張穎+吳杰+宋明偉

摘 要：隨著城市現(xiàn)代化的發(fā)展，城市農(nóng)民工的公共服務(wù)逐漸被人們關(guān)注。根據(jù)發(fā)達(dá)國家，如英國與加拿大的歷史，我們可以吸取其中的經(jīng)驗(yàn)，提出一些政策建議。如政府對待城市農(nóng)民工樹立“以人為本”的公共服務(wù)理念，政府內(nèi)部要建立一整套城市農(nóng)民工公共服務(wù)的體系，政府與國有企業(yè)建立“績效導(dǎo)向”制度，提高辦事效率等等，并且要注意符合中國的國情。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；改革特色；農(nóng)民工；經(jīng)驗(yàn)借鑒；英國；加拿大

中圖分類號 F249.27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）05-0026-03

Abstract：Since the reform and opening up，the public service of migrant workers in cities has been gradually concerned by people. According to the developed countries，such as Britain and Canada's history，we can learn from the experience，and puts forward some policy suggestions，such as migrant workers to the city government to establish a “people-oriented”concept of public service，the government should establish a set of migrant workers in city public service system，the establishment of government performance oriented system and state-owned enterprises，improve the work the efficiency and so on，and pay attention to meet the conditions of Chinese.

Key words：Public service；Reform characteristic；Migrant workers；Experience reference；The United Kingdom；Canada

農(nóng)民工是由于社會城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村人口向城市遷移，以彌補(bǔ)城市勞動力不足而出現(xiàn)的一支新型的勞動大軍。他們?yōu)槌鞘鞋F(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大努力。然而，大部分城市農(nóng)民工并沒有享受與市民平等的公共服務(wù)，如子女教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房和社會融入等方面。英國和加拿大這樣的發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)也出現(xiàn)過這樣的情況，他們的公共服務(wù)也曾面對多方面的問題，雖然英國與加拿大同我國的國情不同，出現(xiàn)的問題也有所差異，但是這兩個發(fā)達(dá)國家采取的決策值得我們借鑒。

1 英國外來務(wù)工人員公共服務(wù)投入情況

1.1 英國公共服務(wù)改革 在14、15世紀(jì)，隨著遠(yuǎn)洋航行以及新航路的開辟，英國涌現(xiàn)了大批新興的資產(chǎn)階級和地主貴族。他們采用野蠻的手段壓迫農(nóng)民。他們把搶占的土地圈起來，大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，所以“圈地運(yùn)動”從此出現(xiàn)。失去土地的農(nóng)民被迫離開土地，進(jìn)入城市，以謀求生路。大量的人力與資源從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，他們?yōu)樯鐣墓I(yè)發(fā)展提供了資源與動力，促進(jìn)了社會的發(fā)展，推動了人類社會的進(jìn)步。大批的農(nóng)民工如雨后春筍般涌入城市，但是城市的資源是有限的，在這樣的轉(zhuǎn)型期中，城市不能滿足農(nóng)民工的住房、醫(yī)療衛(wèi)生、生活條件與就業(yè)的需求。這給農(nóng)民工們帶來了生活上的困難，如社會污染變嚴(yán)重、貧富差距拉大、死亡率上升。在這種情況下，英國政府用“自由放任”的模式管理社會，對農(nóng)民工不管不問，任由他們自生自滅。因此失去土地和工作的農(nóng)民工們在城市里引起了各種犯罪問題，如偷盜、毆打、殺人等等，這引發(fā)了社會的矛盾與沖突。于是，英國政府采用了“血腥法令”的政策，用暴力壓制難民引發(fā)的動亂，結(jié)果效果并不樂觀，它不僅加大了城市與鄉(xiāng)村的矛盾，而且加深了資本家與城市農(nóng)民工的鴻溝。

1601年，英國政府頒布了《濟(jì)貧法》；1834年，英國國會完善了本法的修訂案，規(guī)定為城市農(nóng)民工提供住房與工作；1848年和1875年兩次通過了《公共衛(wèi)生法》以及1866年通過《環(huán)境衛(wèi)生法》，制定了改善農(nóng)民工居住衛(wèi)生環(huán)境的制度。

