司坤華

(華南師范大學(xué) 廣東 廣州 510000)

公益訴訟的原告主體資格分析

司坤華

(華南師范大學(xué) 廣東 廣州 510000)

公益訴訟的實質(zhì)含義是原告代表社會集體利益而非個人利益而起訴，《民事訴訟法》規(guī)定了法律規(guī)定的機關(guān)以及有關(guān)組織對于民事公益訴訟的起訴資格，但是對于法律規(guī)定的機關(guān)以及有關(guān)組織的條件卻沒有明確的限定。檢察機關(guān)作為法定監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當(dāng)賦予其公益訴訟的起訴資格，當(dāng)其提起公益訴訟時，應(yīng)當(dāng)作為第二順位的起訴主體，在無法定的管理機關(guān)或者符合條件的社會組織提起訴訟時才能成為公益訴訟的原告或者以支持起訴的方式進(jìn)行;同時應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)組織提起公益訴訟的限定條件。

公益訴訟;檢察機關(guān);有關(guān)組織

一、公益訴訟原告主體資格的授予模式

根據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和社會組織，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起的訴訟。對于公益訴訟原告資格的授予，我國法學(xué)界認(rèn)為有三種模式:僅授予檢察機關(guān)公益訴訟起訴資格的一元模式，授予檢察機關(guān)與社會團(tuán)體公益訴訟起訴資格的二元模式，授予檢察機關(guān)、社會團(tuán)體與私人公益訴訟起訴資格的三元模式。由于《民事訴訟法》明確規(guī)定了法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織是消費者和環(huán)境民事公益訴訟適格的起訴主體，可以明確我國當(dāng)前公益訴訟起訴資格的立法模式采取的是二元模式，即排除了私人享有公益訴訟的起訴資格。

《民事訴訟法》只規(guī)定了法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織的訴訟資格，但是法定機關(guān)的類型以及有關(guān)組織的條件卻沒有具體的界定，根據(jù)相關(guān)部門法的規(guī)定有管理職責(zé)的行政機關(guān)可以對其管轄的事項提起公益訴訟，《消費者權(quán)益保護(hù)法》第47條和《環(huán)境保護(hù)法》第58條對提起公益訴訟有關(guān)組織的條件進(jìn)行了規(guī)定，這種立法上的明確有利于實際中的操作，但也會出現(xiàn)一系列問題。

二、我國公益訴訟原告主體資格問題分析

(一)檢察機關(guān)作為公益訴訟原告的問題

由于《民事訴訟法》以及《環(huán)境保護(hù)法》未明確規(guī)定檢察機關(guān)的起訴資格，因此對于檢察機關(guān)能否成為民事公益訴訟原告的爭議較大。學(xué)界較為主流的觀點認(rèn)為，法律應(yīng)該賦予檢察機關(guān)公益訴訟起訴資格。如江偉教授所述“檢察機關(guān)完善的組織體系與能調(diào)動的國家資源為其行使起訴、參訴職能打下了良好的基礎(chǔ)，檢察人員也具備訴訟上的技能與經(jīng)驗，能充分地維護(hù)被代表者的利益?！睓z察機關(guān)公訴權(quán)是解決私訴自有與國家控訴、實現(xiàn)自有與秩序的基本途徑。12016年2月25日，最高人民法院以法發(fā)［2016］6號印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了法律依據(jù)，根據(jù)最高人民檢察院公布26起檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作典型案例中，檢察院提起的行政公益訴訟為23個，檢察院直接提起民事公益訴訟的案例2個以及檢察院支持起訴的民事公益訴訟案例1個，由此可知，檢察機關(guān)提起的多為行政公益訴訟，提起民事公益訴訟時，根據(jù)最高人民檢察院《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》要求，檢察機關(guān)在向法院提起公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)督促、支持符合法律規(guī)定的社會組織提起公益訴訟，當(dāng)不具備起訴條件的社會組織時檢察機關(guān)才能提起民事公益訴訟或者以支持起訴的方式。

