古小玉+戴征社

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作提出了一系列新思想、新觀點、新要求。在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，閩西人民發(fā)揚“干革命走前頭，搞生產(chǎn)爭上游”的光榮傳統(tǒng)，搶抓機遇，主動作為，不斷探索精準扶貧、精準脫貧新路子，貧困地區(qū)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，這一區(qū)域的扶貧實踐具有一定的針對性、開拓性、創(chuàng)新性也對其他貧困地區(qū)，特別是革命老區(qū)脫貧攻堅具有重要的推廣借鑒意義。

一、閩西農(nóng)村貧困現(xiàn)狀和扶貧攻堅成效分析

（一）貧困現(xiàn)狀及成因

地處閩粵贛三省交界的龍巖市，通稱閩西。全市轄2區(qū)1市和4縣，總?cè)丝?09萬，農(nóng)村人口占83.3%，2015年地區(qū)生產(chǎn)總值1738.45億元，財政收入269.8億元，農(nóng)民人均純收入13274元。閩西是原中央蘇區(qū)核心區(qū)域、紅軍長征出發(fā)地之一。

全國的革命老區(qū)往往是山區(qū)、貧困地區(qū)，是扶貧開發(fā)的重點區(qū)域。由于歷史和自然條件的原因，建國后較長一段時間，閩粵贛一帶的紅色革命老區(qū)發(fā)展相對滯后，地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不健全，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，群眾生產(chǎn)生活較困難。目前，閩西現(xiàn)有貧困人口占福建省的24.5%，屬福建省貧困人口最多的設(shè)區(qū)市。龍巖市的貧困人口多數(shù)分布在邊遠偏僻鄉(xiāng)村，因災(zāi)因病返貧現(xiàn)象尤為突出。從調(diào)查的情況看，閩西7個縣（市、區(qū)）貧困戶的致貧因素除了通常的歷史和自然條件原因外，具體到貧困戶有七個方面的原因：一是因病致貧，主要是一些重大疾病、慢性病等原因，這類群體占整個閩西貧困戶的43.5%左右。二是缺乏勞動力，這類群體大概占20.08%；三是缺少生產(chǎn)發(fā)展資金，這類群體占11.41%；四是教育文化水平低，沒有生產(chǎn)技術(shù)和技能，這類群體占9.78%；五是子女教育負擔重，特別是我國目前接受高等教育費用高，這類群體占5.95%；六是因災(zāi)致貧，主要是突發(fā)性天災(zāi)人禍等，占1.47%；七是耕地少、產(chǎn)值低、缺乏其他收入來源等其他原因致貧，占12.68%。

（二）扶貧工作主要措施

1、明確目標，細化措施，周密部署安排扶貧工作

龍巖市委、市人民政府把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程，2016年分別印發(fā)了《關(guān)于推進精準扶貧打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的實施意見》、《關(guān)于印發(fā)脫貧攻堅掛鉤幫扶工作方案的通知》。

具體措施：一是九措到戶，加快貧困人口精準扶貧。二是夯實基礎(chǔ)，著力增強貧困鄉(xiāng)村“造血”能力。三是強化支撐，完善扶貧政策體系。四是廣泛動員，營造全社會參與扶貧良好氛圍。五是加強領(lǐng)導(dǎo)，為脫貧攻堅提供堅強保障。

2、精準識別，打好基礎(chǔ)，著力解決“扶持誰”的問題

當?shù)匕凑展_透明、分級負責(zé)、精準識別的原則，進行逐村逐戶調(diào)查分析和建檔立卡，做到標準明確、群眾評議、入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗、信息錄入六道程序環(huán)環(huán)相扣，做到“四個精確”即精確識別貧困戶，精確登記造冊、精確建檔立卡、精確動態(tài)管理。

3、四級聯(lián)動，壓實責(zé)任，著力解決“誰來扶”的問題

龍巖市委市政府出臺的《關(guān)于推進精準扶貧打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的實施意見》，要求市對縣、縣對鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對村，層層簽訂《脫貧攻堅責(zé)任書》，各級主要領(lǐng)導(dǎo)立下“軍令狀”，構(gòu)建市級推動、縣抓落實、工作到村、責(zé)任到人的工作機制。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當?shù)亟M織實施脫貧攻堅掛鉤幫扶做到了“五個全覆蓋”，即：建檔立卡貧困戶干部掛鉤幫扶全覆蓋，貧困村部門掛鉤幫扶全覆蓋，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)市（廳）級領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系全覆蓋，掛鉤幫扶干部政策培訓(xùn)全覆蓋和村級扶貧助理員全覆蓋。

