劉東亮

論實(shí)體性正當(dāng)程序*

劉東亮**

“實(shí)體性正當(dāng)程序”要求權(quán)力的行使必須具有正當(dāng)?shù)哪康?。?shí)體性正當(dāng)程序是一種權(quán)力制約機(jī)制，同時(shí)也是一種權(quán)利保護(hù)和權(quán)利生成機(jī)制，它在程序性正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上揭示了正當(dāng)法律程序的完整內(nèi)涵。由于實(shí)體性正當(dāng)程序具有防范、揭露權(quán)力濫用的功能，它對(duì)于當(dāng)下中國(guó)的行政法治建設(shè)具有重要的參考和借鑒意義。

正當(dāng)程序 實(shí)體性 程序性 權(quán)力濫用

一、引言

近年來(lái)，在很多地方，“蘿卜招聘”“火箭提拔”等違法濫權(quán)事件層出不窮。面對(duì)公眾的質(zhì)疑和追問(wèn)，有關(guān)部門(mén)的回應(yīng)通常是“符合程序”——“符合程序”成為明顯、公然的濫權(quán)行為和堂而皇之的擋箭牌。這不僅反映出當(dāng)下中國(guó)的程序制度建設(shè)存在問(wèn)題，同時(shí)也暴露出我們的程序觀念在某些方面尚有嚴(yán)重的缺陷和不足，以致給當(dāng)事者留下了上下其手的空間。

古今中外，人性皆然。當(dāng)下中國(guó)發(fā)生的這些問(wèn)題（當(dāng)然不限于招聘和提拔領(lǐng)域），在別的國(guó)家也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)或者正在發(fā)生。然而，先進(jìn)法治國(guó)家都有其解決類似問(wèn)題的辦法。其中，美國(guó)的“實(shí)體性正當(dāng)程序”（substantive due process）就是一種非常值得研究的制度。本文將在追溯實(shí)體性正當(dāng)程序的起源與歷史發(fā)展的基礎(chǔ)上，闡述實(shí)體性正當(dāng)程序的本質(zhì)和價(jià)值，分析實(shí)體性正當(dāng)程序的審查與判斷方法，進(jìn)而探討這種制度和觀念對(duì)當(dāng)下中國(guó)有何參考借鑒意義。

“實(shí)體性正當(dāng)程序”（substantive due process），國(guó)內(nèi)學(xué)界亦有人譯為“實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序”。本文暫將其直譯為“實(shí)體性正當(dāng)程序”。在中文語(yǔ)境中，“實(shí)體性正當(dāng)程序”和“實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序”存在細(xì)微差別：當(dāng)強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序中相對(duì)于“程序性正當(dāng)程序”的實(shí)體性內(nèi)容時(shí)，可稱其為“實(shí)體性正當(dāng)程序”；當(dāng)強(qiáng)調(diào)其程序的正當(dāng)性之本質(zhì)時(shí)，即其程序并非僅僅形式上正當(dāng)而是具有內(nèi)在的、實(shí)質(zhì)性的正當(dāng)性時(shí)，則可稱其為“實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序”。不過(guò)，“實(shí)質(zhì)性”一詞的對(duì)應(yīng)英文詞匯是“substantial”而非“substantive”，為避免中外學(xué)術(shù)交流中可能發(fā)生的語(yǔ)義失真，將“substantive due process”直譯為“實(shí)體性正當(dāng)程序”可能更為恰當(dāng)。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)“實(shí)體性正當(dāng)程序”的研究起步較晚，大約在2000年以后這一問(wèn)題才引起關(guān)注，例如張千帆教授在其《西方憲政體系》（上冊(cè)）（中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版）一書(shū)中曾介紹過(guò)“實(shí)體性正當(dāng)程序”。其他學(xué)者的研究?jī)?nèi)容上大多與此雷同，泛泛而談，普遍不夠深入。舉例來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的研究基本上都是介紹這一制度構(gòu)成對(duì)立法權(quán)的制約（因?yàn)樵谛抡r(shí)期，美國(guó)聯(lián)邦最高法院曾頻繁運(yùn)用實(shí)體性正當(dāng)程序宣告國(guó)會(huì)的經(jīng)濟(jì)立法無(wú)效），而忽略了實(shí)體性正當(dāng)程序作為分權(quán)制衡原則的具體體現(xiàn)，實(shí)際上是一種全面的權(quán)力制約機(jī)制，它不僅制約國(guó)會(huì)的立法權(quán)力，而且也制約行政權(quán)的濫用（特別是在現(xiàn)代社會(huì)，實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)π姓?quán)力的制約功能，其重要性日益突顯），甚至對(duì)司法權(quán)也構(gòu)成制約，如聯(lián)邦最高法院曾經(jīng)多次運(yùn)用實(shí)體性正當(dāng)程序宣告“嚴(yán)重過(guò)度”（grossly excessive）的懲罰性賠償之判決違憲。簡(jiǎn)言之，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)實(shí)體性正當(dāng)程序的研究多是低水平、重復(fù)性研究，對(duì)于這一制度的學(xué)術(shù)理解相當(dāng)粗糙、膚淺，對(duì)該法律制度的價(jià)值挖掘還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。①參見(jiàn)張千帆：《西方憲政體系》（上冊(cè)），中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第227頁(yè)以下。就筆者有限的閱讀范圍而言，其他比較有價(jià)值的中文文獻(xiàn)，可參見(jiàn)余軍：《正當(dāng)程序：作為概括性人權(quán)保障條款》，載《浙江學(xué)刊》2014年第6期；齊延平：《論美國(guó)的實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序》，載《法學(xué)論壇》2013年第6期；謝維雁：《論美國(guó)憲政下的正當(dāng)法律程序》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2003年第5期。

相比之下，由于“正當(dāng)法律程序”（due process of law）在美國(guó)法上占有特殊的重要地位，對(duì)實(shí)體性正當(dāng)程序的研究熱度從美國(guó)建國(guó)之初直到今天都絲毫未減。實(shí)體性正當(dāng)程序也因而成為美國(guó)法上最具有爭(zhēng)議性的問(wèn)題之一。盡管法院曾經(jīng)運(yùn)用實(shí)體性正當(dāng)程序作出了很多重要判決，但是，直到現(xiàn)在，聯(lián)邦最高法院內(nèi)部還有人堅(jiān)稱根本不存在“實(shí)體性正當(dāng)程序”這種東西。例如前不久剛剛逝世的憲法解釋原旨主義的代表人物大法官斯卡里亞（Justice Scalia）就始終不承認(rèn)實(shí)體性正當(dāng)程序。因此，對(duì)實(shí)體性正當(dāng)程序的研究，在美國(guó)有其現(xiàn)實(shí)的必要性，有關(guān)這一問(wèn)題的研究著述自然也是汗牛充棟，不可勝數(shù)。至今，《耶魯法學(xué)評(píng)論》《哈佛法學(xué)評(píng)論》等美國(guó)著名法學(xué)期刊仍然不時(shí)可以見(jiàn)到探討“實(shí)體性正當(dāng)程序”的文章，諸如Laurence Tribe 、Richard A. Posner、Akhil R. Amar、Erwin Chemerinsky等等這些被評(píng)為對(duì)美國(guó)社會(huì)影響最大的法律思想家排行榜上的頭面人物都參加過(guò)對(duì)實(shí)體性正當(dāng)程序問(wèn)題的討論和爭(zhēng)辯——他們的討論和爭(zhēng)辯中所閃爍出來(lái)的法律智慧和思想火花對(duì)解決當(dāng)下中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提供了豐富的理論資源。

二、實(shí)體性正當(dāng)程序的起源與發(fā)展

正當(dāng)法律程序如何被賦予了實(shí)體性內(nèi)涵，這是一個(gè)必須在理論上加以澄清的問(wèn)題，否則，人們總是會(huì)對(duì)“實(shí)體性正當(dāng)程序”的說(shuō)法持懷疑態(tài)度。而要說(shuō)明這一問(wèn)題，歷史溯源是必不可少的。

（一） “實(shí)體性正當(dāng)程序”之濫觴

眾所周知，“正當(dāng)法律程序”并不是由美國(guó)憲法制定者發(fā)明的術(shù)語(yǔ)，而是他們從形成這一術(shù)語(yǔ)的有著深厚歷史淵源的英國(guó)憲政傳統(tǒng)中發(fā)掘出來(lái)的概念。②John v. Orth, Due Process of Law： A Brief History, Kansas： University Press of Kansas, 6 (2003).在1791年美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案獲得批準(zhǔn)時(shí)，“正當(dāng)法律程序”的概念已經(jīng)在英國(guó)存在了幾個(gè)世紀(jì)之久。早在1354年，“正當(dāng)法律程序”一詞就在英國(guó)成文法上出現(xiàn)。愛(ài)德華三世第二十八號(hào)法令第三章規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序進(jìn)行答辯，不論其財(cái)產(chǎn)和身份如何，任何人都不得被驅(qū)離其土地或者住所，不得被逮捕或者監(jiān)禁……?！雹?8 Edw. 3, c. 3 (1354) (Eng.), quoted in Keith Jurow, Untimely Thoughts： A Reconsideration of the Origins of Due Process of Law, 19 AM. J. LEGAL HIST. 265, 266 (1975).

根據(jù)對(duì)英國(guó)法律之發(fā)展有著巨大影響的柯克爵士（Sir Edward Coke）的解釋，這項(xiàng)條款是對(duì)更早的、一個(gè)多世紀(jì)之前制定的英國(guó)《大憲章》（Magna Carta）第三十九條的闡釋和說(shuō)明。1215年的《大憲章》第三十九條規(guī)定：

“非經(jīng)其同輩依法裁判并根據(jù)王國(guó)的法律（legem terrae），任何自由人皆不得被逮捕、監(jiān)禁、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪法律保護(hù)權(quán)……?！雹躂.C. Holt, Magna Carta, Cambridge： Cambridge University Press, 326～327 (1992).

在這一條款中，原文為拉丁文的“l(fā)egem terrae”一詞被英譯為“王國(guó)的法律”（the law of the land）?？驴苏J(rèn)為，“正當(dāng)法律程序”是對(duì)《大憲章》中“王國(guó)的法律”一詞“真實(shí)含義的解釋與說(shuō)明”（true sense and exposition）。⑤See Edward Coke, 2 INSTITUTES OF THE LAWES OF ENGLAND 50 (The Lawbook Exchange, Ltd.2002) (1642), quoted in Ryan C. Williams, The One and Only Substantive Due Process Clause, 120 THE YALE LAW JOURNAL 429 (2010).在柯克看來(lái)，這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)是同義的。⑥See Orth, supra note 2, at 8.因?yàn)椤巴鯂?guó)的法律”意味著普通法和經(jīng)恰當(dāng)制定的實(shí)在法，而它們都要求“正當(dāng)程序”。⑦當(dāng)然，也有人懷疑柯克將這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)視為同義是否正確，但是，普遍性的觀點(diǎn)是，由于柯克對(duì)美國(guó)建國(guó)時(shí)期的法律思想影響如此巨大以至于他是否正確地描述了17世紀(jì)的英國(guó)法與解釋美國(guó)憲法上的正當(dāng)程序條款之目的在很大程度上是不相干的。See Williams, supra note 5, at 429.另一位英國(guó)普通法權(quán)威布萊克斯通爵士（Sir William Blackstone）對(duì)這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)作出了與柯克相同的解釋。⑧William Blackstone, COMMENTARIES ON THE LAWS OF ENGLAND, 318 (Clarendon Press 1765), quoted in Williams, supra note 5, at 432～433.

柯克和布萊克斯通的法律思想對(duì)殖民地和建國(guó)時(shí)期的北美產(chǎn)生了深刻影響。對(duì)于很多殖民地的自由憲章和獨(dú)立革命后頒行的邦憲法所使用的“本省的法律”（the law of this province）、“本邦的法律”（the law of the land）等用語(yǔ)，以及很多州法律所使用的“正當(dāng)法律程序”，法院認(rèn)為這些術(shù)語(yǔ)是一回事，可以相互引證交替使用。⑨See Orth, supra note 2, at 8; Williams, supra note 5, at 435～444.不過(guò)，由于《權(quán)利法案》的起草人采用了“正當(dāng)法律程序”一詞，⑩《權(quán)利法案》的主要起草人麥迪遜（James Madison）為什么選擇“due process of law”這一用語(yǔ)而不是人們更熟悉的“the law of the land”，原因不是很清楚。美國(guó)學(xué)者威廉姆斯猜測(cè)有可能是為了避免與“本國(guó)的法律”相聯(lián)的潛在的實(shí)證主義內(nèi)涵，并希望避免使憲法第四條中的“優(yōu)先條款”（the Supremacy Clause）成為冗余，該條款規(guī)定聯(lián)邦憲法和法律以及國(guó)際條約是“本國(guó)的最高法律”（supreme Law of the Land）。See Williams, supra note 5, at 445～446.因而，“正當(dāng)法律程序”此后成為標(biāo)準(zhǔn)的美國(guó)用法，并對(duì)世界各國(guó)都產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

由于正當(dāng)法律程序概念源于“王國(guó)的法律”，即普通法和經(jīng)恰當(dāng)制定的實(shí)在法（duly enacted positive law），?Blackstone, quoted in Williams, supra note 5, at 433.因此，這一概念從一開(kāi)始就埋下了實(shí)體性因素的種子。不過(guò)，雖然柯克曾經(jīng)指出過(guò)，正當(dāng)程序原則可以作為限制議會(huì)立法權(quán)的根據(jù)，?See Orth, supra note 2, at 15.但由于英國(guó)的政治發(fā)展走向特別是“議會(huì)至上”原則的確立，使得正當(dāng)法律程序的實(shí)體性因素沒(méi)有能夠在英國(guó)得到充分發(fā)展。相反，在美國(guó)，由于獨(dú)立革命同時(shí)也是一場(chǎng)觀念上的深刻變革，比如，在由杰斐遜主持起草的《獨(dú)立宣言》中，在對(duì)英王幾乎是聲淚俱下的聲討特別是對(duì)以其名義頒行的侵犯殖民地人民權(quán)利的“偽法案”（pretended legislation）的控訴聲中，議會(huì)至上的觀念在北美殖民地?zé)熛粕?，正?dāng)程序遂在美國(guó)找到了合適的土壤而逐漸生發(fā)出實(shí)體性內(nèi)涵。