緊接著，英國頒布《養(yǎng)老金法》，決定給70歲以上不需要繳納費(fèi)用的老人們養(yǎng)老金；1871年的《工廠法》嚴(yán)禁雇傭16歲以下的女工；1880年《雇主責(zé)任法》規(guī)定雇傭者必須對雇工的工傷承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，履行相關(guān)的義務(wù)；1912年《最低工資法》為農(nóng)民工基本生活提供了保障，讓他們能夠在城市里站穩(wěn)腳跟；1902年《教育法》規(guī)定政府可以給貧困兒童提供校園食宿，這些資金由志愿者捐款籌集或者由公共福利基金支付；1890年《住房法》規(guī)定地方人民政府可以為其居民建造房屋，從而結(jié)束了以前住房只能由通過私人或者住宅公司建造的慣例[1]。

綜上可知，這些法律保護(hù)對象主要針對從農(nóng)村向城市遷移的農(nóng)民工，提供的公共服務(wù)也涉及到農(nóng)民工的醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、保險、住房、子女教育等方面問題。英國通過以上改革逐漸由一個自由放任的資本主義社會成為了初具形態(tài)的福利社會。在政府部門、企業(yè)相關(guān)部門與市民的幫助下，外來務(wù)工人員的居住環(huán)境和生活有了明顯的改善，社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，緩解了階級矛盾，增強(qiáng)了社會的穩(wěn)定與和諧，它使英國從自給自足的模式改變成了政府無所不能、無所不包的新型模式[2]。

1.2 英國外來務(wù)工人員公共服務(wù)改革的特點(diǎn) 政府增加了對外來務(wù)工人員公共服務(wù)的投資和關(guān)注。據(jù)英國數(shù)字統(tǒng)計，針對城市外來務(wù)工人員的社會福利與保障支出，從1951年的20.74億英鎊增長到1983年的685億英鎊，增長27倍，然而國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值增長卻不足1倍。1977—1979年，社會福利開支占國民收入的43.5%。[3]

建立完善的法律體系。圈地運(yùn)動后早期頒布的《濟(jì)貧法》，隨后頒布《國民補(bǔ)助法》《國民醫(yī)療保健法》等一系列法律法規(guī)，都涉及到了城市外來務(wù)工人員公共服務(wù)的方方面面。

加強(qiáng)政府干預(yù)。自由放任的資本主義國家容易出現(xiàn)一部分人的需求得不到滿足，此時需要政府出面調(diào)控，將公共事業(yè)國有化，監(jiān)督和執(zhí)行公共服務(wù)。

實(shí)際上，傳統(tǒng)公共服務(wù)模式也存在不足之處：（1）福利支出過大，政府財政壓力過大；國有企業(yè)缺乏有限管理，效率變低和全民勞動積極性變低；（3）政府過多的干預(yù)，嚴(yán)重地牽制社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也就是“政府失靈”[4]。

2 加拿大外來務(wù)工人員公共服務(wù)投入情況

2.1 加拿大公共服務(wù)現(xiàn)狀 加拿大經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，外來務(wù)工人員相對較少，有著完整的公共服務(wù)保障制度，均等化的福利制度已經(jīng)深入民心。尤其是對貧困弱勢群體，有著可靠的保障底線，以化解所有人民突發(fā)情況遭遇的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和危機(jī)。

加拿大不實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍制度，沒有農(nóng)村與城市戶口差別的待遇。因此外來務(wù)工人員可以隨意去城市居住，也不會遇到城市長期居民的排擠，加拿大城鄉(xiāng)公共服務(wù)同等享受最主要原因是：第一，加拿大城鄉(xiāng)之間收入相差不大；第二，城鄉(xiāng)之間生活方式差別也不大，城市里提供的公共服務(wù)，農(nóng)民居民也照樣享受。尤其是在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的今天，城鄉(xiāng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一體化，公共服務(wù)也實(shí)現(xiàn)了均等化。

