周俊亮，楊 林，周生瑞

（1.國家林業(yè)局北方航空護林總站,黑龍江 哈爾濱 150027；2.國家林業(yè)局南方航空護林總站,云南 昆明 650021）

我國航空護林管理體制改革初探

周俊亮1，楊 林2，周生瑞1

（1.國家林業(yè)局北方航空護林總站,黑龍江 哈爾濱 150027；2.國家林業(yè)局南方航空護林總站,云南 昆明 650021）

介紹了我國航空護林管理體制的現(xiàn)狀，分析了當前我國航空護林管理體制存在的問題以及我國航空護林面臨的形勢，提出了改革我國航空護林管理體制的指導(dǎo)思想和建議。

航空護林；管理體制；森林防火；改革；標準化建設(shè)

航空護林是利用飛機對森林火災(zāi)進行預(yù)防和撲救的一種手段，是現(xiàn)階段我國最為先進的防火、滅火措施。航空護林公益性強，在我國生態(tài)文明建設(shè)、林業(yè)建設(shè)和森林防火工作中發(fā)揮著重要作用。航空護林不僅關(guān)乎生態(tài)安全，更是一項政治任務(wù)，它與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)息息相關(guān)，影響著社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。航空護林如何在搶險救災(zāi)中體現(xiàn)政府行為，如何發(fā)揮好生態(tài)文明建設(shè)的保障作用，值得每一位航空護林人認真思考。這不僅需要國家在抓生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計中突出航空護林的重要地位，還要在政策上、制度上加以支持。同時，航空護林工作必須緊緊圍繞生態(tài)文明建設(shè)這個中心任務(wù)，加大工作力度，努力減少森林火災(zāi)的發(fā)生和造成的危害，發(fā)揮好在生態(tài)文明建設(shè)中保駕護航的作用，推進人與自然和諧發(fā)展，實現(xiàn)美麗中國的偉大夢想。

1 我國航空護林管理體制的現(xiàn)狀

我國航空護林事業(yè)起步于新中國成立初期[1，2]。1952年和1961年，經(jīng)國務(wù)院批準，原林業(yè)部（現(xiàn)國家林業(yè)局）分別在黑龍江和云南建立了“東北航空護林中心”和“西南航空護林總站”兩個航空護林管理機構(gòu)，分別負責(zé)東北地區(qū)的黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林3?。▍^(qū)）和西南地區(qū)的云南、四川、廣西、貴州4?。▍^(qū)）的森林航空消防工作[3-5]。兩個管理機構(gòu)為國家林業(yè)局直屬的司局級事業(yè)單位，業(yè)務(wù)上由國家林業(yè)局森林公安局（防火辦）歸口管理。2010年，根據(jù)國家森林防火指揮部出臺的《森林航空消防管理暫行規(guī)定》，全國航空護林形成了以黃河為界的北方和南方兩大體系，其中東北航空護林中心負責(zé)管理黃河以北的北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆13省（區(qū)、市）的森林航空消防工作；西南航空護林總站負責(zé)管理黃河以南的云南、四川、重慶、貴州、西藏、廣西、廣東、江西、河南、湖北、湖南、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、海南18省（區(qū)、市）的森林航空消防工作[6]。2012年10月，經(jīng)中編辦及國家林業(yè)局批準，“東北航空護林中心”更名為“國家林業(yè)局北方航空護林總站”（簡稱北航總站），“西南航空護林總站”更名為“國家林業(yè)局南方航空護林總站”（簡稱南航總站）。