當(dāng)然，受正當(dāng)法律程序中“程序”的字面含義所限，對(duì)于正當(dāng)法律程序是否僅僅指程序保障，這一概念究竟有無(wú)實(shí)體意義，在美國(guó)建國(guó)初期，人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上存在顯著的分歧。爭(zhēng)議雙方似乎都可以從柯克和布萊克斯通關(guān)于正當(dāng)法律程序原初含義之解釋的著述中找到“合理的”根據(jù)。?See Williams, supra note 5, at 432～434.對(duì)實(shí)體性正當(dāng)程序持批判態(tài)度的人堅(jiān)稱，程序（process）就是程序（procedure），并無(wú)實(shí)體性意義，至少，在1791年第五修正案獲得批準(zhǔn)時(shí)，正當(dāng)法律程序的內(nèi)涵僅僅指合法的程序（procedures）。?See John Harrison, Substantive Due Process and the Constitutional Text, 83 Va. L. Rev. 494 (1997); John Hart Ely, Democracy and Distrust： A Theory of Judicial Review, Cambridge： Harvard University Press, 15 (1980).這種意義上的正當(dāng)法律程序，即后世所謂的“程序性正當(dāng)程序”（procedural due process）。?“程序性正當(dāng)程序”（procedural due process），如同該短語(yǔ)所表明的，是指政府在剝奪一個(gè)人的生命、自由或者財(cái)產(chǎn)之前必須遵循的程序（procedures）。典型的程序性正當(dāng)程序問(wèn)題是政府在采取某一行為之前必須提供什么類型的通知（notice）和什么形式的聽(tīng)證（hearing）。See Erwin Chemerinsky, Constitutional Law： Principles and Policies, New York： Wolters Kluwer Law & Business, 557 (2011).

然而，在1791至1868年間，正當(dāng)法律程序的觀念在美國(guó)逐漸發(fā)生了演變。在此期間，正當(dāng)程序的概念通過(guò)聯(lián)邦和州法院的裁判之解釋，特別是通過(guò)著名的斯科特案（Dred Scott v. Sandford）發(fā)生了顯著的變化。?60 U.S. (19 How.) 393 (1857) ——事實(shí)上，早在斯科特案之前，在第五修正案頒布后的頭二、三十年，就有南卡羅來(lái)納、北卡羅來(lái)納和田納西等州的法院對(duì)州憲法上的“本州的法律”（the law of the land）條款作出了實(shí)體性解釋。See Williams, supra note 5, at 446～448, 460～470. 另外，尤為引人注目的是，在1856年的懷尼哈默訴人民案（Wynehamer v. People）中（該案涉及公民是否可擁有非用于銷(xiāo)售的烈性酒的財(cái)產(chǎn)權(quán)），紐約州上訴法院對(duì)正當(dāng)法律程序作出了實(shí)體性解釋，這意味著實(shí)體性正當(dāng)程序在州法院系統(tǒng)得到了明確的承認(rèn)。施瓦茨教授認(rèn)為，該案標(biāo)志著“正當(dāng)法律程序發(fā)展史的新起點(diǎn)”。See Wynehamer v. People, 13 N.Y. 378（1856）；另參見(jiàn)［美］施瓦茨：《美國(guó)最高法院史》，畢洪海等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第127頁(yè)。當(dāng)然，在聯(lián)邦最高法院提出“實(shí)體性正當(dāng)程序”問(wèn)題，標(biāo)志性的案件還是斯科特案。在該案中，奴隸制存廢之爭(zhēng)的雙方圍繞1820年《密蘇里妥協(xié)案》（Missouri Compromise）的合憲性展開(kāi)了激烈論辯，雙方均尋求第五修正案正當(dāng)程序條款的支持，一方強(qiáng)調(diào)除了懲罰犯罪之外國(guó)會(huì)立法不能剝奪任何人（person）的“自由”，另一方則強(qiáng)調(diào)未經(jīng)正當(dāng)程序國(guó)會(huì)立法不能剝奪主人的“財(cái)產(chǎn)”。首席大法官坦尼（Chief Justice Taney）則宣布，《密蘇里妥協(xié)案》在北緯36.5°線以北禁止奴隸制的規(guī)定不符合正當(dāng)程序。坦尼寫(xiě)道：

“僅僅因?yàn)樗约夯蛘邘е呢?cái)產(chǎn)進(jìn)入美國(guó)的一個(gè)特定地區(qū)就剝奪一位美國(guó)公民的自由或者財(cái)產(chǎn)，而他從未違反過(guò)法律，這種國(guó)會(huì)立法很難被美其名曰正當(dāng)法律程序?！?60 U.S. (19 How.) 393, 450 (1857).

在這段判詞中，正當(dāng)程序明顯被賦予了約束國(guó)會(huì)立法權(quán)的實(shí)體性內(nèi)涵。不過(guò)，由于時(shí)代的局限性，正當(dāng)程序條款被坦尼等七名大法官用來(lái)否定《密蘇里妥協(xié)案》禁止在美國(guó)北部地區(qū)蓄奴的合憲性。這是繼馬伯里訴麥迪遜案（ Marbury v. Madison）之后聯(lián)邦最高法院第二次運(yùn)用司法審查權(quán)宣告國(guó)會(huì)的立法違憲，但是，這一判決成為聯(lián)邦最高法院歷史上一個(gè)極不光彩的污點(diǎn)。雖然如此，正當(dāng)程序蘊(yùn)含有實(shí)體性內(nèi)涵的觀念卻日漸為人廣泛接受，從而為實(shí)體性正當(dāng)程序在20世紀(jì)的蓬勃發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從某種意義上說(shuō)，斯科特案的判決結(jié)果激發(fā)了美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)，退一步講，它至少是激發(fā)美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)的重要因素之一。因?yàn)榕`制的存廢不僅僅是一個(gè)法律問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)政治問(wèn)題。正如克勞塞維茨（Carl Von Clausewitz）所說(shuō)，“戰(zhàn)爭(zhēng)是政治的延續(xù)”，法庭和政治論壇上不能解決的問(wèn)題只能通過(guò)槍炮來(lái)解決。?早在1820年《密蘇里妥協(xié)案》頒布時(shí)，奴隸制存廢雙方就對(duì)該法案是否違反第五修正案正當(dāng)程序條款存在激烈的爭(zhēng)辯。該法案本身即是奴隸制存廢雙方斗爭(zhēng)、妥協(xié)的產(chǎn)物。關(guān)于圍繞奴隸制存廢的政治辯論，參見(jiàn) Willliams, supra note 5, at 470～477。

南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，到1868年第十四修正案頒布之時(shí)，一種可識(shí)別的實(shí)體性正當(dāng)程序之形式已經(jīng)被當(dāng)時(shí)存在的37個(gè)州中的至少20個(gè)州的州法院，以及聯(lián)邦最高法院和一批杰出的憲法學(xué)文獻(xiàn)的作者包括第十四修正案的主要起草人賓厄姆（John Bingham）欣然接受。因此，有充分的理由說(shuō)，第十四修正案正當(dāng)程序條款的含義已足夠廣泛而涵蓋了實(shí)體性正當(dāng)程序。?See Willliams, supra note 5, at 495.

由于第五和第十四修正案中正當(dāng)程序條款的表達(dá)句式幾乎完全相同，因此，盡管適用的對(duì)象不同，制定時(shí)間在后的第十四修正案的含義影響到制定在前的第五修正案的含義，也就是說(shuō)，第五修正案反向吸收（reverse incorporation）了第十四修正案。?關(guān)于反向吸收理論，可參見(jiàn)Akhil Reed Amar, Intratextualism, 112 HARV. L. REV. 747 (1999).這種反向吸收理論的例證是，1869年，即在第十四修正案獲得批準(zhǔn)的次年，最高法院在赫本訴格瑞斯沃德案（Hepburn v. Griswold）中再次對(duì)第五修正案正當(dāng)程序條款作出了實(shí)體性解釋。?75U.S. (8 Wall.) 603 (1869) ——該案的案情是，一項(xiàng)聯(lián)邦法律規(guī)定聯(lián)邦政府發(fā)行的紙幣可以作為清償債務(wù)的合法貨幣。有人根據(jù)第五修正案正當(dāng)程序條款對(duì)該法的合憲性提起訴訟。首席大法官蔡斯（Chief Justice Salmon Chase）撰寫(xiě)的判決書(shū)聲稱，“該法會(huì)使那些合同原本規(guī)定用金銀幣獲得支付的人被迫接受價(jià)值較低的貨幣獲得清償”，因而，“除非第五修正案正當(dāng)程序條款被解釋為直接禁止這項(xiàng)立法，否則它就不能具有完全的、預(yù)期的效果”。

1873年，即在第十四修正案獲得批準(zhǔn)后第五年，聯(lián)邦最高法院第一次解釋了該修正案中的正當(dāng)程序條款。在聲名狼藉的“屠宰場(chǎng)判例”（Slaughterhouse Cases）中，最高法院拒絕了正當(dāng)程序條款可用于保障從事某一行業(yè)或者職業(yè)免受政府專斷干預(yù)的論點(diǎn)。不過(guò)，大法官菲爾德（Justice Field）和布拉德利（Justice Bradley）二人強(qiáng)烈表示了不同意見(jiàn)，他們認(rèn)為正當(dāng)程序條款中的“自由”（liberty）和“財(cái)產(chǎn)”（property）可以被解釋為保護(hù)從事某一行業(yè)或者職業(yè)的權(quán)利，專橫地干預(yù)這些權(quán)利違反第十四修正案。盡管這種觀點(diǎn)被屠宰場(chǎng)判例中的多數(shù)大法官所拒絕，但是，它后來(lái)很快成為聯(lián)邦最高法院中的多數(shù)意見(jiàn)。?83U.S. 36 (1873). See also Chemerinsky, supra note 15, at 626～627.

（二）洛克納時(shí)代（1905-1937）的實(shí)體性正當(dāng)程序

在第十四修正案獲得批準(zhǔn)后的二十多年間，聯(lián)邦最高法院沒(méi)有根據(jù)實(shí)體性正當(dāng)程序宣布任何州法律違憲。這與其說(shuō)是在將新制定的正當(dāng)程序條款視為實(shí)體性保障的來(lái)源方面存在觀念上的分歧，不如說(shuō)這是最高法院還不適應(yīng)由于第十四修正案的通過(guò)而賦予它的新角色的結(jié)果。?Willliams, supra note 5, at 489.因?yàn)椋M管從1870年代開(kāi)始，隨著工業(yè)化的快速發(fā)展和政府管制的大幅增加，最高法院受理了一系列針對(duì)政府經(jīng)濟(jì)管制提起的正當(dāng)程序訴訟，最高法院在這些案件中一再提到經(jīng)濟(jì)上的實(shí)體性正當(dāng)程序（economic substantive due process），但是，最高法院并沒(méi)有使用這一原則宣告任何一項(xiàng)法律違憲。?See Chemerinsky, supra note 15, at 627～628.

不過(guò)，到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初，情況發(fā)生改變，實(shí)體性正當(dāng)程序開(kāi)始被法院頻繁運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以保護(hù)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)自由（economic liberties）。?Id. at 621 .1897年，在阿爾戈耶訴路易斯安那州案（Allgeyer v. Louisiana）中，聯(lián)邦最高法院運(yùn)用實(shí)體性正當(dāng)程序宣告路易斯安那州的一項(xiàng)法律違憲，該法律禁止支付不在路易斯安那注冊(cè)或者獲準(zhǔn)在該州經(jīng)營(yíng)的外州公司出票的海事保單。?165 U.S. 578 (1897).最高法院使用后來(lái)幾十年經(jīng)常被援引到的語(yǔ)言宣告：“我們認(rèn)為，第十四修正案提到的自由……包括了公民自由運(yùn)用其全部才能的權(quán)利、以所有合法方式自由運(yùn)用其全部才能的權(quán)利、在自己喜歡的地方生活和工作的權(quán)利、通過(guò)任何合法職業(yè)謀生的權(quán)利、從事生計(jì)或者業(yè)余愛(ài)好的權(quán)利，以及為此目的簽訂為成功實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)可能是適當(dāng)?shù)?、必需的和重要的一切契約的權(quán)利。”?Id. at 589.

阿爾戈耶案成為更重要的1905年洛克納訴紐約州案（Lochner v. New York）的先聲。在洛克納案中，聯(lián)邦最高法院宣告紐約州的一項(xiàng)針對(duì)面包工人的最長(zhǎng)工作時(shí)間作出限制的法律違憲。?198 U.S. 45 (1905).該法律規(guī)定，“任何在餅干、面包或者蛋糕烘烤廠或者糖果企業(yè)工作的雇員，任何一周內(nèi)工作不得超過(guò)60小時(shí)或者任何一天內(nèi)工作不得超過(guò)10小時(shí)”。最高法院宣布該法違反第十四修正案正當(dāng)程序條款，因?yàn)樵摲ǜ深A(yù)了契約自由，且并非出于正當(dāng)?shù)木炷康模╬olice purpose）。由于洛克納案反映了美國(guó)19世紀(jì)末、20世紀(jì)初的哲學(xué)思想和信條，因此，這一時(shí)期常常被稱為“洛克納時(shí)代”（Lochner era）。?Chemerinsky, supra note 15, at 630 .

