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        山林權(quán)屬糾紛的成因及調(diào)處對策

        2017-04-06 21:46:24葉大平楊星明
        現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技 2016年23期
        關(guān)鍵詞:成因

        葉大平+楊星明

        摘要 隨著林改的不斷深入,山林延包、林地承包流轉(zhuǎn)以及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)征用林地等工作的開展,由于歷史、人為以及經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動各方面的因素,致使各類山林權(quán)屬糾紛案件不斷發(fā)生。文章從歷史原因、利益驅(qū)動、經(jīng)營管理不善、人為因素、地籍管理紊亂等方面闡述了山林權(quán)屬糾紛產(chǎn)生的原因及社會危害,提出調(diào)處方法及對策,包括建立調(diào)處體系和機(jī)制、把握調(diào)處的基本原則、規(guī)范調(diào)處程序、講究調(diào)處方法、熟悉調(diào)處的法律政策、注重調(diào)處的實(shí)際效果等,以期為以后山林權(quán)屬糾紛的妥善解決提供參考。

        關(guān)鍵詞 山林權(quán)屬糾紛;成因;調(diào)處對策

        中圖分類號 S922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739(2016)23-0153-02

        山林權(quán)屬糾紛在林區(qū)普遍存在,是林區(qū)社會關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題,由于山林權(quán)屬確權(quán)的復(fù)雜性,我國山林歷經(jīng)土地改革、山林入社、“四固定”“林業(yè)三定”、完善責(zé)任制、山林延包等多次演變,而在各演變階段中由于工作的粗放和其他種種原因,導(dǎo)致山林界址、權(quán)屬等各類林權(quán)矛盾糾紛越來越多,成為阻礙林業(yè)發(fā)展,影響社會和諧穩(wěn)定的一大隱患[1]。

        1 山林權(quán)屬糾紛成因及社會危害

        1.1 歷史原因

        1.1.1 土地改革期間。1952年土地改革時頒發(fā)的“土地證”是一次很全面的確權(quán)工作,由于正值解放初期,山多人少,群眾對山林確權(quán)沒有引起高度重視,對政府確權(quán)的山林界址、面積沒有認(rèn)真核對,導(dǎo)致在山林的沒收征收和分配工作中存在很多的遺留問題。主要包括以下幾點(diǎn):①土改時遺漏造成未確定權(quán)屬的“無證”山林;②土改時重復(fù)分配的山林;③土地證上所登山界的“四至”不清;④土改時沒有具體劃分山界的“稅畝山”。

        1.1.2 山林折價入社期間。1956年“高級社章程”頒布后,在山林從農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)為集體所有制的大運(yùn)動中,遺留了許多政策問題。①山林折價入社時,手續(xù)不齊全;②未辦理折價而入社;③國營林場中的集體林在劃進(jìn)集體所有的山林時,未辦理必要的手續(xù)。

        1.1.3 “四固定”期間。人民公社化運(yùn)動中“一平二調(diào)”的“共產(chǎn)風(fēng)”打亂了山林所有制,1960年11月中央發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》,固定了土地的使用關(guān)系,解決了公社化以來土地所有制方面的混亂狀況,實(shí)行“三級所有”隊為基礎(chǔ)。但是,由于劃片界線不清,山權(quán)林權(quán)不統(tǒng)一,分配不合理,引起糾紛。

        1.1.4 林業(yè)“三定”期間。由于在落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制時,部分干部對“三定”政策的理解和接受的程度不同,在山林權(quán)屬界至的認(rèn)定工作上不認(rèn)真。一是沒有查驗(yàn)報告登記對該項(xiàng)林地原來所持有的有效憑證;二是沒有實(shí)地“履畝丈量”,劃清界址;三是沒有及時更正被錯認(rèn)的山林權(quán)屬界至;四是沒有全面清理歷史遺留問題[2-3];五是沒有繪制山林權(quán)屬界至示意圖;六是毗鄰界至的認(rèn)定沒有上山定標(biāo)立界。有的在室內(nèi)劃界,有的只做臨時標(biāo)記,沒做固定界標(biāo),至今已無法認(rèn)定。有些山片的界至在山林所有證上寫明是以埋石或黃竹為界,而實(shí)際上又沒有到實(shí)地去埋石、栽黃竹;有的還是以“人名”為界,沒有具體固定或可認(rèn)的地物標(biāo);七是部分鄉(xiāng)村還存在政府已經(jīng)發(fā)證,而承包者卻未領(lǐng)到證,致使林農(nóng)不清楚自己的山林具體“四至”,出現(xiàn)盲目爭山的現(xiàn)象。在實(shí)地勘察時有的“四至”根本無法落實(shí);八是證、冊、合同等擋案材料不全,檔案管理亂,遺失、損壞多;九是1990年“完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”和2006年“山林延包”期間,由于量多面廣、時間緊、任務(wù)重而工作過粗,導(dǎo)致新糾紛不斷發(fā)生。

