■ 周蘭萍

十大建議促進(jìn)政府和社會資本“聯(lián)姻”

■ 周蘭萍

建議一：堅持“問題導(dǎo)向” 制定高位階專門法律

對于當(dāng)下我國PPP立法存在的“缺乏PPP專門法律，立法層級低”問題，應(yīng)當(dāng)堅持“問題導(dǎo)向”的立法原則、通過制定高位階的專門PPP法律予以解決?，F(xiàn)行的PPP規(guī)范文件最高法律位階的是部門規(guī)章，應(yīng)當(dāng)提高PPP規(guī)范文件位階，加快PPP基本法的立法工作，在制定法律（由全國人大或人大常委會制定）條件還不成熟的情況下，可以先出臺《暫行條例》《條例》等行政法規(guī)（由國務(wù)院制定）。

對于現(xiàn)有PPP規(guī)范文件的存在適用沖突的問題，可以采取定期或者專項(xiàng)進(jìn)行PPP相關(guān)規(guī)范清理，理順PPP規(guī)范文件關(guān)系、清除項(xiàng)目實(shí)施壁壘。當(dāng)然，制定專門PPP法律也是實(shí)現(xiàn)法律清理的有效方式之一。進(jìn)行PPP相關(guān)規(guī)范文件清理時，由于涉及到不同部門的規(guī)范文件清理問題，對如何確定清理主體、如何啟動清理、如何設(shè)定清理時限、如何設(shè)計尊重法治的清理程序、如何確立民主參與機(jī)制、如何評估清理效果、高位階的法律清理，如何與下位法清理相銜接等都應(yīng)當(dāng)充分考量。

建議二：構(gòu)建完善的信用體系 培養(yǎng)政府方的契約精神

針對政府信用度低的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起完善的信用體系，培養(yǎng)政府方的契約精神和法治精神。目前，可以采取由PPP項(xiàng)目所在地的上級政府或中央部委層面建立PPP項(xiàng)目失信公示平臺，對地方政府未按照PPP項(xiàng)目合同約定履約等失信行為進(jìn)行公示，督促地方政府守約；另一方面，應(yīng)當(dāng)盡早研究并落實(shí)上級財政對下級財政的結(jié)算扣款機(jī)制，對失信的地方政府進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)懲戒，降低地方政府違約的風(fēng)險。

建議三：從“以豐補(bǔ)歉”角度推行項(xiàng)目組合

地方政府在推行PPP模式時，應(yīng)當(dāng)推出適宜采用PPP模式的項(xiàng)目即優(yōu)先考慮對投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目采用PPP模式，如污水處理項(xiàng)目、垃圾焚燒項(xiàng)目、收費(fèi)高速路橋項(xiàng)目。對于地方政府推出的項(xiàng)目自身無收益或收益較差的，應(yīng)當(dāng)確保政府財政對該類PPP項(xiàng)目有充分的財政可承受能力。另外，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的融資要求，從“以豐補(bǔ)歉”角度推行項(xiàng)目組合，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目模式與項(xiàng)目本身特點(diǎn)的結(jié)合與匹配，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身投資與收益的平衡。

建議四：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)客觀地進(jìn)行可行性研究

為確保地方政府推出的PPP項(xiàng)目能夠順利開展，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)客觀地進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究，并按照規(guī)定進(jìn)行PPP項(xiàng)目的物有所值和財政承受能力論證工作。對通過物有所值和財政承受能力論證、驗(yàn)證工作的，報政府審核通過后再確定采用PPP模式招選項(xiàng)目社會資本，進(jìn)而簽署PPP項(xiàng)目合同，明確合作方的權(quán)責(zé)關(guān)系。

建議五：堅持“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”原則

在PPP項(xiàng)目合作過程中，應(yīng)當(dāng)堅持“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則。地方政府在PPP項(xiàng)目的策劃過程中，應(yīng)當(dāng)及時、全面地考察社會資本的合作意愿及合作能力，摒棄政府投資項(xiàng)目中一貫的強(qiáng)勢態(tài)度。在股權(quán)合作、項(xiàng)目定價及調(diào)價機(jī)制、公司治理等事關(guān)項(xiàng)目收益的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)放權(quán)給項(xiàng)目公司進(jìn)行操作，政府方只需在績效付費(fèi)、政府監(jiān)管等方面進(jìn)行宏觀管理即可，以建立平等的契約合作關(guān)系。

另外，在PPP項(xiàng)目合作期間，政府方需要就特許權(quán)的唯一性、稅收等優(yōu)惠條件、負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利、提供相關(guān)配套設(shè)施和程序?qū)徟仁马?xiàng)作出相應(yīng)的承諾，以提供相應(yīng)的投資保障。