在洛克納案中，最高法院聲稱，契約自由是根據(jù)第十四修正案正當(dāng)程序條款作為自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利而受到保護(hù)的一項(xiàng)基本權(quán)利；政府只有在出于正當(dāng)?shù)木炷康模幢Ｗo(hù)公共安全、公共衛(wèi)生或者公共道德時(shí)才能干預(yù)契約自由；法院需要嚴(yán)格審查立法以確保其真正出于警察目的。這是最高法院在洛克納案中所闡述的一直到1937年為止都被遵循的三項(xiàng)重要原則。這種觀念是典型的實(shí)體性正當(dāng)程序：正當(dāng)程序條款不單單用于確保政府遵循適當(dāng)?shù)某绦?，而且確保法律具有充分的目的。法院既要審查法律的目的，以確保真正存在正當(dāng)?shù)木炷康模瑫r(shí)又要審查其手段，以確保法律能充分實(shí)現(xiàn)其所聲稱的目的。概括而言，洛克納案的判決主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：

其一，《權(quán)利法案》（Bill of Rights）沒(méi)有明確提到的權(quán)利，雖不見(jiàn)于聯(lián)邦憲法之正文，但如果遭到州政府的侵犯，仍然可以通過(guò)第十四修正案中“自由”（Liberty）概念的解釋而受到聯(lián)邦憲法的保護(hù)。

其二，契約自由屬于第十四修正案中的“自由”之范圍。紐約州的法律對(duì)面包工人工作時(shí)間的限制侵犯了這種自由，因而構(gòu)成違憲。在處理這類案件時(shí)，仔細(xì)審查干預(yù)契約自由的立法，確保其真正出于正當(dāng)?shù)木炷康氖欠ㄔ旱穆氊?zé)。

上述兩方面的內(nèi)容，第二項(xiàng)在 1937年以后被法院放棄（參見(jiàn)下節(jié)詳細(xì)論述）；第一項(xiàng)內(nèi)容為法院保留下來(lái)并一直沿用至今。而且，第一項(xiàng)判決內(nèi)容在正當(dāng)程序的發(fā)展歷程中具有里程碑式的意義，它確立了“實(shí)體性正當(dāng)程序”作為憲法未列舉權(quán)利之淵源的地位。盡管在洛克納案中實(shí)體性正當(dāng)程序保護(hù)的是“經(jīng)濟(jì)自由”，但之后以正當(dāng)程序條款為依據(jù)推導(dǎo)出來(lái)的未列舉權(quán)利卻包含了涵蓋個(gè)人生活各方面的諸多權(quán)利。換言之，經(jīng)過(guò)聯(lián)邦最高法院和各州法院的解釋，“實(shí)體性正當(dāng)程序”逐漸成為一種適用范圍非常廣泛的“超級(jí)”概括性權(quán)利保障條款。?Id. at 632. 另參見(jiàn)余軍：《正當(dāng)程序：作為概括性人權(quán)保障條款》，載《浙江學(xué)刊》2014年第6期。

洛克納案判決作出以后，在接下來(lái)的30年里，最高法院遵照洛克納案闡明的原則，認(rèn)定很多法律因干預(yù)契約自由而違憲。據(jù)估計(jì)，將近有200部州法律因違反第十四修正案正當(dāng)程序條款而被宣告違憲。?Benjamin Wright, The Grow of American Constitutional Law 154 (1942), quoted in Chemerinsky, supra note 15, at 632.這些被宣告違憲的法律包括：保護(hù)工會(huì)的法律、確定最長(zhǎng)工時(shí)和最低工資的法律、價(jià)格管制法律、保護(hù)消費(fèi)者的法律，以及管制行業(yè)準(zhǔn)入的法律等等。

實(shí)體性正當(dāng)程序在洛克納時(shí)代的興起與蓬勃發(fā)展不是偶然的。從1870年代開(kāi)始，隨著工業(yè)化的迅猛發(fā)展，特別是大企業(yè)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的迅速集中，工農(nóng)階層要求政府采取經(jīng)濟(jì)管制的呼聲日益高漲。與此同時(shí)，大企業(yè)的代表則強(qiáng)烈主張針對(duì)管制措施應(yīng)保持高度警惕以保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。法院則深受過(guò)去幾十年甚為流行的社會(huì)達(dá)爾文主義（Social Darwinism）思潮的影響，相信避免干預(yù)“最優(yōu)秀者”（the best）的進(jìn)步才能使社會(huì)整體更趨向繁榮，因而傾向于支持自由放任的經(jīng)濟(jì)政策。

當(dāng)然，在洛克納時(shí)代，實(shí)體性正當(dāng)程序也并非全然用于保護(hù)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)自由，它用于保護(hù)其他基本權(quán)利例如家庭自主權(quán)（family autonomy）也開(kāi)始初露端倪。在1923年的邁耶訴內(nèi)布拉斯加州案（Meyer v. Nebraska）中，聯(lián)邦最高法院宣布內(nèi)布拉斯加州的一項(xiàng)法律違憲，該法律禁止在公立學(xué)校教授除了英語(yǔ)之外的任何現(xiàn)代語(yǔ)言（實(shí)際立法意圖是針對(duì)德語(yǔ)）。在該案中，最高法院不是根據(jù)憲法第一修正案而是運(yùn)用實(shí)體性正當(dāng)程序認(rèn)定該法律侵犯了父母對(duì)子女的教育作出決定的權(quán)利，因而宣告該法律無(wú)效。最高法院在保護(hù)基本的家庭自主權(quán)的正當(dāng)程序條款中對(duì)“自由”（liberty）作了寬泛的界定。最高法院聲稱：“毫無(wú)疑問(wèn)，自由不僅僅意味著身體免受限制的自由，而且也意味著個(gè)人簽訂契約的權(quán)利、從事任何普通的謀生之職業(yè)的權(quán)利、獲取有用的知識(shí)的權(quán)利、結(jié)婚的權(quán)利、成立家庭與撫養(yǎng)孩子的權(quán)利、根據(jù)自己的良心要求敬拜上帝的權(quán)利，以及普遍享有那些長(zhǎng)期以來(lái)被普通法承認(rèn)為自由人所必不可少的有序追求幸福的權(quán)利?！?Meyer v. Nebraska, 262 U.S. 390, 399 (1923).另外一個(gè)類似的重要判例是1925年的皮爾斯訴姊妹會(huì)案（Pierce v. Society of Sisters）。俄勒岡州的一項(xiàng)法律規(guī)定所有兒童都只能入學(xué)公立學(xué)校。一家教會(huì)學(xué)校被獲準(zhǔn)具有第三人資格代替孩子父母提起訴訟，指控該法律侵犯了父母掌控子女教育的權(quán)利。See Pierce v. Society of Sisters, 268 U.S. 510 (1925).邁耶案對(duì)“自由”的擴(kuò)張性解釋為日后各種未列舉權(quán)利逐步得到承認(rèn)打開(kāi)了方便之門(mén)，特別是為后來(lái)實(shí)體性正當(dāng)程序走向衰落以后到1960年代又重新復(fù)興埋下了生生不息的火種。

（三）1937年以后實(shí)體性正當(dāng)程序的衰落

在洛克納時(shí)代，實(shí)體性正當(dāng)程序處于全盛時(shí)期。在這一時(shí)期，法院常常根據(jù)實(shí)體性正當(dāng)程序而不是契約條款（Contract Clause）來(lái)保護(hù)契約自由，以至于使憲法第一條第十款中的契約條款顯得多余。不過(guò)，到1930年代中期，法院面臨著放棄洛克納時(shí)代的自由放任思想的巨大壓力。大蕭條產(chǎn)生了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制是必不可少的普遍觀念。?當(dāng)然，也有人認(rèn)為，情況正好相反，恰恰是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)多的管制導(dǎo)致了大蕭條的出現(xiàn)。參見(jiàn)[美]弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，商務(wù)印書(shū)館1986年版，第51頁(yè)以下。數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的失業(yè)者和工資低得可憐的在崗者，使得雇員根本沒(méi)有真正的機(jī)會(huì)在職場(chǎng)和雇主討價(jià)還價(jià)。正如特賴布（Laurence Tribe）教授所言：“在很大程度上，大蕭條時(shí)期的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)極大地削弱了洛克納案的前提，契約和財(cái)產(chǎn)方面的法律‘自由’（freedom）越來(lái)越被視為一種幻象而受制于冷冰冰的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力。人們?nèi)找鎻V泛地承認(rèn)，積極的政府干預(yù)是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇必不可少的條件，法律原則需要在這一前提下運(yùn)作?！?Laurence Tribe, American Constitutional Law, Foundation Press, 578 (2d ed. 1988).

與此同時(shí)，也存在要求法院作出改變的強(qiáng)大的政治壓力。由于最高法院將好幾項(xiàng)重要的新政立法宣告無(wú)效作為捍衛(wèi)自由放任思想之使命的一部分，羅斯福總統(tǒng)對(duì)此大為光火，他提出一項(xiàng)“法院填塞計(jì)劃”（Court-packing plan），試圖改組聯(lián)邦最高法院。1937年，在西海岸賓館訴帕里什案（West Coast Hotel v. Parrish）中，?300U.S. 379 (1937).大法官羅伯茨（Justice Owen Roberts）改變立場(chǎng)投下了維持新政立法的第五票?；蛟S這是對(duì)法院填塞計(jì)劃的反應(yīng)，或者早在了解到這種威脅之前他就打定了主意。不管怎樣，在這個(gè)案件中，最高法院釋放出了支配憲法幾十年的自由放任法理學(xué)宣告終結(jié)的信號(hào)。

在西海岸賓館案中，聯(lián)邦最高法院維持了華盛頓州為女性雇員制定的最低工資法。首席大法官休斯（Chief Justice Hughes）撰寫(xiě)的判決書(shū)表明最高法院放棄了洛克納案確立的原則。休斯指出，這項(xiàng)最低工資法因?yàn)楦深A(yù)契約自由而受到質(zhì)疑。他回應(yīng)說(shuō)：“契約自由是什么？聯(lián)邦憲法并沒(méi)有提及契約自由。聯(lián)邦憲法提到了自由并禁止未經(jīng)正當(dāng)程序而剝奪自由……與其主題有關(guān)的合理的管制措施，并且是為了社會(huì)的利益而制定的管制措施是符合正當(dāng)程序的?！?Id. at 391.在該案中，最高法院毫不含糊地宣稱它不再將契約自由作為基本權(quán)利對(duì)待，政府可以出于任何正當(dāng)合理的目的規(guī)范契約自由，而且，只要立法機(jī)關(guān)的選擇是合理的，法院就予以尊重。?Chemerinsky, supra note 15, at 640.

值得注意的是，盡管“法院填塞計(jì)劃”從未真正實(shí)施，但是，在1937年至1941年間，聯(lián)邦最高法院的人員組成發(fā)生了戲劇性的變化。四位保守派大法官主動(dòng)離開(kāi)了最高法院而被羅斯?？偨y(tǒng)提名的大法官所取代。事實(shí)上，在1937至1941年間，羅斯福有機(jī)會(huì)任命了八位聯(lián)邦最高法院大法官，從而創(chuàng)造了承諾拒絕洛克納時(shí)代的法理學(xué)而遵從政府經(jīng)濟(jì)管制措施的穩(wěn)固多數(shù)。?Id. at 641.

1937年以后，沒(méi)有一項(xiàng)州或者聯(lián)邦的經(jīng)濟(jì)管制措施因侵犯正當(dāng)程序條款所保護(hù)的契約自由而被認(rèn)定違憲。最高法院聲稱，只要與正當(dāng)?shù)恼康拇嬖诤侠黻P(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)管制措施就應(yīng)當(dāng)被維持。此后，對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保護(hù)，如同過(guò)去一樣，根據(jù)憲法第一條第十款的契約條款和第五修正案中的征用條款而展開(kāi)。?Id. at 641～645.實(shí)體性正當(dāng)程序走向衰落。?1937年到1965年，聯(lián)邦最高法院運(yùn)用到實(shí)體性正當(dāng)程序的唯一案件是1952年的羅欽訴加利福尼亞州案（Rochin v. California）。下文會(huì)討論該案。

（四）1960年代中期以后實(shí)體性正當(dāng)程序的復(fù)興

從經(jīng)濟(jì)自由領(lǐng)域全面撤退以后，直到1965年，聯(lián)邦最高法院還竭力避免運(yùn)用實(shí)體性正當(dāng)程序。最能說(shuō)明這一問(wèn)題的例證是格瑞斯沃爾德訴康涅狄格州案（Griswold v. Connecticut）。?381U.S. 479 (1965).在該案中，聯(lián)邦最高法院宣布康州的一項(xiàng)禁止銷(xiāo)售、分發(fā)、使用避孕用具的法律無(wú)效。由大法官道格拉斯（William O. Douglas）執(zhí)筆的判決書(shū)開(kāi)宗明義地宣布：“就本案所涉問(wèn)題的是非曲直而言，我們遇到了第十四修正案正當(dāng)程序條款涉及到的很多問(wèn)題。有些論點(diǎn)的言外之意認(rèn)為洛克納案應(yīng)當(dāng)作為本案的向?qū)А５?，我們拒絕了這種提議。我們不能作為一個(gè)超級(jí)立法機(jī)關(guān)（super-legislature）裁判處理經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、商業(yè)事務(wù)和社會(huì)情勢(shì)的法律之智慧及其必要性和妥當(dāng)性?！?Id. at 482.