4、精準施策，確保實效，著力解決“怎么扶”的問題

當?shù)胤鲐毸膫€做法扎實有效：一是 “一戶一策”脫貧項目到戶到人。閩西各級干部要進村入戶逐個“號脈”找“癥結(jié)”，選好“藥方”，把生產(chǎn)扶持、就業(yè)輔助、科技幫扶、就學(xué)資助、醫(yī)療援助、建房補助、社會捐助、生存救助及其它共九大措施全部落實到戶到人。二是扶持政策措施明確細化。當?shù)攸h政制定出臺了《脫貧攻堅若干政策措施》，進一步細化幫扶貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療求助、就學(xué)資助、搬遷建房等六大方面21條政策，確保貧困群眾實受益，受實益。三是扶貧搬遷有序推進。2016年，福建省下達給龍巖市造福工程扶貧搬遷任務(wù)3.17萬人，占全省21.1%。目前，中央、福建省財政預(yù)算內(nèi)補助資金31607萬元已全部到位。龍巖市已落實搬遷對象16007戶、56194人，占福建省下達任務(wù)的177.27%。四是兩個平臺發(fā)揮作用。扶貧小額信貸業(yè)務(wù)全面開展，龍巖市扶貧基金規(guī)模達8400萬元，福建省省級風(fēng)險擔?；鹧a助5200萬元已全部到位。龍巖市已發(fā)放貸款11484.8萬元。有效解決了貧困戶發(fā)展生產(chǎn)“貸款難”問題。扶貧開發(fā)投融資平臺開始運作，龍巖市合計到位搬遷建房資金71219萬元，占福建省36.2%。人均1萬元的地方政府債券已撥付到7個縣（市、區(qū)）、經(jīng)開區(qū)，有效解決了貧困戶“建房難”問題。

5、廣泛參與， 發(fā)揮優(yōu)勢，社會力量積極助力精準扶貧

從2006年開始，龍巖市在全國首創(chuàng)農(nóng)房統(tǒng)保、農(nóng)村人口自然災(zāi)害公眾責(zé)任統(tǒng)保、“新農(nóng)合”大病補充醫(yī)療保險；2009年在全國首創(chuàng)古田“三農(nóng)綜合保險示范鎮(zhèn)”，至2013年在全國率先實現(xiàn)三農(nóng)綜合保險全市覆蓋，現(xiàn)有23項險種涵蓋農(nóng)村社會民生關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，為閩西老區(qū)農(nóng)民編織了一張立體民生保障網(wǎng)。

二、當前閩西農(nóng)村脫貧主要面臨的困難和問題

經(jīng)過多年的持續(xù)努力，閩西各地扶貧工作取得了顯著成效，但和全國各地的革命老區(qū)、貧困地區(qū)一樣，由于發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、政策體制等因素制約，扶貧攻堅仍面臨不少突出困難和問題。

（一）脫貧攻堅任務(wù)艱巨

目前，龍巖市的脫貧攻堅任務(wù)為福建省最重、難度最大的市，其中長汀、連城、武平三縣脫貧攻堅任務(wù)更為艱巨。貧困人口多數(shù)分布在邊遠偏僻鄉(xiāng)村，生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻繁、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會事業(yè)滯后，抵御風(fēng)險能力差，特別是經(jīng)過多年的努力，扶貧工作剩下的都是難啃的“硬骨頭”。

（二）貧困戶內(nèi)生動力不足

與全國其他貧困地區(qū)致貧原因一樣，閩西貧困地區(qū)的貧困戶存在缺項目、缺資金、缺技術(shù)、缺勞力等共性問題。比如，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社或能人大戶帶動輻射作用發(fā)揮有限，扶貧脫貧項目難以形成，貧困地區(qū)對各類人才吸引力不足。貧困戶缺資金，抵御風(fēng)險的能力弱，部分貧困戶醫(yī)療教育支出較高，遇到突發(fā)性事故容易返貧。

