(山西財經大學 山西 太原 030000)

目前我國農用地流轉過程中存在的問題及建議

亢聰聰

(山西財經大學山西太原030000)

中國政府促進農用地流轉的努力取得了一定的成效，農戶農地流轉行為日趨活躍，促進了農用地的集中，增加了農民收入，農戶農地流轉滿意度較高，農用地流轉基本遵循“依法、自愿、有償”原則，初步實現(xiàn)農戶家庭經營為基礎，家庭經營、集體經營、合作經營和企業(yè)經營等多種經營方式的共同發(fā)展，但也存在農用地流轉總體水平不高、農地行政性調整時有發(fā)生、農用地流轉自愿程度下降、農用地流轉簽訂合同比例不高、政府引導和管理作用發(fā)揮不夠等問題。因此，本文簡單地分析了農用地流轉過程中存在的問題和政策法規(guī)層面存在的問題以及促進農用地流轉的建議。

農用地流轉；問題；建議

一、概念的界定

農用地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權或使用權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為，是農村經濟發(fā)展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農業(yè)經營模式，是指農用土地的利用要由低效低值向高效高值轉化。目前允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。這是在“兩權分離”下對農用地流轉概念的界定。但是我認為近期提出的“三權分置”即將土地經營權從承包經營權中分離出來，更有利于促進農用地的流轉。

二、農用地流轉過程中存在的問題

當前，農用地流轉方面存在四個方面的問題以及相關的政策法規(guī)不明確阻礙了土地尤其是農用地的流轉。因此，對農用地流轉方面存在的四個問題以及相關政策法規(guī)的不明確進行簡單闡述：

(一)農用地流轉的規(guī)模問題。不少地區(qū)存在不顧實際，片面追求流轉規(guī)模的現(xiàn)象。規(guī)模問題的核心是如何選擇土地產出率和勞動生產率的平衡點。一方面，土地經營權流轉和經營規(guī)模要與農業(yè)勞動力和人口流出程度相適應，并不是越大越好；另一方面，土地經營權流轉和經營規(guī)模要兼顧效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定[1]。

(二)農用地流轉的速度問題。有些地區(qū)存在片面追求流轉率，靠行政命令下指標、趕速度，甚至違背農民意愿、損害農民利益的現(xiàn)象。農民是土地流轉的主體，是否流轉、如何定價、選擇什么形式等問題的決策權都應在農民。

(三)農用地流轉的用途問題。有的地方發(fā)生了工商企業(yè)“跑馬圈地”，擅自改變農地用途，在農地上蓋房子、建廠子，搞旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所的問題。

(四)農用地流轉的流程問題。在土地流轉的實際操作中，違反流轉程序的問題也比較突出，有的私下交易，有的“整村推進”，再加上流轉市場不健全、信息不對稱或合同簽訂不規(guī)范、糾紛調處不及時、書面協(xié)議缺乏、土地流轉的備案和變更登記制度不完善或未建立等問題的存在，致使農民的合法權益得不到有效保護[2]。

三、促進農用地流轉的建議

在土地確權和所有權、承包權、經營權三權分置的基礎上，鼓勵農民在保持農村土地集體所有權性質不變的前提下，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織，有利于促進農用地的適度規(guī)模經營。在農用地流轉實踐中，各地區(qū)既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農業(yè)經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮。特別要防止一些工商資本到農村介入農用地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題。因此，應從以下五個方面促進農用地流轉：

(一)抓緊修改《農村土地承包法》等相關法律。近年來，隨著我國土地制度理論和實踐的不斷深化和創(chuàng)新，現(xiàn)行法律法規(guī)已不適應。如《土地承包法》是建立在土地所有權和承包經營權兩權分離基礎上的，與三權分置不匹配；《土地承包法》規(guī)定30年的承包期限，與當下保持現(xiàn)有承包關系穩(wěn)定并長久不變的制度相矛盾；《土地承包法》《擔保法》《物權法》規(guī)定，農村土地承包經營權不能抵押；隨著農村產權制度的改革，對工商資本租賃農地的資格準入條件，也應在《土地承包法》等相關法律中予以明確[3]。

