陳琳

（延安大學(xué)西安創(chuàng)新學(xué)院經(jīng)管系，陜西西安710100）

中國財政體制改革的研究

陳琳

（延安大學(xué)西安創(chuàng)新學(xué)院經(jīng)管系，陜西西安710100）

財政是國家的物質(zhì)基礎(chǔ)，財政體制是這種基礎(chǔ)的制度保證.盡管目前我國的財政收入一直是處于下降趨勢，財政支出反而卻呈上漲趨勢，但眾所周知的是，在財政緊張時恰恰可以推動財政體制的改革，我們應(yīng)實行有利于科學(xué)發(fā)展的財政制度，為我們未來的財政改革提供更有利的方向.

中國財政；財政改革；市場經(jīng)濟；計劃經(jīng)濟；經(jīng)濟體制；財政制度

財政體制是經(jīng)濟體制的重要組成部分，是決定民富國強的重要因素.1994年我國進行了以分稅制為主要內(nèi)容的財政改革，經(jīng)過多年的改革和實踐，其制度框架在不斷的完善，制度內(nèi)容不斷豐富，對促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用.2020年，我國目標(biāo)將實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民收入比2010年翻一番，回首往昔，展望未來，我認(rèn)為改革需要有科學(xué)的理論作為指導(dǎo)，這是改革方向、道路、目標(biāo)及其成敗與否的根本前提.研究國家財政改革，明確經(jīng)濟大方向，對于即將畢業(yè)的大學(xué)生就業(yè)也是一種重要參考，我將分別從以下幾點淺談自己的初步認(rèn)識與研究.

1 對1994年財稅體制改革的回顧

1994年財稅體制的改革是我國財稅體制改革歷史上一個重要的里程碑，它使我國初步的建立了基于社會主義市場經(jīng)濟體制的財稅體制的基本框架，其再次推動了經(jīng)濟的高速發(fā)展，走上了更長時間的持續(xù)增長的道路.

1.11994 年之前的財政體制

改革開放之前，我國的財政體制可謂歷經(jīng)數(shù)次變動，大致的思路的是根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的基本原則.改革開放以后，以集中為主要特征的財政體制首先成為了改革開放的突破口.在1980年到1993年的這段特別的時期，我國主要是采用了以“包干”為主要特征的財政體制.

1.21994 年的財稅體制改革

1.2.1 改革的主要內(nèi)容

1.2.1.1 稅制改革

我國的原始稅制大致可分為三塊：工商稅制、農(nóng)業(yè)稅制、關(guān)稅稅制.其中，工商稅制是三者的核心稅制.全面的改革我國的工商稅制才能有效的實行分稅制，稅收制度的重新安排為分稅制改革的成功創(chuàng)造了重要的前提條件.

1.2.1.2 分稅制財政體制改革

1994年的分稅制財政體制改革的主要內(nèi)容包括以下幾個方面：（1）明確中央與地方的政府之間的事權(quán)及其支出責(zé)任劃分.（2）明確中央與地方的收入范圍.（3）分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu).（4）建立中央對地方的稅收返還制度.

1.2.2 分稅制改革是一場重大制度的創(chuàng)新

分稅制財稅體制提高了中央財政收入占全國財政總收入的比重，確立了我國政府間財政關(guān)系方面的新的制度輪廓.保證了中央收入的穩(wěn)定增值.

1.2.2.1 分稅制財稅體制的積極作用

第一，實行分稅制，有利于國家進行宏觀調(diào)控

為了使稅收能夠充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，首先應(yīng)該選擇的是運用分稅制來調(diào)動各級政府的組織收入的積極性.在原財政包干體制下，中央本級收入占總財政收入的比重不斷下降，中央的財政宏觀調(diào)控根本得不到有效的財力保證.分稅制財稅體制改革后，可以為中央政府提供足夠的時間，精力以及資金，使中央政府可以很好的發(fā)揮宏觀調(diào)控作用.

第二，實行分稅制，使得財政收入持續(xù)增長

我國自從確立的分稅制財稅體制之后，財政收入步入了快速，穩(wěn)定的增長之路，由1995年6242.2億元躍升到2006年的38731.0億元.

第三，實行分稅制，便于監(jiān)督財政支出

中央通過轉(zhuǎn)移支付制度，可以調(diào)動各地方政府組織財政收入的積極性，種種行為其實就是對地方政府財政支出的監(jiān)督.中央政府通過掌握各地方的投資規(guī)模達(dá)到監(jiān)控地方政府的財力分配目的.

