葉大平+楊星明

摘要 隨著林改的不斷深入，山林延包、林地承包流轉(zhuǎn)以及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)征用林地等工作的開展，由于歷史、人為以及經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)各方面的因素，致使各類山林權(quán)屬糾紛案件不斷發(fā)生。文章從歷史原因、利益驅(qū)動(dòng)、經(jīng)營(yíng)管理不善、人為因素、地籍管理紊亂等方面闡述了山林權(quán)屬糾紛產(chǎn)生的原因及社會(huì)危害，提出調(diào)處方法及對(duì)策，包括建立調(diào)處體系和機(jī)制、把握調(diào)處的基本原則、規(guī)范調(diào)處程序、講究調(diào)處方法、熟悉調(diào)處的法律政策、注重調(diào)處的實(shí)際效果等，以期為以后山林權(quán)屬糾紛的妥善解決提供參考。

關(guān)鍵詞 山林權(quán)屬糾紛；成因；調(diào)處對(duì)策

中圖分類號(hào) S922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2016）23-0153-02

山林權(quán)屬糾紛在林區(qū)普遍存在，是林區(qū)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，由于山林權(quán)屬確權(quán)的復(fù)雜性，我國(guó)山林歷經(jīng)土地改革、山林入社、“四固定”“林業(yè)三定”、完善責(zé)任制、山林延包等多次演變，而在各演變階段中由于工作的粗放和其他種種原因，導(dǎo)致山林界址、權(quán)屬等各類林權(quán)矛盾糾紛越來越多，成為阻礙林業(yè)發(fā)展，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的一大隱患[1]。

1 山林權(quán)屬糾紛成因及社會(huì)危害

1.1 歷史原因

1.1.1 土地改革期間。1952年土地改革時(shí)頒發(fā)的“土地證”是一次很全面的確權(quán)工作，由于正值解放初期，山多人少，群眾對(duì)山林確權(quán)沒有引起高度重視，對(duì)政府確權(quán)的山林界址、面積沒有認(rèn)真核對(duì)，導(dǎo)致在山林的沒收征收和分配工作中存在很多的遺留問題。主要包括以下幾點(diǎn)：①土改時(shí)遺漏造成未確定權(quán)屬的“無證”山林；②土改時(shí)重復(fù)分配的山林；③土地證上所登山界的“四至”不清；④土改時(shí)沒有具體劃分山界的“稅畝山”。

1.1.2 山林折價(jià)入社期間。1956年“高級(jí)社章程”頒布后，在山林從農(nóng)民私有制轉(zhuǎn)為集體所有制的大運(yùn)動(dòng)中，遺留了許多政策問題。①山林折價(jià)入社時(shí)，手續(xù)不齊全；②未辦理折價(jià)而入社；③國(guó)營(yíng)林場(chǎng)中的集體林在劃進(jìn)集體所有的山林時(shí)，未辦理必要的手續(xù)。

1.1.3 “四固定”期間。人民公社化運(yùn)動(dòng)中“一平二調(diào)”的“共產(chǎn)風(fēng)”打亂了山林所有制，1960年11月中央發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》，固定了土地的使用關(guān)系，解決了公社化以來土地所有制方面的混亂狀況，實(shí)行“三級(jí)所有”隊(duì)為基礎(chǔ)。但是，由于劃片界線不清，山權(quán)林權(quán)不統(tǒng)一，分配不合理，引起糾紛。

1.1.4 林業(yè)“三定”期間。由于在落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制時(shí)，部分干部對(duì)“三定”政策的理解和接受的程度不同，在山林權(quán)屬界至的認(rèn)定工作上不認(rèn)真。一是沒有查驗(yàn)報(bào)告登記對(duì)該項(xiàng)林地原來所持有的有效憑證；二是沒有實(shí)地“履畝丈量”，劃清界址；三是沒有及時(shí)更正被錯(cuò)認(rèn)的山林權(quán)屬界至；四是沒有全面清理歷史遺留問題[2-3]；五是沒有繪制山林權(quán)屬界至示意圖；六是毗鄰界至的認(rèn)定沒有上山定標(biāo)立界。有的在室內(nèi)劃界，有的只做臨時(shí)標(biāo)記，沒做固定界標(biāo)，至今已無法認(rèn)定。有些山片的界至在山林所有證上寫明是以埋石或黃竹為界，而實(shí)際上又沒有到實(shí)地去埋石、栽黃竹；有的還是以“人名”為界，沒有具體固定或可認(rèn)的地物標(biāo)；七是部分鄉(xiāng)村還存在政府已經(jīng)發(fā)證，而承包者卻未領(lǐng)到證，致使林農(nóng)不清楚自己的山林具體“四至”，出現(xiàn)盲目爭(zhēng)山的現(xiàn)象。在實(shí)地勘察時(shí)有的“四至”根本無法落實(shí)；八是證、冊(cè)、合同等擋案材料不全，檔案管理亂，遺失、損壞多；九是1990年“完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”和2006年“山林延包”期間，由于量多面廣、時(shí)間緊、任務(wù)重而工作過粗，導(dǎo)致新糾紛不斷發(fā)生。