接下來(lái)，道格拉斯話鋒一轉(zhuǎn)，“不過(guò)，這項(xiàng)法律直接涉及到夫婦之間的親密關(guān)系和醫(yī)生對(duì)這種關(guān)系所發(fā)揮的作用”；他接著說(shuō)，很多權(quán)利，比如父母為子女選擇何種學(xué)校教育的權(quán)利、學(xué)習(xí)任何特定科目或者外語(yǔ)的權(quán)利等等，雖然聯(lián)邦憲法和第一修正案都沒(méi)有提到這些權(quán)利，但是這些權(quán)利還是被邁耶訴內(nèi)布拉斯加州案（Meyer Nebraska）和皮爾斯訴姊妹會(huì)案（Pierce v. Society of Sisters）等判例解釋為包含在第一修正案之中。?Meyer v. Nebraska, 262 U.S. 390 (1923); Pierce v. Society of Sisters, 268 U.S. 510 (1925).道格拉斯推論說(shuō)，隱私權(quán)同樣也暗含在《權(quán)利法案》的很多特定條款之中。他宣稱：“前面提到的案件認(rèn)為，《權(quán)利法案》的特定保障存在著半影地帶（penumbras），這種半影地帶是由那些幫助賦予其靈命的保障向外散發(fā)而形成的。各種各樣的保障形成了隱私權(quán)的半影……雖然我們對(duì)處于這些半影地帶的隱私和寧?kù)o權(quán)曾經(jīng)有很多爭(zhēng)議，但是這些案件表明，在本案中迫切要求獲得承認(rèn)的隱私權(quán)是正當(dāng)合理的權(quán)利?！?381U.S. 484 (1965).道格拉斯大法官在《權(quán)利法案》的“半影地帶”中找到了公民的隱私權(quán)。易言之，由于適用于聯(lián)邦政府的《權(quán)利法案》通過(guò)第十四修正案正當(dāng)程序條款適用于各州和地方政府，道格拉斯大法官運(yùn)用實(shí)體性正當(dāng)程序推導(dǎo)出了公民的隱私權(quán)，即便當(dāng)時(shí)他所拒絕的恰恰是他之所為。?See Erwin Chemerinsky, Substantive Due process, 15 TOURO LAW REVIEW 1506～1508 (1999).八年以后，在著名的羅伊訴韋德案（Roe v. Wade）中，聯(lián)邦最高法院明確宣布，隱私權(quán)通過(guò)第十四修正案正當(dāng)程序條款和第九修正案受到保障。毫無(wú)疑問(wèn)，羅伊案是一個(gè)實(shí)體性正當(dāng)程序案件。最高法院在本案中裁定，旨在挽救生命而一概禁止墮胎的法律沒(méi)有考慮母親的妊娠階段，也沒(méi)有考慮涉及到的其他方面的利益，因而違反第十四修正案正當(dāng)程序條款。?410U.S. 113 (1973).

1965年的格瑞斯沃爾德案成為實(shí)體性正當(dāng)程序復(fù)興的標(biāo)志。該案開(kāi)啟了實(shí)體性正當(dāng)程序的新時(shí)代，一個(gè)保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由以外的權(quán)利和自由的新時(shí)代。此后，聯(lián)邦最高法院在很多案件中都運(yùn)用到實(shí)體性正當(dāng)程序。只是，與洛克納時(shí)代相比，實(shí)體性正當(dāng)程序主要不再適用于經(jīng)濟(jì)立法，而是適用于社會(huì)立法；主要不是用來(lái)保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由，而是用于保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由以外的其他基本權(quán)利，這些權(quán)利包括結(jié)婚權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)、探視權(quán)、保持家庭團(tuán)聚權(quán)、生育權(quán)、墮胎權(quán)、購(gòu)買(mǎi)或者使用避孕用具的權(quán)利等等很多憲法上并未明確列舉的權(quán)利和自由。時(shí)至今日，實(shí)體性正當(dāng)程序已經(jīng)成為美國(guó)憲法制度和憲法理論不可或缺的一部分。

三、實(shí)體性正當(dāng)程序的本質(zhì)與價(jià)值

如前所述，實(shí)體性正當(dāng)程序是美國(guó)法上最具有爭(zhēng)議性的問(wèn)題之一。批評(píng)者指責(zé)這一理論“在語(yǔ)言上是自相矛盾的”、屬于“重大贗品”“虛構(gòu)的文字發(fā)明”，如此等等。比如，伊利（John Hart Ely）教授嘲弄其就像“綠色的淡紅”（green, pastel redness）。?See Ely,supra note 14, at 18; Willliams, supra note 5, at 411.還有人批評(píng)實(shí)體性正當(dāng)程序既在文字上不合情理，又與民主自治的基本原則相悖。例如，博克（Robert H. Bork）辯稱，實(shí)體性正當(dāng)程序被那些想要貫徹自己個(gè)人信念的法官們無(wú)數(shù)次極其生硬地在司法裁判中摻進(jìn)了個(gè)人的“私貨”。?See Robert H. Bork, The Tempting of America： The Political Seduction of the Law, New York： Free Press, 31 (1989).盡管法院運(yùn)用實(shí)體性正當(dāng)程序作出了很多重要裁判，但是，直到現(xiàn)在，聯(lián)邦最高法院內(nèi)部還有大法官堅(jiān)稱根本不存在“實(shí)體性正當(dāng)程序”這種東西。?前文指出，前不久剛剛逝世的大法官斯卡里亞（Justice Scalia）始終不承認(rèn)實(shí)體性正當(dāng)程序。See Chemerinsky, supra note 45, at 1525.因此，對(duì)實(shí)體性正當(dāng)程序的本質(zhì)與價(jià)值作進(jìn)一步的解釋與澄清，實(shí)屬必要。

（一）實(shí)體性正當(dāng)程序是一種權(quán)力制約機(jī)制

眾所周知，美國(guó)聯(lián)邦憲法中并沒(méi)有“權(quán)力分立”（separation of powers）這一術(shù)語(yǔ)，然而，分權(quán)原則是聯(lián)邦憲法的一部分，因?yàn)閼椃ㄓ谜Z(yǔ)闡述的邏輯結(jié)構(gòu)內(nèi)在地包含了這一原則，并且在美國(guó)立國(guó)時(shí)期的很多文件中都可以發(fā)現(xiàn)這一用語(yǔ)。僅僅因?yàn)檫@一原則在憲法文本中并沒(méi)有明文規(guī)定而拋棄這一原則或者譏諷它所依靠的邏輯是一套主觀的價(jià)值判斷，是違反常情的。?See Timothy Sandefur, In Defense of Substantive Due Process, or The Promise of Lawful Rule, 35 HARVARD JOURNAL OF LAW & PUBLIC POLICY 350 (2012).實(shí)體性正當(dāng)程序的情況也是這樣，而且，它恰恰是權(quán)力分立原則的具體體現(xiàn)。(51)Nathan S. Chapman & Michael W. McConnell, Due Process as Separation of Powers, 121 Yale L.J. 1276 (2012).

早在1856年的莫雷承租人訴霍博肯土地開(kāi)發(fā)公司案（Murray's Lessee v. Hoboken Land & Improvement Co.）中，(52)59U.S. (18 How.) 272 (1856).在論及第五修正案正當(dāng)程序條款的含義時(shí)，聯(lián)邦最高法院聲稱“正當(dāng)法律程序”和“本國(guó)的法律”是同義概念，并斷然拒絕了正當(dāng)程序條款無(wú)意限制國(guó)會(huì)權(quán)力的主張。由大法官柯蒂斯（Justice Curtis）撰寫(xiě)的判決書(shū)聲稱：“非常明顯，這一條款并未授予國(guó)會(huì)制定任何可能被設(shè)計(jì)出來(lái)的程序的立法權(quán)。該條款是對(duì)立法權(quán)的限制，也是對(duì)政府的行政權(quán)和司法權(quán)的限制，而不能被解釋為授權(quán)國(guó)會(huì)僅僅根據(jù)自己的意愿自由制定任何‘正當(dāng)法律程序’之程序?！?53)Id. at 276.

由于實(shí)體性正當(dāng)程序在洛克納時(shí)代曾經(jīng)被頻繁用于宣布各州的經(jīng)濟(jì)立法無(wú)效，很多人（尤其是中國(guó)法學(xué)界），誤以為它僅僅適用于限制立法權(quán)，這實(shí)際上是一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。實(shí)體性正當(dāng)程序不限于對(duì)立法權(quán)的制約，而是用于防止一切權(quán)力的專斷濫用，包括司法權(quán)自身。例如，近年來(lái)，聯(lián)邦最高法院曾經(jīng)多次運(yùn)用實(shí)體性正當(dāng)程序推翻下級(jí)法院過(guò)度嚴(yán)苛的懲罰性賠償之判決。(54)See F. Patrick Hubbard, Substantive Due Process Limits on Punitive Damages Awards：“Morals Without Technique”?, 60 FLORIDA LAW REVIEW 349 (2008).在1996年的寶馬汽車(chē)北美公司訴戈?duì)柊福˙MW of North America, Inc. v. Gore）中，聯(lián)邦最高法院裁定一項(xiàng)針對(duì)寶馬公司因?qū)ζ?chē)重新噴漆而未告知消費(fèi)者的兩百萬(wàn)美元的懲罰性賠償屬于“嚴(yán)重過(guò)度”（grossly excessive）。(55)517U.S. 559 (1996) ——該案的案情是，戈?duì)栣t(yī)生花四萬(wàn)美元購(gòu)買(mǎi)了一輛嶄新的寶馬汽車(chē)，后來(lái)發(fā)現(xiàn)，由于受到酸雨腐蝕，這輛車(chē)在出售前作了重新噴漆，而買(mǎi)車(chē)時(shí)商家沒(méi)有告知他這一情況。戈?duì)枌?duì)寶馬公司提起訴訟，陪審團(tuán)判給他四千美元的補(bǔ)償性賠償和四百萬(wàn)美元的懲罰性賠償，后來(lái)，阿拉巴馬州最高法院將懲罰性賠償?shù)臄?shù)額減少到兩百萬(wàn)美元。在該案中，聯(lián)邦最高法院裁決嚴(yán)重過(guò)度的懲罰性賠償違反正當(dāng)程序，并提出了評(píng)估懲罰性賠償是否嚴(yán)重過(guò)度適用的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。(56)這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是：首先，被告之行為“可責(zé)難性”（reprehensibility）的程度如何？其二，懲罰性賠償與原告遭受的實(shí)際損害的比例如何？最后，根據(jù)其他州的法律類似的非法行為應(yīng)當(dāng)受到的制裁如何？詳細(xì)參見(jiàn) Chemerinsky, supra note 15, at 610～611。在2003年的州農(nóng)保險(xiǎn)公司訴坎貝爾案（State Farm Mutual Aotomobile Insurance Co. v. campbell）中，聯(lián)邦最高法院對(duì)戈?duì)柊戈U述的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)作出了進(jìn)一步的解釋與說(shuō)明。(57)538U.S. 408 (2003).

實(shí)際上，就目前而言，由于立法機(jī)關(guān)之立法，至少在州或者聯(lián)邦層面，通常都經(jīng)過(guò)詳細(xì)討論，大多數(shù)立法都很難以專斷和反復(fù)無(wú)常為由對(duì)之成功提起訴訟。而且，為了避免“洛克納化”（Lochnerizing）的危險(xiǎn)標(biāo)簽，法院常常高度遵從立法機(jī)關(guān)的決定，要求起訴人承擔(dān)嚴(yán)格的舉證責(zé)任。(58)See Rosalie Berger Levinson, Reining in Abuses of Executive Power Through Substantive Due Process, 60 FLA. L. REV. 526 (2008).因而，洛克納時(shí)代以后，實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)α⒎?quán)的制約已經(jīng)退居到次要地位。同樣，由于司法權(quán)和司法程序自身的性質(zhì)，決定了司法權(quán)的濫用（特別是在美國(guó)的制度環(huán)境中）相對(duì)比較少見(jiàn)。因此，除了有陪審團(tuán)參與的懲罰性賠償之判決，實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)λ痉?quán)的制約可運(yùn)用的空間相當(dāng)有限。相比之下，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)最易發(fā)生濫權(quán)情形，實(shí)體性正當(dāng)程序所能發(fā)揮的作用也更為明顯。

1952年，聯(lián)邦最高法院確認(rèn)，實(shí)體性正當(dāng)程序保護(hù)公民免受政府官員非法行為的侵害。在羅欽訴加利福尼亞州案（Rochin v. California）中，最高法院援引實(shí)體性正當(dāng)程序排除了警察對(duì)被告人進(jìn)行強(qiáng)制洗胃獲得的證據(jù)。(59)該案的案情是，洛杉磯縣的三名警察到羅欽的住所進(jìn)行檢查，當(dāng)羅欽被問(wèn)到床頭柜上的兩粒膠囊是什么東西時(shí)，他立即吞下了膠囊。警察遂把他帶到醫(yī)院進(jìn)行強(qiáng)制洗胃并從中發(fā)現(xiàn)了嗎啡。羅欽據(jù)此被認(rèn)定非法持有毒品。羅欽根據(jù)第十四修正案正當(dāng)程序條款提起上訴。上訴法院認(rèn)為在本案情形下非法獲得的證據(jù)是可以接受的，雖然警察的行為異乎尋常，但是該證據(jù)具有法律效力，因而判決駁回上訴。聯(lián)邦最高法院則以8：0推翻了原判（大法官M(fèi)inton投了棄權(quán)票）。342 U.S. 165 (1952)。最高法院聲稱，警察的行為“震憾良知”（shocks the conscious）因而違反實(shí)體性正當(dāng)程序?！罢鸷读贾弊鳛榇_定行政機(jī)關(guān)的非法行為是否如此嚴(yán)重以至于違反實(shí)體性正當(dāng)程序的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生。(60)Id. at 172.