1.2.2.2 分稅制財稅體制的消極作用

第一，財稅體制缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性

在我國，中央與地方之間的財政關(guān)系是通過中央政府來執(zhí)行，缺乏法律的規(guī)范與保障，因此，中央政府可以隨時根據(jù)自己的利益來調(diào)整其權(quán)責(zé)分配.

第二，中央對地方轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范

我國現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付體系，除過渡期轉(zhuǎn)移支付在全國實現(xiàn)了統(tǒng)一的公式分配外，多采用基數(shù)法，基數(shù)法并不能考慮到各地財政收入能力和財政支出需要.進行存量不動，增量調(diào)整的分配，其不但不能緩解長期以來各地區(qū)財力不均的情況，反而加劇了不平衡的狀態(tài).

第三，地方政府表現(xiàn)出軟預(yù)算約束

地方政府預(yù)算約束的表現(xiàn)一方面是地方政府存在大量的預(yù)算外和體制外收入，另一方面是地方政府大量的借款和隱性債務(wù).其并不利于財稅體制和財政管理的規(guī)范.

2 我國預(yù)算管理制度的改革與建設(shè)

我國1994年的分稅制改革確立了社會主義市場經(jīng)濟條件下財政體制的基本框架思路，但是仍存在一些缺陷，所以預(yù)算管理制度的改革與建設(shè)勢在必行.

2.1 政府預(yù)算制度的含義

政府預(yù)算制度指的是經(jīng)濟社會對政府財政活動涉及的各種經(jīng)濟關(guān)系所作出的制度性安排.

2.2 改革前預(yù)算的不足

計劃經(jīng)濟下的政府預(yù)算制度在其發(fā)展演變過程中，利與弊交互凸顯，這些情況除了是由于在計劃體制下我國的整個政治經(jīng)濟處于波幅變動狀態(tài)的反映之外，還與我國政府預(yù)算制度本身存在的問題有極其重要的關(guān)系.其主要體現(xiàn)在以下幾點：

2.2.1 預(yù)算體系并未完善

我國政府預(yù)算列入的開支，只是反映了政府活動需要資金的一部分運算內(nèi)資金，在其預(yù)算外還有大量的資金沒有通過政府統(tǒng)一的做出安排，而是由各部門自己掌握分配，使得預(yù)算資金的使用得不到透明公開，造成了政府的隱性債務(wù)，大大的增加了財政風(fēng)險，減弱了其政府的宏觀調(diào)控力度.

2.2.2 預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制過程中曾出現(xiàn)過的問題分別為預(yù)算編制的職責(zé)不規(guī)范，財政部門難以對整體的預(yù)算部門的收入支出等使用情況進行真實高效的監(jiān)督及管理.且其預(yù)算編制的時間短，造成了其預(yù)算的結(jié)果質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，缺少相應(yīng)的約束力.預(yù)算的測算方法也是過于簡單，可能造成結(jié)果誤差較大，無法合理調(diào)整和控制預(yù)算等等.

2.2.3 國庫支付制度不科學(xué)

由于一直以來，我國財政國庫采用的是分散式的支付方式，這種方式不利于財政部門及時發(fā)現(xiàn)和制止其運行過程中的違紀(jì)行為，且易導(dǎo)致預(yù)算資金使用出現(xiàn)效率低，難以為預(yù)算的進行提供真實可靠的依據(jù).

2.2.4 預(yù)算監(jiān)督力度較弱

我國的預(yù)算制度從開始到正常運行已經(jīng)有了非常大的長進，但是總體看來，預(yù)算監(jiān)督的力度還是比較弱的.從前面提到的政府預(yù)算編制的方式粗放，并且難以做到公開透明，不規(guī)范等等問題，使得政府預(yù)算的監(jiān)督難于有效監(jiān)督.

2.3 改革的主要內(nèi)容

為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和建立公共財政體制的要求，我國政府從1998年開始，進行了以部門預(yù)算，收支兩條線，國庫集中支付制度和政府采購制度等為主的預(yù)算管理體制改革：

2.3.1 建立科學(xué)規(guī)范的部門預(yù)算制度

由于我國過去長期采用的預(yù)算編制方法是在計劃經(jīng)濟體制下建立的，其曾經(jīng)產(chǎn)生過一定的積極作用，但是，在新的市場經(jīng)濟發(fā)展下，以前的預(yù)算編制方法已經(jīng)不能適應(yīng)實際的需求，所以，按照市場經(jīng)濟體制的要求，我國積極的采用更為科學(xué)規(guī)范的部門預(yù)算編制方法.