（三）特殊群體貧困人員脫貧難度大

城鎮(zhèn)化是全國的發(fā)展趨勢，也是貧困地區(qū)加快發(fā)展的空間和潛力所在。隨著中央推進城鎮(zhèn)化步伐進程加快，普遍出現(xiàn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，但農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象普遍，留守老人和兒童生存發(fā)展狀況堪憂，國家必須對這類特殊貧困群體的生存發(fā)展問題引起重視。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，閩西一些邊遠行政村在村人口逐年減少，有的在村人口僅存十幾二十人，這些行政村沒有衛(wèi)生所、學(xué)校、商業(yè)點，在村的老人和兒童就醫(yī)、上學(xué)要到距離行政村十幾公里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且道路交通不暢，生產(chǎn)生活十分困難。但由于這些留守人員在異地沒有土地等生產(chǎn)資源、沒有就業(yè)技能，無法適應(yīng)異地生存環(huán)境，即使造福工程搬到城鎮(zhèn)附近也難以生存。

（四）社會機構(gòu)參與扶貧的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

以保險扶貧為例，近年來，福建龍巖市委市政府與人保財險龍巖分公司聯(lián)手打造的三農(nóng)綜合保險“龍巖模式”，為該地區(qū)貧困農(nóng)民脫貧助了一臂之力，但有一些當?shù)刎毨Эh的百姓對“三農(nóng)”綜合保險投保的意識還不夠強，加上貧困縣的財政比較緊張，面臨投?？沙掷m(xù)性問題。同時，“三農(nóng)”保險存在高風(fēng)險、高成本、低收益的經(jīng)營特點，國家沒有實施巨災(zāi)風(fēng)險準備金，全部風(fēng)險由經(jīng)營公司承擔，存在風(fēng)險管控和保障責(zé)任壓力。中央和省級政府的農(nóng)業(yè)保險補助資金渠道單一、保險項目固定、不靈活。其他社會組織扶貧也存在類似的付出回報補償?shù)膯栴}，不同程度地影響了扶貧工作的持續(xù)穩(wěn)定開展。

三、推進閩西農(nóng)村貧困地區(qū)脫貧攻堅的對策思考

習(xí)近平總書記指出：“十三五”時期是脫貧攻堅啃硬骨頭、攻城拔寨的時期，必須橫下一條心，加大力度，加快速度，加緊進度，齊心協(xié)力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年現(xiàn)行標準下農(nóng)村牧區(qū)貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽”。按照這一要求，閩西革命老區(qū)要站在全省、全國的發(fā)展高度，在推進精準扶貧工作實踐中繼續(xù)發(fā)揚“滴水穿石”精神，因勢利導(dǎo)，因地制宜，充分發(fā)揮自身資源優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，努力開創(chuàng)閩西扶貧工作新路子。

（一）持之以恒，久久為功，持續(xù)推進

從閩西龍巖制定的脫貧目標來看，到2018 年現(xiàn)行國定扶貧標準的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，到2020 年，省定扶貧標準的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，實現(xiàn)這一目標任務(wù)十分艱巨，必須堅持不懈，持之以恒地推進落實。中央和福建省有關(guān)部門應(yīng)更加關(guān)心包括閩西在內(nèi)的老區(qū)扶貧事業(yè)發(fā)展，在政策扶持和資金投入上要給予適當傾斜。各級干部要增強責(zé)任感、緊迫感，堅定脫貧致富奔小康的必勝信念，敢于擔當，不斷創(chuàng)新，聚集方方面面的智慧和力量，加快脫貧攻堅進程，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐，項目帶動，強化“造血”