1998年，聯(lián)邦最高法院在薩克拉門(mén)托縣訴劉易斯案（County of Sacramento v. Lewis）中重新討論了作為對(duì)行政權(quán)之限制的實(shí)體性正當(dāng)程序的含義。(61)523U.S. 833 (1998).最高法院確認(rèn)實(shí)體性正當(dāng)程序可用于起訴行政權(quán)的濫用：“自從我們很早以前對(duì)正當(dāng)程序作出解釋之時(shí)起，這一概念的核心就是保護(hù)公民免受專斷、任意的行為（arbitrary action）之侵害……。”(62)Id. at 845～846.

此外，在涉及審前被羈押人、被強(qiáng)制送院治療的精神病人的案件中，以及涉及政府雇傭、公立教育、土地規(guī)劃與建筑許可的案件中，最高法院都運(yùn)用到實(shí)體性正當(dāng)程序。在所有這些案件中，聯(lián)邦最高法院承認(rèn)實(shí)體性正當(dāng)程序構(gòu)成對(duì)行政權(quán)力的制約（a check）。(63)See Levinson, supra note 58, at 529～535.

（二）實(shí)體性正當(dāng)程序是一種權(quán)利保護(hù)和權(quán)利生成機(jī)制

實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)?quán)力的制約，歸根到底，是為了保護(hù)個(gè)人的權(quán)利和自由。大法官哈蘭（John M. Harlan, J.）在1961年的波訴烏爾曼案（Poe v. Ullman）中說(shuō)：“如果正當(dāng)程序僅僅是程序性保障，那么，當(dāng)生命、自由或者財(cái)產(chǎn)被通過(guò)立法予以剝奪的情況下，正當(dāng)程序?qū)Υ藢⑹譄o(wú)策，即使將來(lái)的立法將最公平的程序適用于個(gè)人，也會(huì)使這三種權(quán)利蕩然無(wú)存?！?64)367U.S. 497 (1961).哈蘭的這段評(píng)論深刻地揭示出實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)ΡＵ蟼€(gè)人權(quán)利的重要意義。(65)后來(lái)，大法官蘇特（Justice Souter）把哈蘭的意見(jiàn)稱為現(xiàn)代實(shí)體性正當(dāng)程序復(fù)興的起源。See Washington v. Glucksberg, 521 U.S. 721 (1997)。

實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)€(gè)人權(quán)利和自由的保護(hù)，包括下列幾種情形：（1）對(duì)于憲法上明確規(guī)定的權(quán)利和自由，通過(guò)對(duì)政府行為是否具有正當(dāng)?shù)哪康闹畬彶?，?shí)體性正當(dāng)程序一般可以單獨(dú)發(fā)揮保護(hù)作用。（2）對(duì)于憲法上明確規(guī)定的權(quán)利和自由，實(shí)體性正當(dāng)程序與憲法上的其他條款相結(jié)合共同發(fā)揮保護(hù)作用。例如，對(duì)于契約自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，雖然憲法上已經(jīng)存在契約條款和征收條款，但是，實(shí)體性正當(dāng)程序仍然是不可或缺的。對(duì)此，有學(xué)者稱，實(shí)體性正當(dāng)程序從正當(dāng)程序條款的運(yùn)河中橫溢出來(lái)而成為契約條款和征收條款的重要組成部分。(66)Eric Pearson, Some Thoughts on the Role of Substantive Due Process in the Federal Constitutional Law of Property Rights Protection, 25 PACE ENVIRONMENTAL LAW REVIEW 4 (2008).（3）對(duì)于憲法上明確規(guī)定的某些權(quán)利和自由，憲法上的既有條款之保護(hù)捉襟見(jiàn)肘時(shí)，實(shí)體性正當(dāng)程序可起到填補(bǔ)作用。比如，最高法院承認(rèn)，不受憲法第八修正案保護(hù)的審判前的被羈押人（pretrial detainees）在免受專斷懲罰方面具有自由利益，實(shí)體性正當(dāng)程序創(chuàng)設(shè)了為被羈押人提供保護(hù)和其所需要的醫(yī)療的義務(wù)。(67)City of Revere v. Mass. Gen. Hosp., 463 U.S. 239, 244 (1983); Bell v. Wolfish, 441 U.S. 520 (1979).再如，對(duì)于非自愿住院的精神病人，最高法院確認(rèn)實(shí)體性正當(dāng)程序?yàn)槠鋭?chuàng)造了要求獲得考慮更為周到的醫(yī)療待遇和禁閉條件的權(quán)利。(68)Youngberg v. Romeo ex rel. Romeo, 457 U.S. 307, 315 (1982).（4）實(shí)體性正當(dāng)程序在保護(hù)憲法未列舉權(quán)利（unenumerated rights）方面扮演了重要角色。比如，在前述格瑞斯沃爾德案和羅伊訴韋德案中，聯(lián)邦最高法院通過(guò)實(shí)體性正當(dāng)程序推導(dǎo)出了憲法上沒(méi)有明文規(guī)定的公民的隱私權(quán)。鑒于實(shí)體性正當(dāng)程序在保護(hù)未列舉權(quán)利方面的作用極為重要，茲詳述之。

自1923年邁耶訴內(nèi)布拉斯加州案以后，特別是1965年實(shí)體性正當(dāng)程序再度復(fù)興以后，最高法院明確裁決某些家庭自主權(quán)屬于基本權(quán)利，政府干預(yù)只有在滿足嚴(yán)格審查時(shí)才能獲得準(zhǔn)許。這些權(quán)利包括結(jié)婚的權(quán)利（特別是族際通婚和同性婚姻權(quán)利）(69)Loving v. Virginia, 388 U.S. 1 (1967); United States v. Windsor, 570 U.S. 12 (2013).、對(duì)子女的監(jiān)護(hù)權(quán)(70)Santosky v. Kramer, 455 U.S. 746 (1982); Stanley v. Illinois, 405 U.S. 645 (1972).、保持家庭團(tuán)聚權(quán)(71)Moore v. City of East Cleveland, 431 U.S. 494 (1977).、掌控教養(yǎng)子女的權(quán)利等等。此外，最高法院又借助實(shí)體性正當(dāng)程序通過(guò)一系列判例發(fā)展出了生育權(quán)，墮胎權(quán)，購(gòu)買(mǎi)、使用避孕用具的權(quán)利等生育自主權(quán)，以及自主決定性行為和性傾向、拒絕醫(yī)療救治等等許多在憲法文本中并沒(méi)有明確規(guī)定的權(quán)利。(72)See Chemerinsky, supra note 15, at 833～866; Lawrence v. Texas, 539 U.S. 558 (2003); Cruzan v. Director, Missouri Department of Health, 497 U.S. 261 (1990).由于法院通過(guò)對(duì)正當(dāng)程序條款中的“自由”之解釋把很多未列舉權(quán)利確定為應(yīng)當(dāng)給予特別保護(hù)的“基本權(quán)利”或者“核心自由利益”（core liberty interest），(73)Levinson, supra note 58, at 522.這使得實(shí)體性正當(dāng)程序逐漸演化成為一種權(quán)利生成機(jī)制。

實(shí)體性正當(dāng)程序何以能生成新的權(quán)利，什么情況下可以生成新的權(quán)利？有人概括總結(jié)了三種理論：歷史傳統(tǒng)理論、理性判斷理論和不斷演化的國(guó)民價(jià)值觀念理論。(74)See Daniel O. Conkle, Three Theories of Substantive Due Process, 85 NORTH CAROLINA LAW REVIEW 63 (2006).

歷史傳統(tǒng)理論（the theory of historical tradition）認(rèn)為，實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)δ切吧钌钪哺谶@個(gè)國(guó)家的歷史和傳統(tǒng)”（deeply rooted in this Nation's history and tradition）的自由利益提供推定性的憲法保護(hù)。不過(guò)，正如聯(lián)邦最高法院在華盛頓州訴格魯茲堡案（Washington v. Glucksberg）中所表明的，(75)521U.S. 702 (1997).只有在受到嚴(yán)格界定的權(quán)利主張?jiān)诿绹?guó)社會(huì)和法律史上具有廣泛的、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的支持時(shí)，該理論才允許承認(rèn)某種未列舉的憲法權(quán)利。

理性判斷理論（the theory of reasoned judgment）則認(rèn)為，實(shí)體性正當(dāng)程序之權(quán)利不受歷史傳統(tǒng)的限制，相反，法院可通過(guò)近乎哲學(xué)分析或者政治道德推理的過(guò)程獨(dú)立、自由地識(shí)別基本權(quán)利。根據(jù)這種方法，法院可評(píng)估個(gè)人的自由利益并衡量相沖突的政府關(guān)切，據(jù)此確定這種自由利益是否值得作為憲法權(quán)利予以保護(hù)。1973年的羅伊訴韋德案和1992年的計(jì)劃生育組織訴凱西案（Planned Parenthood v. Casey）都運(yùn)用了這種方法。(76)See Roe, 410 U.S. at 153；Planned Parenthood of Se. Pa. v. Casey, 505 U.S. 833, 849 (1992).不過(guò)，何謂“理性判斷”是一個(gè)較難確定的問(wèn)題，即使是頭腦和人品各方面都無(wú)可挑剔的大法官們也常常對(duì)某種自由利益是否值得保護(hù)意見(jiàn)不一，這也是造成實(shí)體性正當(dāng)程序理論一直飽受爭(zhēng)議的一個(gè)重要原因。

近來(lái)，印第安納大學(xué)毛勒法學(xué)院的考科爾（Daniel O. Conkle）教授根據(jù)大法官哈蘭和蘇特等人的思想概括出了實(shí)體性正當(dāng)程序的第三種理論：“不斷演化的國(guó)民價(jià)值觀念”理論（the theory of evolving national values）。該理論認(rèn)為，對(duì)于特定的權(quán)利主張，法院必須確定是否存在一種廣泛的國(guó)民共識(shí)。如果并且僅當(dāng)某種被嚴(yán)格界定的權(quán)利主張，既受到當(dāng)代國(guó)民共識(shí)的支持又受到法官獨(dú)立作出的政治與道德判斷的支持時(shí)，法院才應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這種憲法上的未列舉權(quán)利。(77)另外，威靈頓（Harry H. Wellington）教授在上世紀(jì)七十年代初期也闡述過(guò)這種思想，參見(jiàn)Harry H. Wellington, Common Law Rules and Constitutional Double Standards： Some Notes on Adjudication, 83 Yale L.J. 221, 284 (1973); Conkle, supra note 85, at 145.與前兩種理論相比，不斷演化的國(guó)民價(jià)值觀念理論的優(yōu)點(diǎn)在于，一是與歷史傳統(tǒng)理論相比，它所信奉的是一種面向未來(lái)的、不斷進(jìn)步的政治道德，這更適合、更有利于社會(huì)的發(fā)展。二是與理性判斷理論相比，法院的自由裁量權(quán)受到“當(dāng)代國(guó)民共識(shí)”的約束，從而把法官限定于適當(dāng)?shù)乃痉ń巧?。畢竟，正如卡多佐（Benjamin N. Cardozo）所說(shuō)，法官僅僅是法官，他們并非“居無(wú)定所、隨意漫游而只顧追尋自己美善理想的游俠”。(78)Benjamin N. Cardozo, The Nature of the Judicial Process, New Haven： Yale University Press, 141 (1921).

的確，憲法上演化出來(lái)的很多未列舉權(quán)利，并不純粹是法院自己所作判斷的結(jié)果，而是給法院提供了外部判斷標(biāo)準(zhǔn)的多數(shù)主義行動(dòng)（majoritarian actions）的產(chǎn)物。這從近十年來(lái)法院對(duì)待同性婚姻的態(tài)度之轉(zhuǎn)變和多數(shù)國(guó)民從反對(duì)同性戀到贊同“民事結(jié)合”（civil union）再到支持同性婚姻的民意流變之曲線的高度吻合，得以鮮明地反映出來(lái)。司法與民意的互動(dòng)關(guān)系屬于另一個(gè)值得專門(mén)探討的問(wèn)題，此處不贅。

（三）實(shí)體性正當(dāng)程序在程序性正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上揭示了正當(dāng)法律程序的完整內(nèi)涵

盡管聯(lián)邦最高法院從未對(duì)實(shí)體性正當(dāng)程序作出過(guò)明確的定義，不過(guò)，一般認(rèn)為，實(shí)體性正當(dāng)程序提出的問(wèn)題是，當(dāng)政府剝奪個(gè)人的生命、自由或者財(cái)產(chǎn)時(shí)是否具有充分的目的證明其是正當(dāng)合理的（justified by a sufficient purpose）。而程序性正當(dāng)程序提出的問(wèn)題是，政府剝奪個(gè)人的生命、自由或者財(cái)產(chǎn)時(shí)是否遵循了適當(dāng)?shù)某绦虿襟E。(79)See Chemerinsky, supra note 45, at 1501.換言之，程序性正當(dāng)程序關(guān)注的是政府是否通過(guò)某種程序?qū)Ξ?dāng)事人的利益提供了充分保護(hù)，而實(shí)體性正當(dāng)程序關(guān)注的是權(quán)力是否被濫用。(80)Levinson, supra note 58, at 555.