2.3.2 收支兩條線

收支兩條線是指政府對行政事業(yè)型收費，罰沒收入等財政非稅收入的一種管理方式，其核心內(nèi)容是將財政性收支（預(yù)算外收支屬于財政性收支）納入預(yù)算管理范圍，形成完整統(tǒng)一的各級預(yù)算，提高法制化管理和監(jiān)督水平.

2.3.2.1 收支兩條線管理的基本要求

收費主體是履行或代行政府職能的國家機關(guān)，事業(yè)單位和社會團體.各種收費，罰沒項目的設(shè)立都必須有法律依據(jù).收費，罰沒收入都必須上繳財政.收費實行收繳分離等.

2.3.2.2 收支兩條線管理的進展

近年來，收支兩條線的管理取得了重大的進展，地方改革的力度加大，且在2002年突出了實質(zhì)性的作用，收支兩條線的改革和編制部門預(yù)算緊密的聯(lián)系在了一起，推動了預(yù)算管理制度的深度發(fā)展方向.

2.4 加強預(yù)算管理的監(jiān)督

2.4.1 監(jiān)督國家預(yù)算收支計劃的編制

審查預(yù)算收支是否符合我國的方針，政策；是否有利于實現(xiàn)我國的計劃目標(biāo)；是否兼顧國家，集體，個人三者利益等.

2.4.2 建立組織機構(gòu)監(jiān)督制衡

將預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算的監(jiān)督互相分離與制約作為基礎(chǔ)目標(biāo)，建立相對集中的預(yù)算編制機構(gòu)，預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)和預(yù)算監(jiān)督機構(gòu).

2.5 預(yù)算制度改革以后的績效

2.5.1 確立了部門預(yù)算后，經(jīng)過數(shù)年的實踐，改革后初步實現(xiàn)了預(yù)算編制的統(tǒng)一性，提高了預(yù)算分配的規(guī)范性和完整性，避免了其代碼預(yù)算的隨意性和盲目性，規(guī)范了預(yù)算編制程序，提高了預(yù)算管理水平，推動了財政改革的發(fā)展.

2.5.2 確立了收支兩條線管理改革后，財政部門真正的確立了政府調(diào)度資金的地位，有利于保證公共服務(wù)職能的履行，有利于整頓財政分配的秩序，提高財政資金的使用效益，有利于加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，從而從源頭上治理腐敗，更利于進一步的管控資金.

2.5.3 建立了國庫集中收付制度后，國庫集中支付改革的成功實施，為建立我國現(xiàn)代財政管理制度打下了堅實的基礎(chǔ).其提高了預(yù)算執(zhí)行信息的透明度，強化了財政資金的運行效率和使用效益.

2.5.4 政府采購工作的重大進展，強化了支出管理，提高了財政資金使用效益，在節(jié)約能源，環(huán)境保護方面發(fā)揮了其正面的導(dǎo)向作用.

3 政府債務(wù)問題的研究

3.1 國債市場的現(xiàn)狀

1998年之前，我國國債主要作為中央政府的籌資工具以彌補財政收入的不足.1998年以后，為了實施積極的財政政策，拉動內(nèi)需，國債又成為了中央政府進行宏觀調(diào)控的的重要手段.

3.1.1 就我國國債分析

3.1.1.1 國債的負(fù)擔(dān)率分析

國債的基本功能是彌補財政赤字，由于連續(xù)幾年的發(fā)生赤字，所以每年都要發(fā)行國債，隨著國債規(guī)模的不斷擴大，自從實行積極財政政策以后，赤字加大，并且過去國債還本付息高峰的加入，國債負(fù)擔(dān)率提高加快，就可能造成債務(wù)風(fēng)險.

我國中央財政國債余額及國債負(fù)擔(dān)率

3.1.1.2 國債的風(fēng)險性分析

中國國債規(guī)模處于國民經(jīng)濟應(yīng)債能力寬松而財政債務(wù)重負(fù)的矛盾之中，問題的關(guān)鍵就在于怎樣去解決這一矛盾.既要充分的發(fā)揮國債的反周期調(diào)節(jié)作用，還要防止國債規(guī)模過大對財政支出的壓力.就政府而言，國債風(fēng)險主要是指政府在分配資金，確定規(guī)模方面的種種的不確定性.這些不確定性會讓我國在國際信用等方面產(chǎn)生負(fù)面作用，對于我國國債的指標(biāo)性分析，應(yīng)結(jié)合我國的實際國情，從政府的顯性和隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)角度加以分析.