目前，北航總站和南航總站是國家森林防火指揮部、國家林業(yè)局對我國南北方地區(qū)森林防火工作實施監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)、服務(wù)力量的延伸機構(gòu)，均是國家林業(yè)局直屬的公益一類事業(yè)單位。其中，北航總站與北方森林防火協(xié)調(diào)中心、東北森林防火物資儲備中心、東北衛(wèi)星林火監(jiān)測分中心實行一套機構(gòu)4塊牌子，主要履行著森林航空消防、森林防火協(xié)調(diào)、森林防火物資儲備和衛(wèi)星林火監(jiān)測等4項職能，內(nèi)設(shè)12個處（室），定編169人；南航總站與西南森林防火協(xié)調(diào)中心、西南森林防火物資儲備中心、西南衛(wèi)星林火監(jiān)測分中心、南方森林航空消防訓(xùn)練基地實行一套機構(gòu)5塊牌子，主要履行著森林航空消防、森林防火協(xié)調(diào)、森林防火物資儲備、衛(wèi)星林火監(jiān)測和森林航空消防培訓(xùn)等5項職能，內(nèi)設(shè)10個處（室），直屬有普洱、保山、麗江、成都、西昌、百色6個航空護林站，定編129人（其中總站機關(guān)50人，直屬6個航站共計79人）。除6個直屬航站的人財物和業(yè)務(wù)歸南航總站管理外，其余航站均為雙重管理，即地方林業(yè)部門管人財物，南航總站管業(yè)務(wù)。目前，各地航空護林站大多為事業(yè)單位，但也有部分省屬航站正在積極爭取參照公務(wù)員管理。其中江西省航空護林站就于2015年被江西省編辦批準參照公務(wù)員管理，并更名為“江西省航空護林局”。截至2016年9月，北航總站共有21個航空護林站（點），分別設(shè)在黑龍江省的嫩江、臥都河、加格達奇、塔河、椅子圈、伊春、大平臺、牡丹江、佳木斯、幸福、東方紅；內(nèi)蒙古自治區(qū)的根河、滿歸、海拉爾、紅花爾基、扎蘭屯、烏蘭浩特、五岔溝；吉林省的敦化、長白山；陜西省的寶雞。而南航總站建有普洱、保山、麗江、成都、西昌、百色6個直屬航站，業(yè)務(wù)管理江西、河南、廣東、重慶、山東、湖南、湖北（含武當山、咸寧）、浙江、福建等11個省屬航空護林站，在轄區(qū)內(nèi)設(shè)有云南昆明、大理，四川道孚、金川、九寨、攀枝花、綿陽，廣西柳州、梧州、田陽，貴州貴陽（已停航），廣東清遠、梅州，江西贛州，河南洛陽，重慶黔江、萬州，山東平陰、萊蕪，湖北老河口，浙江建德等21個季節(jié)性森林航空消防基地[4-6]。

多年來，航空護林事業(yè)得到了不斷發(fā)展，航護手段已由初期單一的空中巡護發(fā)展到目前的空中巡護、火場偵察、機（索、滑）降滅火、吊桶（囊）滅火、機群化滅、空中指揮、防火宣傳、火場急救等多種形式，航護調(diào)度、指揮能力得到較大提高，場站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初具規(guī)模，已初步形成功能齊全、分工明確、關(guān)系協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)正常的航空護林管理體系，成為活躍在北方和南方林區(qū)兩支重要的森林防火力量。特別是近年來，航空護林得到快速發(fā)展，從小到大，從弱到強，戰(zhàn)果輝煌，成效顯著，無論是在重大、特別重大森林火災(zāi)指揮撲救中，還是在北方水災(zāi)救援、空難滅火、倉庫爆炸消防、南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川大地震、南方百年不遇旱災(zāi)以及云南孟連“7·19”膠農(nóng)事件等應(yīng)急救援和維穩(wěn)處突工作中，均顯示了極大的空中優(yōu)勢，解決了地面難以解決的困難，為保護國家森林資源和生態(tài)環(huán)境、保護人民生命財產(chǎn)安全、維護林區(qū)社會穩(wěn)定做出了重大貢獻，受到了地方各級黨委、政府和社會各界的充分肯定和高度評價，被譽為“森林防火尖兵”[5]。