1.2 利益驅(qū)動(dòng)

利益驅(qū)動(dòng)是誘發(fā)山林糾紛的原因之一。改革開放后，隨著山區(qū)林業(yè)政策的放寬，林地、林木價(jià)值的提高，以及集體林權(quán)制度改革的不斷深入，林農(nóng)的商品意識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)不斷增強(qiáng)，認(rèn)識(shí)到山林是一種可以取之不盡、用之不竭的生產(chǎn)資料，從而十分關(guān)注森林資源。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，為了爭(zhēng)奪有限的森林資源，不斷引發(fā)山林權(quán)屬爭(zhēng)議。特別是在近年來林權(quán)勘界、林木采伐和林地開發(fā)、道路建設(shè)等林地征占用林地補(bǔ)償問題，涉及到林農(nóng)切身經(jīng)濟(jì)利益而引發(fā)糾紛。

1.3 經(jīng)營(yíng)管理不善

經(jīng)營(yíng)管理不善或失控是造成山林權(quán)屬糾紛的主要原因。一是在經(jīng)營(yíng)過程中，有的單位和個(gè)人因過失而越界造林或采伐；二是合作造林的雙方對(duì)所造林木的權(quán)屬規(guī)定不清，造成分成比例不明確[4]；三是部分干部對(duì)“三定”政策的理解和接受的程度不同，沒有認(rèn)真對(duì)待山林權(quán)屬界至的認(rèn)定工作。

1.4 人為因素

一是爭(zhēng)族山而挑起的糾紛。有些人糾集宗族勢(shì)力，要把在土改時(shí)分配出去的族山爭(zhēng)回，挑起宗族械斗。二是利用土地證上的界址不清，故意擴(kuò)大“四至”范圍。三是利用“移花接木”的手段爭(zhēng)山場(chǎng)而挑起糾紛。因?yàn)橥恋刈C所登山場(chǎng)只有土名和“四至”，而沒有確切圖籍位置，有些人為了爭(zhēng)山，把其他山場(chǎng)的有效憑證移至爭(zhēng)議山場(chǎng)中作為爭(zhēng)山的依據(jù)，借此挑起山林糾紛。四是偽造證據(jù)挑起糾紛。由于土改、山林折價(jià)入社、“四固定”時(shí)山林權(quán)屬相關(guān)憑證及材料缺乏完整的檔案可查考，因此有些人為達(dá)到爭(zhēng)山之目的對(duì)山林權(quán)屬相關(guān)證據(jù)進(jìn)行涂改、添寫、制作假證據(jù)侵占他人山林。五是向國(guó)有林場(chǎng)爭(zhēng)山。過去劃給國(guó)營(yíng)林場(chǎng)的集體山林，已經(jīng)按當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定訂了協(xié)議或作過處理，現(xiàn)在有些鄉(xiāng)、村看到國(guó)營(yíng)林場(chǎng)綠樹成林，就制造矛盾，以各種借口推翻原有協(xié)議或政府所作的處理而爭(zhēng)山。

1.5 地籍管理紊亂

目前，很多山林入社、“四固定”等資料基本無法查找；同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村經(jīng)文化大革命和撤擴(kuò)并后檔案管理紊亂，造成了歷史證據(jù)資料遺失、毀滅，至今基本無法查實(shí)，給山林糾紛調(diào)處工作帶來了極大難度。

2 山林糾紛調(diào)處的方法及對(duì)策

2.1 建立調(diào)處體系和機(jī)制

形成市、縣、鄉(xiāng)、村4級(jí)調(diào)解體系，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的山林糾紛調(diào)處工作。村民委員會(huì)要充分發(fā)揮情況了解、人員熟悉的優(yōu)勢(shì)，小糾紛積極組織調(diào)處，把矛盾糾紛解決在基層，大糾紛積極協(xié)助縣、鄉(xiāng)調(diào)解部門，做好群眾穩(wěn)定工作，提供真實(shí)證據(jù)。建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，調(diào)解隊(duì)伍要在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作[5]；建立排查機(jī)制，全面了解本地糾紛數(shù)量和糾紛性質(zhì)，分輕重緩急，逐個(gè)化解；建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，重大糾紛要做到“上下聯(lián)動(dòng)”；要建立請(qǐng)示報(bào)告制度，做到每起糾紛調(diào)解過程、調(diào)處結(jié)果及時(shí)向上級(jí)和當(dāng)?shù)卣畧?bào)告，保證公平正確，建立監(jiān)督考核機(jī)制，評(píng)估糾紛調(diào)處質(zhì)量，及時(shí)修正新問題，對(duì)調(diào)解人員進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，提高調(diào)解工作效率。