4 推進財稅體制改革，穩(wěn)健財政政策發(fā)展

4.1 依法推進財稅體制改革

黨的十七大報告提出，要深化財稅體制改革，完善公共財政體系.要達(dá)到這一目標(biāo)，我們必須完善符合我國的社會主義市場經(jīng)濟體制的要求及其相關(guān)法律的制定，依法推進我國的財稅體制改革.

4.1.1 提升整體意識，推進公共財政要求

財政工作反應(yīng)著黨和國家的方針政策，涉及廣大人民群眾的切身利益，公共財政一定要滿足人民的公眾需要，體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿，所以，財政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該重視并可以從整體上全面地考慮問題，整體的全面的從民主大眾方發(fā)現(xiàn)問題，解決問題.

4.1.2 加強責(zé)任意識

伴隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展的步伐逐漸深入，財政收支矛盾的凸顯，財政中長期的壓力漸漸增大，財政將更加深刻的滲入各方面經(jīng)濟體制的構(gòu)建，對于預(yù)算管理的規(guī)范化，財政政策的逐步公開透明的要求越來越高，財政體制改革涉及的范圍將更廣，其中的矛盾也越來越突出，當(dāng)然伴隨而來的財政宏觀調(diào)控的局勢也可謂越來越復(fù)雜，我國的財政工作人員應(yīng)該敢于承擔(dān)自身的政治責(zé)任.

4.1.3 強化深入學(xué)習(xí)意識

作為財政部門的任何一個職位，都不能僅僅局限自己本身范圍內(nèi)的相關(guān)財政理論與財政業(yè)務(wù)知識，而是要廣泛的增長自己本職外的政治理論與財政知識，堅定自身信念，增強自身認(rèn)識和掌控事物發(fā)展規(guī)律的能力.應(yīng)該提高對經(jīng)濟，金融，政治等多方面的學(xué)習(xí)，跳出財政看財政，從而增強自身以全面的眼光看問題的能力，提高自己做好財政工作的前瞻性和及時性.

4.2 穩(wěn)健財政政策發(fā)展

4.2.1 增強財政政策在宏觀調(diào)控中的針對性

財政政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮主要作用和地位.財政政策有時滯性，穩(wěn)健財政政策對經(jīng)濟發(fā)展的長期效應(yīng)逐步顯現(xiàn).同時也因為穩(wěn)健財政政策的實施時間不長，還存在一些問題需要完善.宏觀調(diào)控的目的的針對性非常重要，其是為了實現(xiàn)經(jīng)濟的長期穩(wěn)定的增長，可是具體操作卻應(yīng)該避免經(jīng)濟的短期波動，所以，財政政策應(yīng)該盡可能的針對化，短期化.

4.2.2 加快向公共財政轉(zhuǎn)型

加快向公共財政轉(zhuǎn)型，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu).我國的經(jīng)濟制度和西方發(fā)達(dá)的國家不一樣，短期內(nèi)我國無法完全實現(xiàn)公共財政的目標(biāo)，但是我國必須要抓緊落實向公共財政轉(zhuǎn)型，增加政府對公共物品和服務(wù)的供給，來更好的適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新趨勢.與此同時，可根據(jù)公共財政的要求和宏觀調(diào)控需要，做出相應(yīng)的財政支出調(diào)正.

4.2.3 協(xié)調(diào)雙穩(wěn)健政策

穩(wěn)健的財政政策與貨幣政策等其他宏觀調(diào)控政策的協(xié)同效應(yīng)需要進一步加強.應(yīng)著重于鞏固前一段宏觀調(diào)控的成果，并在宏觀調(diào)控中發(fā)揮主要作用，讓其具體發(fā)展方向向著對經(jīng)濟增長機制的調(diào)整.

〔1〕林躍勤.積極財政政策回顧與評價[J].中國金融,2015.1.19.

〔2〕賈康.積極財政政策向穩(wěn)健財政政策轉(zhuǎn)型——訪財政部財政科研所[J].中國金融,2005（1）.

〔3〕曼昆.宏觀經(jīng)濟學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2000.

〔4〕鄧子基，等.現(xiàn)代西方財政學(xué).中國財政出版社,1994.

〔5〕財政部.國家預(yù)算決算輯要.中國財經(jīng)出版社,2002

〔6〕陳共.財政學(xué).中國人民大學(xué)出版社，1998.

〔7〕宋新中.中國財政體制改革研究.中國財政經(jīng)濟出版社，1992.4.

F810

：A

：1673-260X（2017）03-0096-03

2016-12-21