自加拿大聯(lián)邦福利政府成立以后，國家開始加強(qiáng)公共服務(wù)的建設(shè)，頒布了系統(tǒng)性的福利保障法案。極大地提高了外來務(wù)工人員的生活保障水平和生活質(zhì)量，如失業(yè)保險、醫(yī)療保險、收入維護(hù)計劃、義務(wù)教育等方面。具體規(guī)定：（1）失業(yè)保險。在加拿大工作的人可以享受失業(yè)保險，失業(yè)可以領(lǐng)取一年的保證金，其數(shù)目相當(dāng)于其最近從事工資的60%；（2）醫(yī)療保險。加拿大全面實(shí)行全民保健計劃，居民可以免費(fèi)享受醫(yī)療服務(wù)；（3）家庭津貼。凡是有18歲以下兒童的貧困家庭，均可享受政府部門給予的家庭津貼。（4）中、小學(xué)義務(wù)教育。加拿大實(shí)行12年制義務(wù)教育[5]。

2.2 加拿大外來務(wù)工人員公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入特點(diǎn)

2.2.1 國家政府樹立“以人為本”的公共服務(wù)的思想 “取之于民，用之于民”的服務(wù)態(tài)度。加拿大在政府提供公共服務(wù)時人性化特色主要具體體現(xiàn)在以下五點(diǎn)：（1）18歲兒童以下接受義務(wù)教育不繳納學(xué)費(fèi)；（2）失業(yè)人員可以維持基本生活標(biāo)準(zhǔn)；（3）全民可以享受最基本醫(yī)療服務(wù)；（4）養(yǎng)老有保障；（5）全民住房有保障，政府還會提供補(bǔ)貼[6]。

2.2.2 績效管理體系的建立 加拿大對各項(xiàng)提供公共服務(wù)的流程，設(shè)立了一套全面的績效考核指標(biāo)，用于評價政府工作人員和政府的工作態(tài)度、辦事效率等。另外，將政府提供的公共服務(wù)在網(wǎng)上予以公示，使得民眾了解提供的公共服務(wù)的范圍以及程度，并且通過民眾的反饋建議和評價，督促、評估公共服務(wù)體系的系統(tǒng)。除此之外，加拿大政府實(shí)行政府預(yù)算制度，使各個部門能夠被合理地安排各種有效資源。

2.2.3 政府組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革 在1993年，加拿大政府削減內(nèi)部機(jī)構(gòu)及工作人員，從大約40個單位到合并為24個單位，基本精簡為原來的1/2。將很多負(fù)責(zé)財務(wù)支持和提供衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)關(guān)整合，產(chǎn)生了人力資源部，這一舉措融合了不同部門的用途，并構(gòu)建了清晰的關(guān)系機(jī)構(gòu)，明確各單位的責(zé)任，提高辦事效率。1994年，自由黨實(shí)施“調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，削減人員”方案，這個計劃嘗試融合政府相關(guān)部門的職能，再次深度地簡化了政府機(jī)構(gòu)。直到1998年，加拿大政府部門削減為23個，大約減少為原來的2/3，公務(wù)員減少了2/3，政府財政支出大幅度減少，這明顯地降低了政府財政赤字，使政府工作效率明顯提高[7]。

2.3 英國與加拿大公共服務(wù)投入對我國的啟示 根據(jù)英國與加拿大兩個具有代表性的發(fā)達(dá)國家，我們能夠達(dá)成一個共識：隨著社會城市化、現(xiàn)代化、工業(yè)化的潮流，農(nóng)村的多余的勞動力轉(zhuǎn)移到城市是一個不可避免的趨勢。那么要保證城市現(xiàn)代化的建設(shè)，以及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就必須要保障城市農(nóng)民工公共服務(wù)。我們可以借鑒以下六點(diǎn)：

2.3.1 取消城鄉(xiāng)戶籍制度，從根本上實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)民工與市民均等化 保障城市農(nóng)民工種種權(quán)力和利益的基礎(chǔ)就是改進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度。在我國社會體制改革的背景下，過去的戶籍制度很顯然阻礙了我國城市現(xiàn)代化的發(fā)展，增大了城鄉(xiāng)收入差異，激化了社會的矛盾與對立。首先，它切斷了城市農(nóng)民工加入城市的機(jī)會；另外，它們被權(quán)利所綁架，這毫無疑問使得城市的農(nóng)民工不能享受應(yīng)有的權(quán)利。