扶貧攻堅不能給錢了事，而應(yīng)該注重幫助產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實施項目扶貧，增強貧困戶的“造血”功能，這樣的扶貧舉措才更有實效性和可持續(xù)性。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)多數(shù)貧困村的產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，貧困戶沒有好的項目支撐，但有些地方也有一定的礦產(chǎn)、生態(tài)資源等比較優(yōu)勢，要揚長避短，取長補短，因地制宜選擇一批產(chǎn)品有特色，市場前景好的產(chǎn)業(yè)給予重點培育和扶持。對于多數(shù)貧困戶來說，一個好的扶貧項目比較容易使其脫貧，關(guān)鍵要找準項目，找對脫貧路子。從國家層面來說，有關(guān)部委對大型項目、重點工程、新興產(chǎn)業(yè)以及勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移落地、國有企業(yè)和大型民營企業(yè)新建各類生產(chǎn)基地，條件許可的，都應(yīng)優(yōu)先向革命老區(qū)、貧困地區(qū)布局。比如，閩西礦產(chǎn)資源豐富，紫金山金礦是全國最大的單體金礦，森林覆蓋率達77.91%；有2個國家級自然保護區(qū)、4個國家級森林公園。閩西也是一個新興的旅游區(qū)，境內(nèi)有2個國家5A級旅游景區(qū)（福建土樓·永定景區(qū)、古田旅游區(qū)），9個國家4A級旅游景區(qū)、9個國家3A級旅游景區(qū)。這些資源可以成為國家和福建省有關(guān)部門扶貧工作的重要抓手，把資源優(yōu)勢與扶貧攻堅有機結(jié)合起來，就可以找到更多幫助扶持革命老區(qū)、貧困地區(qū)推進精準扶貧的新路子。

（三）立足當前，著眼長遠，健全保障

加強農(nóng)村的教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和農(nóng)村各項保障是扶貧攻堅的重點。總體上，中央和各級各部門應(yīng)加大對革命老區(qū)、貧困地區(qū)社會事業(yè)的投入力度，大力破解新時期農(nóng)村出現(xiàn)的新情況和新問題，擴大基本公共服務(wù)的覆蓋面。比如，教育投入、師資力量應(yīng)向貧困地區(qū)傾斜，對貧困戶對象的子女要免除各類相關(guān)的學(xué)習(xí)生活費用，提高貧困人口受教育程度，防止貧困代際傳遞。目前農(nóng)村看病難、看病貴的問題仍然沒有得到根本解決，對因病致貧的對象，應(yīng)進一步加大醫(yī)療求助幫扶力度，教育部門和衛(wèi)生部門應(yīng)更加注重政策頂層設(shè)計，自上而下，統(tǒng)一口徑，讓貧困人口享受政策實惠。對貧困地區(qū)留守老人兒童生存發(fā)展問題應(yīng)研究出臺專門的政策和扶持救助舉措。

（四）廣泛參與，創(chuàng)新舉措，完善機制

一要充分匯集群眾的智慧和力量。閩西人民淳樸善良，又富于進取，群眾中蘊含著巨大的智慧和力量，扶貧工作脫離群眾就會成為無本之木，無水之源。只有充分相信群眾、廣泛發(fā)動群眾，聚集群眾的智慧和力量，才能獲得群眾的大力支持，扶貧攻堅才能不斷取得新成效。二要調(diào)動社會力量，創(chuàng)新扶貧舉措。除了各級政府加大精準扶貧力外，要不斷拓寬扶貧方式，創(chuàng)新扶貧工作舉措，大力開展社會力量與貧困村的結(jié)對幫扶，開展政府購買服務(wù)方式，鼓勵社會組織承接政府扶貧項目，打造優(yōu)秀公益品牌。構(gòu)建扶貧志愿者網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系，積極營造樂善好施，扶貧濟困的良好社會氛圍。繼續(xù)發(fā)揮商業(yè)保險職能作用。保險扶貧是黨中央、國務(wù)院賦予保險業(yè)的重大政治任務(wù)，近期，龍巖市政府正在探索研究制訂《龍巖市“精準扶貧”綜合保險方案》，將全市建檔立卡貧困人口列入保險保障范圍，保險項目包括貧困戶種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工與商飲項目、生產(chǎn)項目收益、務(wù)工意外救助、災(zāi)害安置、醫(yī)療補助、住院津貼補助等8個險種，著力解決因災(zāi)返貧、因病致貧及生產(chǎn)脫貧問題。三要注重扶貧長效機制建設(shè)。重視貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施管護長效機制。近年來各級加大了對貧困村的扶持力度，建成了一批農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，但一些地方建成后的后繼維護管理問題十分突出，必須重視破解這一難題。上杭縣稔田鎮(zhèn)石牌村值得借鑒，該村先后實施了農(nóng)村飲用水工程和路燈工程，將自來水管理承包權(quán)以每年3.98萬元成功競標，投標所得和今后自來水管理承包權(quán)到期后再投標資金，切出一部分資金專項用于路燈維修和繳納路燈電費，并制訂了水電管理措施，這種“以水養(yǎng)電、養(yǎng)路”辦法，切實解決了村財增收和兩項工程的后繼維護管理問題。