        1.2 利益驅(qū)動

        利益驅(qū)動是誘發(fā)山林糾紛的原因之一。改革開放后,隨著山區(qū)林業(yè)政策的放寬,林地、林木價值的提高,以及集體林權(quán)制度改革的不斷深入,林農(nóng)的商品意識和市場經(jīng)濟(jì)意識不斷增強(qiáng),認(rèn)識到山林是一種可以取之不盡、用之不竭的生產(chǎn)資料,從而十分關(guān)注森林資源。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下,為了爭奪有限的森林資源,不斷引發(fā)山林權(quán)屬爭議。特別是在近年來林權(quán)勘界、林木采伐和林地開發(fā)、道路建設(shè)等林地征占用林地補(bǔ)償問題,涉及到林農(nóng)切身經(jīng)濟(jì)利益而引發(fā)糾紛。

        1.3 經(jīng)營管理不善

        經(jīng)營管理不善或失控是造成山林權(quán)屬糾紛的主要原因。一是在經(jīng)營過程中,有的單位和個人因過失而越界造林或采伐;二是合作造林的雙方對所造林木的權(quán)屬規(guī)定不清,造成分成比例不明確[4];三是部分干部對“三定”政策的理解和接受的程度不同,沒有認(rèn)真對待山林權(quán)屬界至的認(rèn)定工作。

        1.4 人為因素

        一是爭族山而挑起的糾紛。有些人糾集宗族勢力,要把在土改時分配出去的族山爭回,挑起宗族械斗。二是利用土地證上的界址不清,故意擴(kuò)大“四至”范圍。三是利用“移花接木”的手段爭山場而挑起糾紛。因?yàn)橥恋刈C所登山場只有土名和“四至”,而沒有確切圖籍位置,有些人為了爭山,把其他山場的有效憑證移至爭議山場中作為爭山的依據(jù),借此挑起山林糾紛。四是偽造證據(jù)挑起糾紛。由于土改、山林折價入社、“四固定”時山林權(quán)屬相關(guān)憑證及材料缺乏完整的檔案可查考,因此有些人為達(dá)到爭山之目的對山林權(quán)屬相關(guān)證據(jù)進(jìn)行涂改、添寫、制作假證據(jù)侵占他人山林。五是向國有林場爭山。過去劃給國營林場的集體山林,已經(jīng)按當(dāng)時的政策規(guī)定訂了協(xié)議或作過處理,現(xiàn)在有些鄉(xiāng)、村看到國營林場綠樹成林,就制造矛盾,以各種借口推翻原有協(xié)議或政府所作的處理而爭山。

        1.5 地籍管理紊亂

        目前,很多山林入社、“四固定”等資料基本無法查找;同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、行政村經(jīng)文化大革命和撤擴(kuò)并后檔案管理紊亂,造成了歷史證據(jù)資料遺失、毀滅,至今基本無法查實(shí),給山林糾紛調(diào)處工作帶來了極大難度。

        2 山林糾紛調(diào)處的方法及對策

        2.1 建立調(diào)處體系和機(jī)制

        形成市、縣、鄉(xiāng)、村4級調(diào)解體系,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的山林糾紛調(diào)處工作。村民委員會要充分發(fā)揮情況了解、人員熟悉的優(yōu)勢,小糾紛積極組織調(diào)處,把矛盾糾紛解決在基層,大糾紛積極協(xié)助縣、鄉(xiāng)調(diào)解部門,做好群眾穩(wěn)定工作,提供真實(shí)證據(jù)。建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,調(diào)解隊伍要在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作[5];建立排查機(jī)制,全面了解本地糾紛數(shù)量和糾紛性質(zhì),分輕重緩急,逐個化解;建立聯(lián)動機(jī)制,重大糾紛要做到“上下聯(lián)動”;要建立請示報告制度,做到每起糾紛調(diào)解過程、調(diào)處結(jié)果及時向上級和當(dāng)?shù)卣畧蟾?,保證公平正確,建立監(jiān)督考核機(jī)制,評估糾紛調(diào)處質(zhì)量,及時修正新問題,對調(diào)解人員進(jìn)行績效考評,提高調(diào)解工作效率。