(二)法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織作為公益訴訟原告問題

法律規(guī)定的機關(guān)作為公益訴訟的原告是基于相關(guān)部門法的規(guī)定，具有法定管理職責(zé)的機關(guān)具有對所管轄的事項提起公益訴訟的權(quán)利。例如我國《水法》規(guī)定，國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作，縣級以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關(guān)部門，按照同級人民政府規(guī)定的職權(quán)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作。有關(guān)組織提起公益訴訟的規(guī)定，《消費者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的起訴主體是中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，這項規(guī)定存在的問題是第一由于中國消費者協(xié)會消協(xié)，全國只有一個，省級消費者協(xié)會一個省 (自治區(qū)、直轄市)也只有一個，而實踐中侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為層出不窮，難以滿足實際需要，第二是協(xié)會“半官方性質(zhì)”維權(quán)不積極，純民間性質(zhì)的消費者保護(hù)組織，可能更為積極;在環(huán)境公益訴訟中，實踐中，根據(jù)最高人民法院發(fā)布的十起環(huán)境公益訴訟典型案例中2，各環(huán)保組織提起公益訴訟的有7起，占十大典型案例的大部分，說明社會組織在提起公益訴訟中的重要作用，但《環(huán)境公益訴訟中》將縣級的環(huán)保組織排除在外，在審查認(rèn)定社會組織過去5年中是否持續(xù)地從事環(huán)保公益活動，在法院的審查中存在難度，且有關(guān)組織的認(rèn)定沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，有可能導(dǎo)致同一社會組織在不同的法院認(rèn)定原告資格時出現(xiàn)矛盾;有關(guān)組織提起公益訴訟，除消費者權(quán)益以及環(huán)境公益訴訟類型，其他公益訴訟類型的起訴主體不明確。

三、我國公益訴訟原告主體資格的發(fā)展方向

公益訴訟原告主體資格的總體發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)賦予法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織第一順位的公益訴訟原告資格，檢察機關(guān)第二順位的公益訴訟原告資格或者以支持起訴的方式提起公益訴訟。

(一)檢察機關(guān)提起公益訴訟

維護(hù)公共利益是檢察機關(guān)產(chǎn)生和發(fā)展的主要動力，其也始終以公共利益維護(hù)者的身份出現(xiàn)，具有公共品格，事實證明，正是由于公訴權(quán)的缺陷，導(dǎo)致諸多領(lǐng)域權(quán)利主體泛化、責(zé)任主體虛化現(xiàn)象，一些損害國家利益和公共利益的現(xiàn)象屢禁不止，比如早已發(fā)生、普遍存在且仍未解決的國有資產(chǎn)流失問題。根據(jù)我國憲法第129條規(guī)定:中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。提起公益訴訟是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)、維護(hù)公益法律秩序的職責(zé)之一。在法律上明確賦予檢察機關(guān)民事公益訴訟原告的資格，可以原告身份起訴或者支持起訴。實踐中，立足于我國是以公有制為主體的社會經(jīng)濟(jì)體制的實際，在國有資產(chǎn)流失案件中，如果單位怠于行使債權(quán)、主張債權(quán)的主體缺失、債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確而無對等給付債務(wù)的案件，檢察機關(guān)可以作為公共利益的代表，以公訴人的身份直接提起。對一些國有資產(chǎn)流失案件，流失單位不起訴的情形，由國有資產(chǎn)主管部門原告，以造成國有資產(chǎn)流失的責(zé)任人和受益人為共同被告提起訴訟，檢察機關(guān)支持。反壟斷案件和環(huán)境污染案件中，由與案件有直接利害關(guān)系的受損害單位或個人提起，檢察機關(guān)支持。

(二)社會組織提起公益訴訟

環(huán)境公益訴訟應(yīng)該區(qū)分行政公益訴訟與民事公益訴訟，針對行政機關(guān)的違法或不當(dāng)作為，提起行政公益訴訟，環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的社會組織原告資格，設(shè)定基本條件并采取一般性審查登記制的立法模式，且在設(shè)定條件時不應(yīng)當(dāng)將哪一級別的民政部門的登記作為必備條件，對于基本條件，可考慮從該組織的性質(zhì)、從事環(huán)保公益活動的持續(xù)時間、活動業(yè)績、人員構(gòu)成、必要經(jīng)費、有無違法行為等方面進(jìn)行設(shè)定，并規(guī)定符合這些條件的社會組織可以向法律規(guī)定的部門申請資格認(rèn)定，一旦獲得認(rèn)定則在一定期限內(nèi)當(dāng)然具有環(huán)境公益訴訟的原告資格，在其提起訴訟時，法院不需要對這一資格進(jìn)行審查，而只需審查起訴的其他條件。

《消費者權(quán)益保護(hù)法》法中規(guī)定的原告資格，科學(xué)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是在立法上明確其取得該資格所具備的各項條件和程序，并由特定行政機關(guān)或者司法機關(guān)予以認(rèn)定，不應(yīng)當(dāng)采取為某個團(tuán)體設(shè)定“特權(quán)條款”的方式處理。

【注釋】

①王新環(huán)著.公訴權(quán)原理.中國人民公安出版社，2006:27.

本文系華南師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生科研項目的研究成果

司坤華 (1993－)，女，漢族，河南省周口市，碩士研究生，華南師范大學(xué)，經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)企業(yè)公司法研究方向。