建議六：降解融資難題 消除投資人顧慮

首先，社會資本應(yīng)當(dāng)積極拓寬融資渠道，對于項(xiàng)目的資金缺口，社會資本應(yīng)靈活借助基金、信托等融資工具，降低項(xiàng)目融資風(fēng)險。其次，應(yīng)邀請金融機(jī)構(gòu)盡早參與到項(xiàng)目中來，結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的意見合理確定合作模式、設(shè)計融資方案和交易結(jié)構(gòu)。再次，社會資本應(yīng)當(dāng)高度重視PPP項(xiàng)目交易模式和建設(shè)手續(xù)的合法性（該類合法性審查為金融機(jī)構(gòu)融資的基本前提），以免遭致融資風(fēng)險。最后，政府方應(yīng)當(dāng)在社會資本融資過程中給予充分支持，通過積極協(xié)助降低社會資本融資成本和融資風(fēng)險。

建議七：完善稅費(fèi)征繳相關(guān)制度

一方面，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，出臺詳細(xì)的關(guān)于PPP項(xiàng)目稅收減免的優(yōu)惠政策；另一方面，企業(yè)在申請相應(yīng)的稅收返還、財政資金發(fā)放或稅收減免時，也需要結(jié)合自身具體情況與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門進(jìn)行充分的溝通，并爭取獲得相關(guān)書面協(xié)議或政府的支持性文件。除此外，鑒于PPP項(xiàng)目稅收對于項(xiàng)目成本的重大影響，在PPP項(xiàng)目的前期階段就應(yīng)當(dāng)盡早進(jìn)行稅務(wù)籌劃。

涉及到以使用者付費(fèi)作為收費(fèi)來源的PPP項(xiàng)目，如采用政府定價或指導(dǎo)價的，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營單位（如項(xiàng)目公司）正式收費(fèi)前就出臺具體的收費(fèi)細(xì)則，明確項(xiàng)目的收費(fèi)主體、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并允許收費(fèi)主體根據(jù)PPP項(xiàng)目合同安排進(jìn)行收費(fèi)調(diào)價。同時，盡早出臺保障穩(wěn)定收費(fèi)來源的相關(guān)政策。

建議八：調(diào)整土地管理法的相關(guān)規(guī)定

由于PPP項(xiàng)目是應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)領(lǐng)域，符合土地劃撥條件以及劃撥目錄的項(xiàng)目，可以在經(jīng)批準(zhǔn)后將項(xiàng)目用地直接劃撥到項(xiàng)目上。當(dāng)然，通過“招拍掛”方式獲得項(xiàng)目用地也不存在任何法律障礙。但是，PPP項(xiàng)目用地的關(guān)鍵點(diǎn)在于“土地開發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁開發(fā)”問題。

由于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，對于項(xiàng)目社會資本而言，能夠覆蓋項(xiàng)目投資及收益的主要來源就是“政府補(bǔ)貼”，而當(dāng)下地方政府的負(fù)債率居高不下，恐難以在財政部規(guī)定的本地當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的財力范圍內(nèi)承受巨額的財政補(bǔ)貼。對此，如果能以項(xiàng)目周邊一定范圍內(nèi)的土地作為“資源補(bǔ)助”由項(xiàng)目投資人進(jìn)行投資開發(fā)，的確有助于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目內(nèi)部投資與收益的平衡。但目前僅有鐵路領(lǐng)域可以實(shí)行這一做法，其他領(lǐng)域尚不能將PPP項(xiàng)目與經(jīng)營性土地資源直接捆綁招選社會資本。因此，可以在專門PPP法律中對此作出規(guī)定或者對土地管理法的相關(guān)規(guī)定加以調(diào)整，以利于更多PPP項(xiàng)目的及時落地。

建議九：強(qiáng)化地方政府PPP能力建設(shè)

加強(qiáng)地方政府PPP能力建設(shè)是解決該問題的關(guān)鍵。第一，可適時借力外腦增強(qiáng)PPP能力建設(shè)，如通過采購專業(yè)PPP咨詢機(jī)構(gòu)來提供PPP專業(yè)咨詢服務(wù)，并加大前期費(fèi)用支持，保障咨詢機(jī)構(gòu)咨詢費(fèi)能夠及時到位。第二，加強(qiáng)主管部門人員培訓(xùn)，通過專題會議或研討等形式定期組織PPP文件、政策學(xué)習(xí)，提升政府PPP項(xiàng)目管理能力。第三，加大PPP示范項(xiàng)目成熟做法的推廣，借鑒同類或相似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)做法，提高地方政府在項(xiàng)目識別、入庫、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等流程上的運(yùn)作能力。

建議十：提高建筑企業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力

PPP模式要求建筑企業(yè)需進(jìn)一步提高對全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力，需要統(tǒng)籌考慮PPP項(xiàng)目全生命周期的設(shè)計、投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)及移交的各層面。同時，建筑企業(yè)在承包商向投資人的轉(zhuǎn)型過程中，在增質(zhì)提效的基礎(chǔ)上，可通過與其他環(huán)節(jié)的供應(yīng)商“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，彌補(bǔ)自身業(yè)務(wù)短板，在主推PPP模式的大潮中保持競爭優(yōu)勢。

（作者單位：北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）