        2.2 把握調(diào)處的基本原則

        山林糾紛調(diào)處一定要把握以下幾個原則:一是堅持黨委、政府領(lǐng)導(dǎo),依靠群眾的原則;二是堅持保護(hù)資源,發(fā)展林業(yè)的原則;三是堅持安定團(tuán)結(jié),維護(hù)群眾合法利益的原則;四是堅持以人為本,自愿平等的原則;五是堅持尊重事實(shí),依法調(diào)解的原則;六是堅持分級負(fù)責(zé)調(diào)處原則,責(zé)任層層分解,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調(diào)處山林糾紛年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核制度。七是堅持多方并舉,盡可能使用非訴訟調(diào)處的原則;八是必須堅持先易后難全面調(diào)解的原則[6-8]。

        2.3 規(guī)范調(diào)處程序

        深入調(diào)查研究,全面掌握糾紛成因,分析雙方證據(jù),準(zhǔn)確界定糾紛性質(zhì),對糾紛爭議事實(shí)清楚、矛盾不復(fù)雜的小糾紛可組織雙方當(dāng)事人現(xiàn)場調(diào)處,當(dāng)場劃清界線[9]。對雙方爭議分歧較大的糾紛調(diào)處應(yīng)分別聽取雙方的意見和希望達(dá)到的目標(biāo)找出矛盾焦點(diǎn),以事實(shí)為依據(jù)耐心做雙方的工作,使雙方意見逐步達(dá)成一致。對爭議大、情況復(fù)雜,甚至可能引發(fā)械斗的山林糾紛,應(yīng)先阻止?fàn)幎罚苊饧m紛矛盾激化升級,待雙方情緒穩(wěn)定后,再慢慢進(jìn)行調(diào)處。

        2.4 講究調(diào)處方法

        調(diào)處人員要向雙方當(dāng)事人宣傳國家政策法律,告訴雙方不要因小失大,不要因糾紛鬧出矛盾,爭斗觸犯法律,得不償失。要帶著對人民群眾的深厚感情,真心真意為雙方當(dāng)事人平息矛盾的思想去做工作,做到以心換心、平等溝通,取得當(dāng)事人雙方的充分信任,讓山林糾紛當(dāng)事人雙方心平氣和坐下來講實(shí)事、講證據(jù)、講理由。要認(rèn)真聽取雙方的陳述前提下,針對雙方的理由,依據(jù)有關(guān)法律逐項(xiàng)逐條給以肯定或否定,讓雙方明白“什么是對、什么是錯”。在爭得自己利益的同時替對方考慮,自愿下簽訂調(diào)處協(xié)議,化解矛盾糾紛。

        2.5 熟悉調(diào)處的法律政策

        山林糾紛調(diào)處工作必須在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行,調(diào)處人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)和黨的方針政策,熟練掌握《森林法》《物權(quán)法》《土地法》《土地承包法》《民法通則》《人民調(diào)解法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》《林木林地權(quán)屬爭議處理方法》《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》以及各?。ㄊ?、自治區(qū))制定的林權(quán)糾紛調(diào)處辦法等法律、法規(guī),深刻理解《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》等有關(guān)政策,在調(diào)處糾紛過程中,做到法理與情理相結(jié)合,歷史與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合,調(diào)處結(jié)果與群眾意愿基本一致。

        2.6 注重調(diào)處的實(shí)際效果

        山林糾紛調(diào)處的目標(biāo)就是要使糾紛矛盾得到平息,爭議問題得到化解,從而達(dá)到林區(qū)穩(wěn)定和諧,因此調(diào)處糾紛一定要注重效果。在依法、依理辦事的基礎(chǔ)上,力求公平公正,完成調(diào)處的糾紛要經(jīng)得起時間考驗(yàn)[10]。山林糾紛調(diào)處要讓糾紛雙方和周邊群眾感受到政府對群眾的關(guān)懷,感受到調(diào)處工作是政府為民辦實(shí)事、做好事。此外,通過具體的調(diào)處實(shí)踐,不斷提高調(diào)處人員的素質(zhì)和辦事效率。在調(diào)處過程中,還要注重全面宣傳法律知識和黨的政策。

        3 參考文獻(xiàn)

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        [2] 張平亮.調(diào)處山林糾紛促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)[J].中國林業(yè),1992(9):38-39.

        [3] 浙江省林業(yè)廳.處理山林糾紛工作手冊[M].杭州:浙江人民出版社,1990.

        [4] 陳永富.浙江省山林權(quán)屬爭議研究[D].北京:北京林業(yè)大學(xué),2004.

        [5] 李春躍.四川省寶興縣林權(quán)糾紛的成因及對策分析[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2012(28):13852-13854.

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        [8] 田忠輝.隆林各族自治縣山林權(quán)屬糾紛的成因及調(diào)處對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2014(17):183-184.

        [9] 楊武畢.對山林權(quán)屬糾紛調(diào)處策略的思考[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù),2015(6):97.

        [10] 曹海波,吳祖棟.興國縣山林權(quán)屬糾紛的成因及對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2010(15):231.

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