四、工作建議

（一）建議進一步加大支持閩西“長連武扶貧開發(fā)試驗區(qū)”建設(shè)力度

從國家對振興中央蘇區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略決策層面考慮，國務(wù)院出臺了《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》，文件中雖然寫入了“鼓勵長（?。┻B（城）武（平）等地開展扶貧開發(fā)試驗”，福建省政府也批復(fù)了《長連武扶貧開發(fā)試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，但同為原中央蘇區(qū)核心區(qū)域的長（?。┻B（城）武（平），卻未享受羅霄山脈集中連片開發(fā)的政策，閩西革命老區(qū)的干部群眾對此反映比較強烈，建議國家統(tǒng)籌平衡考慮，同時安排國家有關(guān)部委、政府機關(guān)、企事業(yè)單位或發(fā)達縣（市）對口幫扶長連武扶貧開發(fā)試驗區(qū)。

（二）建議適當擴大中央專項彩票公益金支持貧困革命老區(qū)覆蓋面

彩票公益金支持貧困革命老區(qū)是黨中央、國務(wù)院關(guān)心貧困革命老區(qū)的重要舉措。基層百姓比較關(guān)注，2012至2013年，國家共安排福建省13個中央專項彩票公益金支持革命老區(qū)扶貧開發(fā)創(chuàng)新試點縣，今后可以根據(jù)實際情況，逐步擴大覆蓋面惠及更多的貧困地區(qū)。

（三）建議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國定和省定貧困人口扶持標準

基層百姓反映上級出臺的政策標準要有統(tǒng)一口徑。目前，在閩西龍巖的國定貧困戶標準與福建省定貧困戶的扶持政策標準不一致，特別是在造福工程扶貧搬遷政策方面，國定補助標準較高，福建省省定標準較低，貧困人口間的建房補助差距為1.5萬元/人，由于有些省定標準貧困人口與國定標準貧困人口的收入差距很小，補助不等，很容易造成貧困人口的心理失衡。建議中央?yún)f(xié)調(diào)優(yōu)化補貼辦法，同一地區(qū)按照實際收入，確定合理統(tǒng)一的補貼標準。

（四）建議國家進一步提高財政補貼“三農(nóng)”資金的使用效率

國家實施扶貧政策既要考慮到宏觀政策的普惠性，也要考慮到專項扶持政策的靈活性。農(nóng)村百姓對扶持“三農(nóng)”財政資金的使用特別關(guān)注。例如，中央和省級政府對地方的農(nóng)業(yè)保險等補助資金渠道單一、保險項目固定的問題沒有得到很好地解決，建議進一步創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險體制和機制，中央財政和省級財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼打包撥付到市縣級政府，由地方政府根據(jù)實際情況和農(nóng)民的實際需求以及服務(wù)對象，確定應(yīng)補貼的保險險種和補貼數(shù)額，由保險公司提供差異化服務(wù)，以進一步提高國家財政補貼“三農(nóng)”資金的使用效率，加強貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活保障。再如，可以更好地發(fā)揮供銷社“為農(nóng)服務(wù)生力軍和綜合平臺”及“農(nóng)民合作經(jīng)濟組織國家隊”的作用，提高農(nóng)民生產(chǎn)的組織化程度和農(nóng)村服務(wù)的社會化水平，帶領(lǐng)農(nóng)民通過自助、互助方式提高生產(chǎn)效率，滿足服務(wù)需求，幫助貧困地區(qū)早日脫貧致富。

（中央黨校中青班調(diào)研組成員名單：全國人大常委會副秘書長古小玉，陜西省衛(wèi)生與計劃生育委員會黨組書記、主任戴征社，江西省新余市市委副書記（正廳級）曾萍，新疆自治區(qū)供銷合作社聯(lián)社理事會主任戎軍，山東中醫(yī)藥大學(xué)黨委書記于富華，青海機場有限公司總經(jīng)理、黨委副書記魏博平，中央黨校培訓(xùn)部巡視員薛澤洲）