展。

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