由此可知，改革戶籍制度，意味著我們要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓城市農(nóng)民工能夠像城市居民一樣，在權(quán)利和地位上實(shí)現(xiàn)均等化。

2.3.2 確立“以人為本”的公共服務(wù)思想，建立一整套城市農(nóng)民工公共服務(wù)的體系 建立以人為本的理念要求政府人員要深入民眾，進(jìn)行調(diào)查城市農(nóng)民工真正最急迫、最需要的公共服務(wù)，以這樣的需求為依據(jù)建立一系列的公共服務(wù)體系。讓大量農(nóng)民工涌入城市而產(chǎn)生的壓力得以緩解，使得因勞動力遷移給社會帶來的消極影響得以減輕，同時降低了城市化的社會成本。

2.3.3 加強(qiáng)保障農(nóng)民工權(quán)益的法治建設(shè) 政府要建立一套完備的法律體系，全面覆蓋城市農(nóng)民工的基本利益，保障農(nóng)民工能平等地享受公共服務(wù)。首先，加大對農(nóng)民工《勞動合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》的了解與宣傳，確保農(nóng)民工在就業(yè)時和雇主簽署勞動合同，通過法律手段保護(hù)自己的權(quán)益，并且監(jiān)督部門要認(rèn)真檢查執(zhí)行力度；其次，要加快編制和完善基本的相關(guān)法律和規(guī)范性文件，比如完善《勞動法》等一系列的勞動法律制度，細(xì)致地劃分與之配套的有關(guān)法律，獨(dú)立地制定《反歧視法》《企業(yè)職工民主管理?xiàng)l例》，經(jīng)過以上一系列法律手段，確保城市農(nóng)民工在就業(yè)中的權(quán)益的均等化[9]。

2.3.4 建立“績效導(dǎo)向”制度，提高辦事效率 對政府部門而言，讓政府人員了解考核標(biāo)準(zhǔn)，流程和細(xì)節(jié)，將績效與薪酬與晉升綁定在一起，從而提高政府人員的積極性，提高辦事效率；對于國有企業(yè)，選擇目標(biāo)管理制度，從上而下，將目標(biāo)逐層分解，責(zé)任分明，責(zé)權(quán)到人。這樣的管理模式的優(yōu)點(diǎn)是易管理、易考核、調(diào)動每個人的積極性；與此同時要將國有企業(yè)與政府提供公共服務(wù)的詳細(xì)情況公開給公眾，這樣不僅可以讓民眾了解具體的公共服務(wù)政策，而且民眾作為強(qiáng)大的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，避免腐敗。

2.3.5 雇主和政府的協(xié)調(diào)配合，確保各項(xiàng)措施落實(shí) 社會保障體系保障農(nóng)民工基本的生存權(quán)利，政府的績效考核保證社會保障制度落實(shí)，但是雇主也要承擔(dān)一定的責(zé)任，給農(nóng)民工提供一定的社會保險金的同時，農(nóng)民工繳納一定的社會保險金、失業(yè)金及承擔(dān)一定的醫(yī)療費(fèi)用，以減輕政府財政壓力。在政府和企業(yè)主同時重視城市農(nóng)民工社會保障，雙方積極合作而不是相互推脫義務(wù)的情況下，城市農(nóng)民工才能合理、有規(guī)律地轉(zhuǎn)移，從而增進(jìn)社會的穩(wěn)定和加快社會的進(jìn)展[9]。

2.3.6 探尋適合國情的城市農(nóng)民工公共服務(wù)部門改革道路 由傳統(tǒng)的早期英國公共服務(wù)弊端，我們可以得出結(jié)論：增加投資和過分的政府干預(yù)會帶來人民群眾對救濟(jì)金的過分依賴性，政府部門管理失效等一系列問題，因此，英國的早期傳統(tǒng)模型不適合當(dāng)時的國情。同理，我國有我國特殊的國情，在同外國經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對比、分析的時候，要分明異同之處，量體裁衣，不能在戰(zhàn)略和謀略上“一刀切”，只有如此，才能建立適合中國國情有特色的公共服務(wù)體系。

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