(二)繼續(xù)加大新型農業(yè)經營主體的培育力度。新型農業(yè)經營主體是解決“誰來種地”的關鍵資源要素，是農村土地流轉特別是農用地流轉的重要拉動力量。國家應切實加大對新型農業(yè)經營主體的扶持力度，在政策、項目、資金等方面給予重點傾斜，促其做大做強。家庭農場兼具家庭經營和規(guī)模經營的雙重優(yōu)勢，是單戶承包和大戶種植的“升級版”，也是未來糧食等大宗農產品生產主體中的“潛力股”。近兩年，雖然國家有關部門出臺了促進家庭農場發(fā)展的指導意見，但達不到對農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的專項扶持力度。未來需進一步增強政策傾斜的針對性，提升政策的“含金量”。

(三)加大對農村金融的支持力度。農民“融資難”“融資貴”是制約農村土地流轉特別是農用地流轉和規(guī)模經營的重要瓶頸。土地經營權有序流轉和發(fā)展農業(yè)適度規(guī)?；洜I所需要的資金主要來自三個方面：自有資金、銀行貸款、政府補貼。目前來看，除了自有資金和農業(yè)“四項補貼”外，農民最需要的是來自銀行的貸款。在修改完善《農村土地承包法》等相關法律的基礎上，應盡快出臺土地經營權抵押貸款的具體辦法和實施細則[4]。

(四)嚴格控制工商資本。在農村土地流轉特別是農用地流轉的過程中，要嚴格落實農業(yè)部、中農辦等國家四部門加強對工商企業(yè)租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見。對工商資本租賃農戶承包地實行上限控制(面積和期限)、建立分級備案和風險保障金制度，探索建立資格審查、項目審核制度，加強事中事后監(jiān)管，定期對企業(yè)的經營狀況和風險防范措施開展監(jiān)督檢查，嚴控工商資本給土地流轉帶來的負面效應。

(五)擴大整省推進土地確權登記試點范圍。確權登記頒證是土地流轉的一項前提和基礎性工作，如果權沒確、證沒發(fā)，權屬不明、四至不清，即使進行了土地流轉，也會留下后患。2012年以來，中央先后在13個省和27個縣開展了整省整縣土地確權登記試點。為切實維護農民的合法權益，有效夯實土地流轉基礎，應在總結經驗、點面結合的基礎上逐步推進，繼續(xù)擴大整省推進土地確權登記試點范圍。

四、結語

合理的農用地流轉對我國現(xiàn)階段面臨的糧食安全問題和“三農”問題具有積極的影響。必要的農用地流轉能使農地適度集中,有利于發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化,提高農業(yè)生產效益和土地資源利用效率,并讓放棄農地使用權的農戶從土地的束縛中解脫出來,促進農村剩余勞動力的轉移。農用地使用權流轉對優(yōu)化土地資源配置、促進農業(yè)產業(yè)結構調整以及促進農民增收和農村經濟發(fā)展具有十分重要的意義[5]。

[1]錢忠好,冀縣卿.中國農地流轉現(xiàn)狀及其政策改進——基于江蘇、廣西、湖北、黑龍江四省(區(qū))調查數據的分析[J].管理世界,2016,(2).

[2]卞琦娟,周曙東,葛繼紅.發(fā)達地區(qū)農地流轉影響因素分析——基于浙江省農戶樣本數據[J].農業(yè)技術經濟,2010(6).

[3]游和遠,吳次芳,鮑海君.農地流轉、非農就業(yè)與農地轉出戶福利——來自黔浙魯農戶的證據[J].農業(yè)經濟問題,2013(3).

[4]李新倉,于立秋.農村剩余勞動力轉移與土地流轉的關聯(lián)性研究——基于遼寧的實證調研[J].改革與戰(zhàn)略,2016(11).

[5]匡遠配,周凌.農地流轉的產業(yè)結構效應研究[J].經濟學家,2016(11).

亢聰聰(1992.03-)，女，漢族，山西臨汾，碩士研究生，山西財經大學，土地利用與規(guī)劃。