美國(guó)聯(lián)邦最高法院前首席大法官倫奎斯特曾經(jīng)指出，程序性正當(dāng)程序之要求是為了提高公平性（to promote fairness），而實(shí)體性正當(dāng)程序旨在防止政府權(quán)力用于壓迫之目的（for purposes of oppression）(81)Daniels v. Williams, 474 U.S. 327, 331 (1986).。由是觀之，可以說(shuō)，程序性正當(dāng)程序與實(shí)體性正當(dāng)程序，一個(gè)是正當(dāng)程序之矛，一個(gè)是正當(dāng)程序之盾，一用于主動(dòng)進(jìn)攻，一用于被動(dòng)防御，二者是矛盾的統(tǒng)一體，但是并不自相矛盾，而是相輔相成。舉例來(lái)說(shuō)，這就好比一個(gè)人在戰(zhàn)斗中同時(shí)持有矛和盾，他并不是要用自己的矛攻擊自己的盾，或者用自己的盾抵御自己的矛，他的矛和盾都是為了對(duì)付敵人，以達(dá)到作戰(zhàn)勝利的目標(biāo)，在正當(dāng)程序的語(yǔ)境中，就是為了實(shí)現(xiàn)保障個(gè)人權(quán)利和自由之目的。

值得注意的是，目前，程序性正當(dāng)程序和實(shí)體性正當(dāng)程序似乎出現(xiàn)了融合的趨勢(shì)。比如，傳統(tǒng)的正當(dāng)法律程序即典型的程序性正當(dāng)程序要求政府在采取某一行為之前必須提供通知（notice）和聽(tīng)證（hearing），(82)See Chemerinsky, supra note 15, at 557.而不包括說(shuō)明理由之要求。但是，從1946年《聯(lián)邦行政程序法》頒布以來(lái)，特別是從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，越來(lái)越多的判例要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)必須說(shuō)明理由（reasons）。(83)See Gary Lawson, Federal Administrative Law, Thomson Reuters, 761 (2009), n.4.由于實(shí)體性正當(dāng)程序關(guān)注的問(wèn)題正是政府對(duì)個(gè)人生命、自由或者財(cái)產(chǎn)的剝奪是否具有充分的實(shí)體性正當(dāng)理由（a sufficient substantive justification, a good enough reason），(84)See Chemerinsky, supra note 45, at 1501.這意味著，或許，并不需要再明確區(qū)分程序性正當(dāng)程序和實(shí)體性正當(dāng)程序，程序性正當(dāng)程序和實(shí)體性正當(dāng)程序都是正當(dāng)法律程序的應(yīng)有內(nèi)涵。從這個(gè)意義上說(shuō)，至少在行政法領(lǐng)域，程序性正當(dāng)程序和實(shí)體性正當(dāng)程序開(kāi)始從分化走向融合。

四、實(shí)體性正當(dāng)程序的審查與判斷

在涉及實(shí)體性正當(dāng)程序的訴訟中，案件的裁判結(jié)果常常取決于法院所使用的審查標(biāo)準(zhǔn)（level of scrutiny）。審查標(biāo)準(zhǔn)提供了衡量、判斷的指導(dǎo)，它告訴法院在評(píng)估特定的行為時(shí)在憲法和法律的天平上如何安排（各部分的）權(quán)重。(85)See Chemerinsky, supra note 15, at 551.

1998年，聯(lián)邦最高法院在薩克拉門(mén)托縣訴劉易斯案中指出，識(shí)別什么是極為嚴(yán)重的專斷行為之標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)審查對(duì)象是立法還是政府官員的具體行為而有所不同。(86)Lewis, 523 U.S. at 846.茲分述之。

（一）行政行為違反實(shí)體性正當(dāng)程序的審查標(biāo)準(zhǔn)

前文指出，1952年，聯(lián)邦最高法院正式承認(rèn)，實(shí)體性正當(dāng)程序保護(hù)公民免受政府官員非法行為的侵害。在羅欽訴加利福尼亞州案中，最高法院援引實(shí)體性正當(dāng)程序排除了警察對(duì)被告人進(jìn)行強(qiáng)制洗胃獲得的證據(jù)。(87)342U.S. 165 (1952).最高法院聲稱，警察的行為“震憾良知”（shocks the conscious）而違反實(shí)體性正當(dāng)程序?！罢鸷读贾弊鳛榇_定行政官員的非法行為是否如此嚴(yán)重以至于違反實(shí)體性正當(dāng)程序的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)運(yùn)而生。(88)Id. at 172.其后，有多個(gè)判例相繼援引、重申了“震憾良知”標(biāo)準(zhǔn)。(89)See United States v. Salerno, 481 U.S. 739, 746 (1987); Whitley v. Albers, 475 U.S. 312, 327 (1986).

1998年，在薩克拉門(mén)托縣訴劉易斯案中，(90)523U.S. 833 (1998).聯(lián)邦最高法院進(jìn)一步補(bǔ)充、完善了羅欽案所確立的標(biāo)準(zhǔn)。最高法院推理說(shuō)，故意漠視（deliberate indifference）憲法權(quán)利的政府官員之行為是“震憾良知”的。例如，監(jiān)獄看守故意漠視審前被羈押人的醫(yī)療需要。(91)Id. at 849～50.最高法院又援引了揚(yáng)伯格案（Youngberg v. Romeo ex rel. Romeo），該案確定，一家州立精神病院的醫(yī)護(hù)人員未向非自愿住院的精神病人提供最低限度的適當(dāng)?shù)目祻?fù)訓(xùn)練護(hù)理而違反了實(shí)體性正當(dāng)程序。(92)Id. at 852 n.12.不過(guò)，由于“故意漠視”暗含著存在實(shí)際考慮的機(jī)會(huì)，最高法院裁決該標(biāo)準(zhǔn)不能適用于要求立即付諸行動(dòng)之情形的警察。因此，在重申“震憾良知”標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，劉易斯案又說(shuō)明，“故意漠視”標(biāo)準(zhǔn)適用于非緊急情況下聲稱存在行政權(quán)之濫用的訴訟。(93)在很多案件中，下級(jí)法院都遵循了在非緊急情況下適用“故意漠視”標(biāo)準(zhǔn)。See Levinson, supra note 58, at 532 n.76。

此外，在執(zhí)法情形之外，聯(lián)邦最高法院又確認(rèn)了針對(duì)專斷的雇傭和教育決定而提起實(shí)體性正當(dāng)程序之訴的有限權(quán)利。比如，在哈拉獨(dú)立學(xué)區(qū)訴馬丁案（Harrah Independent School District v. Martin）中，(94)440U.S. 194 (1979).最高法院認(rèn)定，與家庭、婚姻和生育領(lǐng)域的選擇自由不同，就業(yè)權(quán)并不屬于基本權(quán)利。因而，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)傳統(tǒng)的“專斷和反復(fù)無(wú)?！保╝rbitrary and capricious）標(biāo)準(zhǔn)而不是嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)分析校董會(huì)的雇傭決定。(95)Id. at 198～99. See also Levinson, supra note 58, at 533.

（二）立法行為違反實(shí)體性正當(dāng)程序的審查標(biāo)準(zhǔn)

在洛克納時(shí)代，最高法院聲稱，政府只有在出于正當(dāng)?shù)木炷康募幢Ｗo(hù)公共安全、公共衛(wèi)生或者公共道德時(shí)才能干預(yù)契約自由；法院應(yīng)嚴(yán)格審查立法以確保其真正出于警察目的。法院既要審查法律的目的以確保存在正當(dāng)?shù)木炷康?，又要審查其手段以確保法律能充分實(shí)現(xiàn)其所聲稱的目的。(96)Chemerinsky, supra note 15, at 632.洛克納時(shí)代的前提假設(shè)是，政府只有為了實(shí)現(xiàn)警察目的時(shí)才能調(diào)控經(jīng)濟(jì)而法院需要嚴(yán)格審查法律以確保它們真正出于警察目的。(97)Chemerinsky, supra note 15, at 638.

1937年，聯(lián)邦最高法院在西海岸賓館案中宣稱，政府可以出于任何正當(dāng)合理的目的規(guī)范契約自由，而且，只要立法機(jī)關(guān)的選擇是合理的，法院就應(yīng)當(dāng)予以尊重。(98)300U.S. 379 (1937).這表明最高法院放棄了洛克納案所確立的對(duì)經(jīng)濟(jì)管制立法一律適用嚴(yán)格審查的原則。1938年，在美國(guó)訴凱若里那乳制品公司案（United States v. Carolene Products Co.）中，聯(lián)邦最高法院重申了司法遵從政府經(jīng)濟(jì)管制的新政策。(99)304U.S. 144 (1938).最高法院聲稱，只要經(jīng)濟(jì)管制存在可以相信的合理根據(jù)的支持，即使不能證明這是立法機(jī)關(guān)的實(shí)際意圖，也應(yīng)當(dāng)予以維持。最高法院在該案判決書(shū)中用一個(gè)著名的腳注（Footnote 4）闡述了司法審查的雙層標(biāo)準(zhǔn)：通常，只要立法是合理的，法院就應(yīng)當(dāng)遵從立法機(jī)關(guān)的選擇而維持法律的合憲性。但是，這種遵從不會(huì)擴(kuò)展到干涉基本權(quán)利的立法或者歧視分散的、孤立的少數(shù)族群（discrete and insular minorities）的立法。(100)304U.S. at 152～153 n.4.也就是說(shuō)，在通常情況下，法院會(huì)遵從立法機(jī)關(guān)的選擇，對(duì)法律實(shí)行“合理根據(jù)”之審查；但是，如果涉及到基本權(quán)利，則應(yīng)實(shí)行“嚴(yán)格審查”。

“合理根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”（rational basis test）是最低程度的審查標(biāo)準(zhǔn)。所有根據(jù)正當(dāng)程序條款被起訴的法律都必須至少滿足合理根據(jù)之審查。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，如果某項(xiàng)法律與正當(dāng)?shù)恼康拇嬖诤侠黻P(guān)聯(lián)，該法律就會(huì)被維持。事實(shí)上，這種目的不需要是立法的實(shí)際目的，任何可設(shè)想的正當(dāng)目的就足夠了。同時(shí)，所選擇的手段只要是實(shí)現(xiàn)某種目的的合理方式就可以了。由于合理根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)立法機(jī)關(guān)的高度遵從，因而，聯(lián)邦最高法院以不滿足合理根據(jù)之審查為由宣布法律無(wú)效的情況非常罕見(jiàn)。(101)See Chemerinsky, supra note 15, at 553.

最嚴(yán)格的司法審查是“嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)”（strict scrutiny）。根據(jù)嚴(yán)格審查，只有當(dāng)某項(xiàng)法律是實(shí)現(xiàn)重大迫切的政府目的之所需時(shí)，該法律才能被維持。簡(jiǎn)言之，政府的目的必須是“重大迫切的”（compelling）。而且，系爭(zhēng)法律必須是實(shí)現(xiàn)其目的“必要的”（necessary）手段。這就要求證明該法律必須是具有最少限制性的或者最少歧視性的選擇。如果該法律不是具有最少限制性的選擇，那么，它就不是實(shí)現(xiàn)其目的所“必要的”。(102)Simon & Schuster v. New York Crime Compensation Bd., 502 U.S. 105 (1991).

在適用嚴(yán)格審查時(shí)，政府一方負(fù)有舉證責(zé)任。除非政府能證明系爭(zhēng)法律是實(shí)現(xiàn)重大迫切的政府目的所必需的，否則該法律將被宣告無(wú)效。自然，由于嚴(yán)格審查的嚴(yán)格要求，當(dāng)適用這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)法律通常會(huì)被宣告違憲。因此，有學(xué)者聲稱，嚴(yán)格審查“在理論上是嚴(yán)格的，在實(shí)際上也是致命的”。(103)Gerald Gunther, Foreword： In Search of Evolving Doctrine on a Changing Court： A Model for a Newer Equal Protection, 86 Harv. L. Rev. 1, 8 (1972) ——此外，美國(guó)法院在少數(shù)情形下還會(huì)運(yùn)用到“中等程度的審查”（intermediate scrutiny）。關(guān)于中等程度的審查，可參見(jiàn)Chemerinsky, supra note 15, at 553, 769-802.

五、實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)Ξ?dāng)下中國(guó)的借鑒意義

眾所周知，重實(shí)體、輕程序乃至程序虛無(wú)主義一直是中國(guó)傳統(tǒng)法制的一大痼疾。不過(guò)，自從上世紀(jì)90年代初有學(xué)者提出“法制程序化”的論題之后，法律程序已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)法制建設(shè)和學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)問(wèn)題，(104)參見(jiàn)季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1993年第1期。司法實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了運(yùn)用正當(dāng)法律程序的精神判案的先例。(105)參見(jiàn)“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書(shū)、學(xué)位證書(shū)案”，北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書(shū)（1998）海行初字第142號(hào)；北京市第一中級(jí)人民法院行政判決書(shū)（1999）一中行終字第73號(hào)，載《最高人民法院公報(bào)》1999年第4期，第139～143頁(yè)。隨著人們對(duì)法律程序的意義的認(rèn)識(shí)日益深化，程序的價(jià)值被推崇到了無(wú)以復(fù)加的高度和地步——在某種程度上，“符合程序”差不多成了“合法、合理”的代名詞。然而，另一方面，各種程序空轉(zhuǎn)乃至程序?yàn)E用現(xiàn)象又極其嚴(yán)重。例如，在有關(guān)公用事業(yè)價(jià)格調(diào)整的聽(tīng)證會(huì)上，“逢聽(tīng)必漲”似乎已成為一種慣例和常態(tài)，甚至可以說(shuō)，聽(tīng)證會(huì)已淪為必然漲價(jià)的服務(wù)性“手續(xù)”。這反映出在我國(guó)的程序制度尤其是在人們的程序觀念中缺失“實(shí)體性正當(dāng)程序”，并由此造成很多問(wèn)題。因此，研究實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)Ξ?dāng)下中國(guó)的參考、借鑒意義，其重要性不言而喻。

（一）從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)型：實(shí)體性正當(dāng)程序的方向引領(lǐng)作用