2.2 把握調(diào)處的基本原則

山林糾紛調(diào)處一定要把握以下幾個(gè)原則：一是堅(jiān)持黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，依靠群眾的原則；二是堅(jiān)持保護(hù)資源，發(fā)展林業(yè)的原則；三是堅(jiān)持安定團(tuán)結(jié)，維護(hù)群眾合法利益的原則；四是堅(jiān)持以人為本，自愿平等的原則；五是堅(jiān)持尊重事實(shí)，依法調(diào)解的原則；六是堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)調(diào)處原則，責(zé)任層層分解，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)處山林糾紛年度工作目標(biāo)責(zé)任制考核制度。七是堅(jiān)持多方并舉，盡可能使用非訴訟調(diào)處的原則；八是必須堅(jiān)持先易后難全面調(diào)解的原則[6-8]。

2.3 規(guī)范調(diào)處程序

深入調(diào)查研究，全面掌握糾紛成因，分析雙方證據(jù)，準(zhǔn)確界定糾紛性質(zhì)，對(duì)糾紛爭(zhēng)議事實(shí)清楚、矛盾不復(fù)雜的小糾紛可組織雙方當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處，當(dāng)場(chǎng)劃清界線[9]。對(duì)雙方爭(zhēng)議分歧較大的糾紛調(diào)處應(yīng)分別聽取雙方的意見和希望達(dá)到的目標(biāo)找出矛盾焦點(diǎn)，以事實(shí)為依據(jù)耐心做雙方的工作，使雙方意見逐步達(dá)成一致。對(duì)爭(zhēng)議大、情況復(fù)雜，甚至可能引發(fā)械斗的山林糾紛，應(yīng)先阻止?fàn)幎?，避免糾紛矛盾激化升級(jí)，待雙方情緒穩(wěn)定后，再慢慢進(jìn)行調(diào)處。

2.4 講究調(diào)處方法

調(diào)處人員要向雙方當(dāng)事人宣傳國(guó)家政策法律，告訴雙方不要因小失大，不要因糾紛鬧出矛盾，爭(zhēng)斗觸犯法律，得不償失。要帶著對(duì)人民群眾的深厚感情，真心真意為雙方當(dāng)事人平息矛盾的思想去做工作，做到以心換心、平等溝通，取得當(dāng)事人雙方的充分信任，讓山林糾紛當(dāng)事人雙方心平氣和坐下來講實(shí)事、講證據(jù)、講理由。要認(rèn)真聽取雙方的陳述前提下，針對(duì)雙方的理由，依據(jù)有關(guān)法律逐項(xiàng)逐條給以肯定或否定，讓雙方明白“什么是對(duì)、什么是錯(cuò)”。在爭(zhēng)得自己利益的同時(shí)替對(duì)方考慮，自愿下簽訂調(diào)處協(xié)議，化解矛盾糾紛。

2.5 熟悉調(diào)處的法律政策

山林糾紛調(diào)處工作必須在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行，調(diào)處人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)和黨的方針政策，熟練掌握《森林法》《物權(quán)法》《土地法》《土地承包法》《民法通則》《人民調(diào)解法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理方法》《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》以及各?。ㄊ?、自治區(qū)）制定的林權(quán)糾紛調(diào)處辦法等法律、法規(guī)，深刻理解《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》等有關(guān)政策，在調(diào)處糾紛過程中，做到法理與情理相結(jié)合，歷史與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，調(diào)處結(jié)果與群眾意愿基本一致。

2.6 注重調(diào)處的實(shí)際效果

山林糾紛調(diào)處的目標(biāo)就是要使糾紛矛盾得到平息，爭(zhēng)議問題得到化解，從而達(dá)到林區(qū)穩(wěn)定和諧，因此調(diào)處糾紛一定要注重效果。在依法、依理辦事的基礎(chǔ)上，力求公平公正，完成調(diào)處的糾紛要經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)[10]。山林糾紛調(diào)處要讓糾紛雙方和周邊群眾感受到政府對(duì)群眾的關(guān)懷，感受到調(diào)處工作是政府為民辦實(shí)事、做好事。此外，通過具體的調(diào)處實(shí)踐，不斷提高調(diào)處人員的素質(zhì)和辦事效率。在調(diào)處過程中，還要注重全面宣傳法律知識(shí)和黨的政策。

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