在建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程當(dāng)中，對(duì)“法治”的基本內(nèi)涵及其價(jià)值的理解是一個(gè)本源性、基礎(chǔ)性的問(wèn)題，在很大程度上影響著法學(xué)研究和法治實(shí)踐?！靶问椒ㄖ沃髁x”與“實(shí)質(zhì)法治主義”這對(duì)概念和范疇，正是學(xué)術(shù)界基于理念差異、價(jià)值偏好、推理方式、制度安排等因素對(duì)法治所作的類型化區(qū)分，它們?yōu)樘接懛ㄖ蔚奶卣骷鞍l(fā)展規(guī)律創(chuàng)設(shè)了科學(xué)的視角，是學(xué)術(shù)研究經(jīng)常依托的概念載體和理論平臺(tái)。(106)參見(jiàn)江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)》2011年第6期。

對(duì)于“形式法治主義”和“實(shí)質(zhì)法治主義”的概念，目前尚無(wú)權(quán)威性定義和一致意見(jiàn)，例如，也有人稱之為“形式意義的法治觀”和“實(shí)質(zhì)意義的法治觀”，(107)參見(jiàn)陳新民：《法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐》（中冊(cè)），中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第101～104頁(yè)。但對(duì)其基本內(nèi)涵和價(jià)值的理解仍然存在高度共識(shí)。一般認(rèn)為，形式法治只尋求形式合法性，以符合實(shí)在法為限，而實(shí)質(zhì)法治則強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)合法性，追求法律背后的道義原則的實(shí)現(xiàn)。(108)參見(jiàn)陳新民：《德國(guó)十九世紀(jì)“法治國(guó)”概念的起源》，載《政大法學(xué)評(píng)論》1996年第55期；高鴻鈞：《現(xiàn)代西方法治的沖突和整合》，載《清華法治論衡》（第1輯），清華大學(xué)出版社2000年版，第1頁(yè)以下。易言之，前者是任何法律體系要有效實(shí)施都必須具備的條件，它僅是一種淺度的法治（thin rule of law），后者則在前者的基礎(chǔ)上包含了某些特定的價(jià)值要素如保障個(gè)人自由、約束國(guó)家權(quán)力恣意濫用等等，它是一種深度的法治（thick rule of law）。(109)參見(jiàn)前引，陳新民書(shū)，第127頁(yè)；何海波：《實(shí)質(zhì)法治——尋求行政判決的合法性》，法律出版社2009年版，第10頁(yè)。從法治的發(fā)展形態(tài)來(lái)看，特別是二戰(zhàn)以后，世界各國(guó)都呈現(xiàn)出由形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。

反觀我國(guó)，前述“符合程序”的說(shuō)法暴露出當(dāng)下中國(guó)典型的形式法治主義特征。當(dāng)然，形式法治主義并非一無(wú)可取，相對(duì)于純粹的人治，形式法治是巨大的進(jìn)步；形式法治還是實(shí)質(zhì)法治的前提，實(shí)質(zhì)法治離不開(kāi)形式法治的基礎(chǔ)性支撐，否則就會(huì)導(dǎo)致擅斷和恣意。但是，如果僅僅滿足于形式法治，固步自封，裹足不前，則有違時(shí)代發(fā)展的潮流和要求。誠(chéng)如有學(xué)者所說(shuō)，“法治如果僅是強(qiáng)調(diào)政府一切作為依循現(xiàn)行法卻不能防止政府濫用法治來(lái)侵犯人民，此法治即無(wú)任何意義可言”，或者說(shuō)，法治國(guó)家只剩下一個(gè)“合法性的空殼”。(110)英國(guó)學(xué)者瑞茲（Josepf Raz）和德國(guó)學(xué)者蕭勒（U. Scheuer）的評(píng)述，參見(jiàn)前引，陳新民書(shū)，第104、127頁(yè)。因此，我們的法治國(guó)家建設(shè)發(fā)展到目前這個(gè)階段（社會(huì)主義法律體系基本形成），法治的品質(zhì)亟待提升，即需要從形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義轉(zhuǎn)型。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”。不難發(fā)現(xiàn)，其中的“良法善治”之論斷和表述，提出了我國(guó)的法治建設(shè)由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)型的任務(wù)。(111)參見(jiàn)李樹(shù)忠：《邁向“實(shí)質(zhì)法治”：歷史進(jìn)程中的十八屆四中全會(huì)〈決定〉》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第1期。

在由形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，實(shí)體性正當(dāng)程序可起到溝通、連接二者的橋梁作用。因?yàn)?，從程序的視角?lái)看，程序性正當(dāng)程序強(qiáng)調(diào)的是形式法治，而實(shí)體性正當(dāng)程序則在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，要求一切政府行為不僅需要在形式上符合法律的規(guī)定，而且必須具有正當(dāng)?shù)哪康暮统浞值睦碛?。?jiǎn)言之，實(shí)體性正當(dāng)程序要求實(shí)質(zhì)上的合法性。這與實(shí)質(zhì)法治主義的內(nèi)涵及內(nèi)在要求是完全一致的。因此，引入實(shí)體性正當(dāng)程序的理論和觀念，有助于我們擺脫形式法治主義的思維慣性，有助于克服形式法治主義的局限性，從而破除其種種羈絆。有理由相信，引入實(shí)體性正當(dāng)程序的理論和觀念，可以從法治模式的高度，促進(jìn)我國(guó)的法治建設(shè)從形式法治主義向?qū)嵸|(zhì)法治主義轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，實(shí)體性正當(dāng)程序可以發(fā)揮的方向性引領(lǐng)作用，值得進(jìn)一步進(jìn)行理論上的探索和深層次的挖掘。(112)在法治的類型判斷和方向探索問(wèn)題上，中國(guó)的實(shí)際情形非常復(fù)雜，因?yàn)楫?dāng)下中國(guó)面臨著形式法治和實(shí)質(zhì)法治的雙重挑戰(zhàn)，一方面形式法治并未完全建立，另一方面實(shí)質(zhì)法治又顯然不足。因此，當(dāng)下中國(guó)面臨的問(wèn)題是，既要向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)型，又要加強(qiáng)形式法治。在程序問(wèn)題上，或許還需要防范已經(jīng)初露端倪的程序法制形式主義傾向。這一問(wèn)題需要另外專文探討。

（二）如何保證“良法之治”：可作為違憲審查根據(jù)的實(shí)體性正當(dāng)程序

古希臘思想家亞里士多德在論及“法治”的內(nèi)涵這一本源性問(wèn)題時(shí)曾說(shuō)：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！?113)［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1965年版，第199頁(yè)。這種“良法之治”的思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，并在前述《決定》提出的“良法善治”命題中得到了呼應(yīng)。《決定》同時(shí)指出，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?！?/p>

那么，接下來(lái)的問(wèn)題是，如何保證“良法之治”呢？

張維迎教授在講到行政審批制度時(shí)曾說(shuō)，很多東西是用法律來(lái)規(guī)范的，但如果這個(gè)法律與天理不符、與自然法的精神不符，這樣的法治充其量只是秦始皇的那種“法制”，不是我們現(xiàn)在講的真正意義上的“法治”。……（比如）現(xiàn)在的審批制，政府權(quán)力都會(huì)用法律形式固定下來(lái)，這非常糟糕，但“冠冕堂皇”，說(shuō)這就是“法治”。政府制定的法律本身，并不能為政府的審批權(quán)提供正當(dāng)性，這是我們必須記住的一點(diǎn)。(114)張維迎：“市場(chǎng)秩序的形成與行政審批制度改革”（在第二期北大博雅公法論壇上的發(fā)言），北京大學(xué)法學(xué)院，2013年9月26日。

張維迎教授的批評(píng)所針對(duì)的正是形式法治主義的傾向和做法，他的批評(píng)一點(diǎn)也不為過(guò)。日前，有全國(guó)人大代表在全國(guó)兩會(huì)上發(fā)言說(shuō)，“連飲料換個(gè)口味都要重新審批”。(115)全國(guó)人大代表、杭州娃哈哈集團(tuán)董事長(zhǎng)宗慶后在2015年全國(guó)兩會(huì)上發(fā)言說(shuō)：“我們企業(yè)做飲料，其實(shí)按照道理來(lái)說(shuō)，一張牌照也就夠，但是現(xiàn)在換個(gè)口味都要重新審批過(guò)，實(shí)在太過(guò)于繁瑣?！眳⒁?jiàn)王曦煜：《宗慶后：行政審批改革要更徹底》，載《錢(qián)江晚報(bào)》2015年3月7日。其實(shí)，情況并不限于行政審批領(lǐng)域。用“法律”的形式攫取權(quán)力、侵犯人民權(quán)利和自由的做法并不鮮見(jiàn)。而行為主體都還振振有辭，因?yàn)樗小胺伞弊鳛閼{據(jù)。形式法治主義往往片面放大法律的形式意義，其絕對(duì)化表現(xiàn)就是所謂的“惡法亦法”。(116)參見(jiàn)前引，江必新文，第48頁(yè)。不難發(fā)現(xiàn)，很多充滿部門(mén)本位主義和地方保護(hù)主義色彩的“法律”都被堅(jiān)稱為“法律”。

從我國(guó)目前的情況來(lái)看，亟需建立能夠有效識(shí)別、過(guò)濾違憲之立法并將其從現(xiàn)行法律體系中排除出去的違憲審查機(jī)制。

我們知道，根據(jù)現(xiàn)行立法體制，除了全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定法律外，國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)有權(quán)制定規(guī)章，根據(jù)《立法法》擁有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)、人民政府可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章；此外，最高人民法院和最高人民檢察院還可以頒行司法解釋，“出釋入造”。如此龐大的法律規(guī)范體系是否會(huì)與憲法發(fā)生抵觸，發(fā)生抵觸后如何來(lái)認(rèn)定和處理違憲之立法，值得研究。毋庸諱言，當(dāng)前，違憲的法律法規(guī)確實(shí)存在。但是，由于缺少有效的違憲審查機(jī)制，迄今尚無(wú)一例違憲的法律法規(guī)被撤銷(xiāo)。(117)參見(jiàn)韓義雷：《還有多少違憲的法律沒(méi)有修改》，載《科技日?qǐng)?bào)》2014年5月5日。暫且不論狹義之法律，以前曾受到千夫所指被稱為“中國(guó)21世紀(jì)初的最大惡法”的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》還是在全國(guó)人大法工委的“溝通、協(xié)調(diào)”下，最后由國(guó)務(wù)院自行將其廢止并另行頒布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》了事。(118)“溝通、協(xié)調(diào)”的說(shuō)法系第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議新聞發(fā)言人傅瑩于2015年3月4日在首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上的用語(yǔ)。

應(yīng)該說(shuō)，目前，我國(guó)的憲法監(jiān)督機(jī)制還是有的，但是在整體上顯得非常粗放，可操作性不強(qiáng)，實(shí)際效果不彰。(119)陳云生教授指出，現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制從根本上違背了一般的監(jiān)督規(guī)則。中國(guó)的憲法監(jiān)督體制存在著全國(guó)人大及其常委會(huì)“自我監(jiān)督”的根本性缺陷，這是它不能發(fā)揮實(shí)際作用甚至運(yùn)作不起來(lái)的主要原因。參見(jiàn)陳云生：《違憲審查的原理與體制》，北京師范大學(xué)出版社2010年版，第235～240頁(yè)。有學(xué)者甚至稱其基本上處于植物人式的“休眠狀態(tài)”。(120)參見(jiàn)章劍生：《對(duì)違反法定程序的司法審查——以最高人民法院公布的典型案件（1985～2008）為例》，載《法學(xué)研究》2009年第2期。故而，當(dāng)前的憲法監(jiān)督體制需要進(jìn)行重新考慮，特別是需要改變?nèi)珖?guó)人大及其常委會(huì)的“自我監(jiān)督”這種違反程序理性的根本性缺陷。我們認(rèn)為，由全國(guó)人大制定《憲法監(jiān)督法》，成立專門(mén)的憲法審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專司憲法審查監(jiān)督職責(zé)，是建立有效的違憲審查機(jī)制的必要路徑，也是落實(shí)前述中共中央《決定》提出的“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”的內(nèi)在要求。

尤其需要注意的是，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議2015年3月修訂通過(guò)的《立法法》大幅度擴(kuò)大了地方的立法權(quán)，將原來(lái)49個(gè)具有地方立法權(quán)的市（省會(huì)市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）擴(kuò)大到全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市，其總量達(dá)到284個(gè)。(121)另外，廣東省東莞市、中山市，甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市這四個(gè)未設(shè)區(qū)的市也獲得了地方立法權(quán)。參見(jiàn)李建國(guó)：“關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法修正案草案》的說(shuō)明”，第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議，2015年3月8日；《中華人民共和國(guó)立法法》（2015年3月15日修訂通過(guò)）第72條。而前不久修訂的《行政訴訟法》第53條已經(jīng)明確將“規(guī)章”排除在行政訴訟的審查范圍之外。(122)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第53條。在這種情況下，如果缺失有效的針對(duì)立法行為的違憲審查機(jī)制，地方立法權(quán)的擴(kuò)大可能會(huì)導(dǎo)致的立法濫權(quán)之后果令人堪憂。

在對(duì)各級(jí)立法進(jìn)行審查時(shí)，實(shí)體性正當(dāng)程序是一項(xiàng)非常有用的審查標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)審查立法是否具有充分的正當(dāng)目的，特別是對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)是否為某種重大迫切的政府利益之所需，以及立法所選擇的手段與其目的是否相適應(yīng)，可以在很大程度上消除那些形式上合法的違憲、違法之“法律”。仍然以前述拆遷條例為例，即便國(guó)務(wù)院頒布了新的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但是，從實(shí)體性正當(dāng)程序的視角來(lái)看，新法規(guī)還是存在嚴(yán)重問(wèn)題。實(shí)際上，在幾乎所有的房屋征收中，真正的征收標(biāo)的并不是當(dāng)事人的房屋，而是房屋下面的土地。房屋不過(guò)是土地上的附著物而已。政府征收當(dāng)事人的“破房子”有何用？征收過(guò)來(lái)的直接目的就是將其拆除，然后將房屋下面的土地轉(zhuǎn)用作他途。因此，征收與補(bǔ)償條例的真實(shí)名稱其實(shí)應(yīng)該稱為“國(guó)有土地使用權(quán)征收與補(bǔ)償條例”，所謂的“國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例”掩蓋了對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行征收的事實(shí)，并為不予補(bǔ)償或者少補(bǔ)償土地使用權(quán)的價(jià)值施放了掩人耳目的煙幕。(123)參見(jiàn)劉東亮：《拆遷亂象的根源分析與制度重整》，載《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期。由此說(shuō)明，“溝通、協(xié)調(diào)”具有一定作用，但是作用有限。這也從反面證實(shí)了建立切實(shí)有效的違憲審查機(jī)制的必要性。

總之，實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)δ切o(wú)論是否符合《立法法》規(guī)定的立法程序的各級(jí)立法都可以起到約束作用并在事后作為違法、違憲審查的根據(jù)，從而為實(shí)現(xiàn)“良法之治”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）如何實(shí)現(xiàn)“行政善治”：可作為行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體性正當(dāng)程序

前述中共中央《決定》不僅提出了“良法之治”，還強(qiáng)調(diào)了“善治”。(124)“善治”（Good governance）是上世紀(jì)90年代西方學(xué)者針對(duì)普遍存在的“治理失效”提出的一種新的治理理論，之后在西方公共管理學(xué)上蓬勃興起。中國(guó)學(xué)界俞可平、陳廣勝等人率先將西方的善治理論和中國(guó)傳統(tǒng)政治文化相結(jié)合，對(duì)善治理論作了進(jìn)一步闡釋和發(fā)展。參見(jiàn)俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版；陳廣勝：《走向善治：中國(guó)地方政府的模式創(chuàng)新》，浙江大學(xué)出版社2007年版。善治”是國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想模式。善治有利于充分實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)和價(jià)值，有利于權(quán)利的保障，有利于調(diào)節(jié)公民與國(guó)家之間的良性關(guān)系，并促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展。(125)楊春福：《善治：國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想模式》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第5期。由于善治是立基于法治基礎(chǔ)之上的, 因此，善治的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)考慮到作為其背景框架的法治主義。(126)同上注，第27頁(yè)。這種背景框架無(wú)疑是我們?cè)谇拔挠懻摰膶?shí)質(zhì)法治主義（良法善治）。

具體到行政領(lǐng)域，可以說(shuō)善治即“行政善治”，它是在實(shí)質(zhì)法治主義層面對(duì)“行政法治”提出的更高要求。

那么，如何實(shí)現(xiàn)“行政善治”呢？我們認(rèn)為，將實(shí)體性正當(dāng)程序貫徹、落實(shí)到行政立法、行政決策、行政執(zhí)法和行政訴訟等各個(gè)環(huán)節(jié)是實(shí)現(xiàn)“行政善治”的一項(xiàng)重要措施。尤其是在行政訴訟制度中，實(shí)體性正當(dāng)程序的要求可以反向作用于行政領(lǐng)域，這對(duì)于促進(jìn)“行政善治”的實(shí)現(xiàn)，有著不可估量的重要作用。(127)鑒于行政立法在前文已有涉及，行政決策問(wèn)題我們另有專文論述（參見(jiàn)劉東亮、房旭：《行政決策的實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序之規(guī)制》，載《行政管理改革》2015年第1期），故本節(jié)主要闡述實(shí)體性正當(dāng)程序?qū)σ话阈姓袨榈囊蠛妥饔?，特別是其如何通過(guò)行政訴訟制度對(duì)行政行為產(chǎn)生反向影響。

具體而言，在行政訴訟制度中，實(shí)體性正當(dāng)程序有兩個(gè)方面的要求。一是在實(shí)體方面，行政行為應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)?shù)哪康?，即具有“合目的性”（Zweckm?ssigkeit）；二是在程序方面，行政行為程序本身不僅應(yīng)當(dāng)具有形式上的“合法性”即符合“法定程序”，而且還應(yīng)當(dāng)具有實(shí)質(zhì)上的“正當(dāng)性”，即不存在“程序?yàn)E用”之情形。

檢視現(xiàn)行《行政訴訟法》，中國(guó)目前事實(shí)上已經(jīng)形成以合法性審查為主、以正當(dāng)性審查為輔的司法審查格局。(128)參見(jiàn)江必新：《行政程序正當(dāng)性的司法審查》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。這可以從《行政訴訟法》第6條關(guān)于“合法性審查”這一原則性審查標(biāo)準(zhǔn)和第70條關(guān)于“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”等具體適用性審查標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定得出結(jié)論。(129)其中，“明顯不當(dāng)”在原《行政訴訟法》第54條中的用語(yǔ)為“顯失公正”。不過(guò)，雖然《行政訴訟法》規(guī)定了“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)，但是在司法實(shí)踐中援用上述規(guī)定作出裁判的案件非常罕見(jiàn)。(130)據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在《人民法院案例選》（行政卷，1992-1999年合訂本）所選錄的270個(gè)案例中明確適用“濫用職權(quán)”審查標(biāo)準(zhǔn)的只有6個(gè)案件；在《人民法院案例選》（行政卷，2000-2004年合訂本）所選錄的242個(gè)案例中明確適用“濫用職權(quán)”審查標(biāo)準(zhǔn)的只有5個(gè)案件。參見(jiàn)沈巋：《行政訴訟確立“裁量明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)之議》，載《法商研究》2004年第4期。另?yè)?jù)何海波教授的統(tǒng)計(jì)，從《行政訴訟法》施行之初到2005年在《人民法院案例選》所選錄的614個(gè)行政案例中，有297個(gè)案件屬于行政行為被判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，其中將“濫用職權(quán)”作為唯一司法審查標(biāo)準(zhǔn)的案件只有10個(gè)，使用頻率僅為3%。參見(jiàn)何海波：《行政行為的合法要件——兼議行政司法審查根據(jù)的重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期。當(dāng)法院遇到涉及行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)問(wèn)題的案件時(shí)，往往采取規(guī)避策略，要么以“協(xié)調(diào)”方式與行政機(jī)關(guān)溝通，促使其作出讓步以滿足原告訴訟請(qǐng)求，最終以換取原告撤訴的方式結(jié)案而回避對(duì)濫用職權(quán)的判斷；要么將本屬于濫用職權(quán)的情形轉(zhuǎn)換為“主要證據(jù)不足”“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”“違反法定程序”作出處理，試圖根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)從直觀層面增強(qiáng)判決的權(quán)威性。至于程序?yàn)E用情形，以濫用職權(quán)或者顯失公正標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查并予以撤銷(xiāo)的幾乎沒(méi)有。(131)參見(jiàn)前引，江必新文，第135頁(yè)。

對(duì)于這種罕有運(yùn)用“濫用職權(quán)”審查標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，有學(xué)者認(rèn)為，其主要原因并不是濫用職權(quán)引發(fā)的案件少，而是法院傾向于使用更客觀的審查標(biāo)準(zhǔn)的策略所致（可稱之為“轉(zhuǎn)換型審查策略”），或者說(shuō)是審查標(biāo)準(zhǔn)“轉(zhuǎn)移率”高的緣故。(132)參見(jiàn)余凌云：《對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的司法審查——從若干判案看法院審理的偏好與問(wèn)題》，載《中國(guó)法學(xué)》2008年第1期。因?yàn)?，?duì)于濫用職權(quán)，很難適用具體的法律條文直接衡量行政行為的合法性并作出判斷。在學(xué)理上，對(duì)于何謂濫用職權(quán)，始終存在極大的分歧，學(xué)界一直沒(méi)有取得一致意見(jiàn)。(133)參見(jiàn)朱新力：《行政濫用職權(quán)新定義》，載《法學(xué)研究》1994年第 3期；關(guān)保英：《論行政濫用職權(quán)》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第2期。再加上刑法中規(guī)定的“濫用職權(quán)罪”有如一把高懸的達(dá)摩克利斯之劍，使得無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是法院對(duì)適用“濫用職權(quán)”都心存忌憚。結(jié)果，“濫用職權(quán)”成了一個(gè)沒(méi)有確定內(nèi)容、任人解釋的“面條”條款，(134)參見(jiàn)前引，何海波文，第60頁(yè)。這一標(biāo)準(zhǔn)也因此被束之高閣，很少使用。

我們認(rèn)為，引入實(shí)體性正當(dāng)程序理論，可以解決“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中難以拿捏適用的尷尬困境。實(shí)體性正當(dāng)程序所蘊(yùn)含的“合目的性”審查，(135)雖然論述角度和切入點(diǎn)不同，已經(jīng)有學(xué)者提出我國(guó)行政訴訟需要增加“合目的性審查”的問(wèn)題。參見(jiàn)解志勇：《論行政訴訟中的合目的性審查》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第3期?？梢允顾痉▽彶闀簳r(shí)拋開(kāi)濫用職權(quán)是否存在“主觀惡意”的問(wèn)題，而將對(duì)動(dòng)機(jī)、意圖的主觀判斷盡可能轉(zhuǎn)換為是否“違背法定目的”的客觀性判斷。(136)參見(jiàn)前引，江必新文，第136～137頁(yè)。另一方面，實(shí)體（質(zhì)）性正當(dāng)程序?qū)π姓袨榈某绦蛩蟮膶?shí)質(zhì)上的“正當(dāng)性”，對(duì)于無(wú)論是否存在“法定程序”的情形，都可以進(jìn)行正當(dāng)性審查，從而避免那些所謂的“符合程序”的程序?yàn)E用行為成為法治的“漏網(wǎng)之魚(yú)”。(137)從技術(shù)角度講，法院對(duì)行政程序進(jìn)行正當(dāng)性審查，不僅是必要的，也是可能的。因?yàn)閷?duì)行政程序正當(dāng)性的判斷所涉及的專業(yè)技術(shù)性問(wèn)題和政策含量都遠(yuǎn)低于行政實(shí)體問(wèn)題。參見(jiàn)前引，江必新文，第124～127頁(yè)、第137頁(yè)。

六、結(jié)語(yǔ)

我們?cè)谘芯糠沙绦驎r(shí)，總會(huì)遇到一個(gè)問(wèn)題：表面上看起來(lái)健全、合理的程序?yàn)槭裁床灰欢鼙ＷC得出公平、公正的結(jié)果？不難理解，其原因不外有二，一是人類認(rèn)識(shí)能力的局限性，二是程序運(yùn)用者本身懷有不正當(dāng)?shù)哪康?。再度借用張維迎教授的話來(lái)說(shuō)，一是“無(wú)知”，二是“無(wú)恥”。(138)張維迎，前引。在現(xiàn)實(shí)生活中，稱得上“無(wú)恥”的行政行為不勝枚舉。(139)比如，為了給龐大的超編執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)放工資福利，河南某地運(yùn)政、路政執(zhí)法部門(mén)對(duì)過(guò)往車(chē)輛進(jìn)行巨額罰款、多頭處罰，并實(shí)行罰款月票、年票制，致使已經(jīng)繳納過(guò)罰款并購(gòu)買(mǎi)了罰款月票的車(chē)主仍然再度受罰以至于實(shí)在不堪重負(fù)而服毒自殺。當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門(mén)稱其處罰“符合程序”。參見(jiàn)《河南永城公路亂開(kāi)巨額罰款 車(chē)主不堪重負(fù)自殺》，央視財(cái)經(jīng)頻道《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》，播出時(shí)間：2013年11月30日21：30時(shí)。而實(shí)體性正當(dāng)程序恰恰是防范這種“無(wú)恥”的屏障和揭露“無(wú)恥”的利器。在實(shí)體性正當(dāng)程序的聚光燈下，一切所謂的“符合程序”的做法和謊言都會(huì)原形畢露、無(wú)處逃遁。從正面來(lái)說(shuō)，正當(dāng)性審查（特別是實(shí)體性正當(dāng)程序的司法審查），作為法治國(guó)家建設(shè)在當(dāng)前應(yīng)當(dāng)被深入挖掘的增長(zhǎng)點(diǎn)，是刺激政府權(quán)力不斷向善的新的動(dòng)力源。(140)參見(jiàn)前引，江必新文，第123頁(yè)。換言之，通過(guò)實(shí)體性正當(dāng)程序充實(shí)、完善現(xiàn)有的法律程序理論和相關(guān)法律規(guī)定，可以為我國(guó)現(xiàn)階段的行政法治走向“行政善治”創(chuàng)造重要的基礎(chǔ)性制度條件。

總之，與傳統(tǒng)的程序性正當(dāng)程序不同，實(shí)體性正當(dāng)程序要求權(quán)力的行使必須具有正當(dāng)?shù)哪康摹Ｓ捎谄渚哂蟹婪?、揭露?quán)力濫用的功能，它對(duì)于當(dāng)下中國(guó)的法治建設(shè)特別是行政法治建設(shè)具有重要的

參考和借鑒價(jià)值。當(dāng)然，由于實(shí)體性正當(dāng)程序畢竟屬于先進(jìn)法治國(guó)家的舶來(lái)品，其發(fā)生、發(fā)展都有特定的歷史背景和制度環(huán)境，如何利用本土文化資源，使這一理論和觀念能夠?yàn)槿藗冊(cè)谒枷肷纤邮懿⑴c當(dāng)代中國(guó)的法治實(shí)踐相對(duì)接、整合，是需要學(xué)界進(jìn)一步研究的未盡課題。

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15YJA820012）、浙江省社科規(guī)劃“之江青年學(xué)者”項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13ZJQN054YB）階段性研究成果。

**作者簡(jiǎn)介：劉東亮，浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。