2 我國航空護林管理體制存在的問題

當前，我國航空護林管理體制主要存在以下幾個方面的問題。一是隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，護區(qū)各級黨委政府加快生態(tài)文明建設(shè)的力度越來越大，地方對航空護林需求的增長與航空護林力量相對較弱的矛盾也越來越突出。二是飛行經(jīng)費投入模式與航空護林效益的發(fā)揮不相適應(yīng)。過去，航空護林飛行費由中央全部承擔，南北兩個總站根據(jù)飛行費來統(tǒng)籌安排各省飛機和航期。2003年底，財政部和國家林業(yè)局對飛行費進行改革，實行中央與地方按7∶3比例承擔；2007年又進行調(diào)整，對西部省（區(qū)），中央財政承擔的飛行費比例提高到80%，中部省份中央財政承擔50%。近年來，我國通航市場已經(jīng)放開，航油價格不斷上漲，通航飛行保障收費大幅增加，加大了通航企業(yè)的運營成本。因此，租機價格逐年提高。盡管中央補助部分飛行費逐年增加，但由于航護范圍的擴大，中西部省（區(qū)）經(jīng)濟欠發(fā)達，地方投入的飛行費多年不變，導(dǎo)致中央與地方的飛行費配套不平衡以及中央補助受地方投入制約的被動局面。實際可使用的飛行費與森林防火工作需要差距較大，大部分航期只有森林防火期的1/3，飛機只能在森林防火緊要期租用，航期與森林防火期不同步，造成航空護林效益發(fā)揮不出來。此外，2015年財政部、國家林業(yè)局將飛行費由中央部門預(yù)算轉(zhuǎn)列補助地方之后，中央補助部分飛行費由于到位遲緩，導(dǎo)致普遍拖欠通航公司費用，給航護工作正常開展造成一定被動。三是與航空護林搶險救災(zāi)飛行的相關(guān)法律、法規(guī)及標準體系不健全，保障政策不完善，空域管理體制對航空護林飛行限制明顯，機場保障能力弱。與飛行相關(guān)的保障部門自成體系，都有各自的規(guī)定，相互制約因素多，限制了飛機的機動靈活性。四是事業(yè)經(jīng)費投入不足，影響了從業(yè)人員的工作積極性。南北兩個總站屬于全額撥款事業(yè)單位，由于國家每年投入的事業(yè)經(jīng)費不足，加之兩個總站承擔的任務(wù)較多，從事的工作高危，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，物價水平的上漲，公務(wù)員工資的增加，作為一支長期與火魔做斗爭的搶險救災(zāi)隊伍，與同樣性質(zhì)的單位和部門相比，職工的總體收入在國家林業(yè)局直屬單位中為最低。此外，航空護林飛行觀察員和調(diào)度員沒有列入國家勞動保障部門的職業(yè)標準，其飛行補助、療養(yǎng)、勞保等標準與民航、通航單位相比，明顯偏低，差距較大，嚴重影響了業(yè)務(wù)人員的工作積極性。五是隨著我國航空護林事業(yè)的快速發(fā)展，各?。▍^(qū)、市）紛紛新建了航空護林站，但這些新建航空護林站的稱謂非?；靵y，比如：江西省航空護林局、河南省森林航空消防站、重慶市森林航空護林站、湖南省森林消防航空護林站、浙江省航空護林管理站、福建省航空護林總站等，不利于南北兩個航空護林總站對省屬航站的管理[3-5]。

3 我國航空護林面臨的形勢

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，林業(yè)改革發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，航空護林面臨著千載難逢的發(fā)展機遇。一是從國家層面看，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)以及森林防火工作，始終將其納入各級黨委政府的重要工作來抓。國務(wù)院、國家林業(yè)局、國家民航局先后出臺了《全國森林防火中長期發(fā)展規(guī)劃》《國家航空應(yīng)急救援體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》《全國森林航空消防管理辦法》《全國森林航空消防應(yīng)急預(yù)案》《關(guān)于加快通用航空發(fā)展有關(guān)措施的通知》《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等一系列有利于航空護林發(fā)展的重要政策。二是從法律層面看，《森林防火條例》第十五條中明確規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)森林防火實際需要，充分利用衛(wèi)星遙感技術(shù)和現(xiàn)有軍用、民用航空基礎(chǔ)設(shè)施，建立相關(guān)單位參與的航空護林協(xié)作機制，完善航空護林基礎(chǔ)設(shè)施，并保障航空護林所需經(jīng)費。”可見，國家已經(jīng)從法律層面將森林航空消防工作納入全國森林防火工作的重中之重來謀劃、來投入、來落實。三是從經(jīng)濟發(fā)展層面看，我國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，新常態(tài)帶來的新機遇是：為全面深化改革注入了新動力，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了新契機，為加強技術(shù)創(chuàng)新增添了新壓力，為提升生態(tài)承載力提出了新要求，為改善生態(tài)環(huán)境騰出了新空間。航空工業(yè)特別是通用航空作為國家新興產(chǎn)業(yè)，被視為經(jīng)濟和社會發(fā)展的新的增長點之一，隨著國家低空開放政策的穩(wěn)步推進，其發(fā)展必然助推航空護林的發(fā)展，森林航空消防事業(yè)必將迎來一個快速發(fā)展的時期。四是從撲救森林火災(zāi)的客觀需要看，隨著六大林業(yè)工程的持續(xù)推進，我國森林面積不斷增加，加之全球氣候變暖，森林防火形勢愈加嚴峻，森林防火期不斷延長，各級地方政府森林防火任務(wù)不斷加重。而且按照“以人為本，安全第一”的撲火理念，各地對航空護林這種安全高效的撲火手段需求更加迫切。不斷增長的應(yīng)用需求要求國家不斷增加資金投入，刺激通用航空市場，擴大航空護林業(yè)務(wù)范圍，提高直接滅火能力，滿足地方森林防火需求。可以說，當前黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的重視程度前所未有，國務(wù)院對通用航空事業(yè)的發(fā)展支持力度前所未有，全社會對森林防火工作的關(guān)注程度前所未有。五是航空護林不僅在森林防火中作用明顯，其在造林、資源管理、資源保護、林區(qū)維穩(wěn)處突乃至整個社會搶險救災(zāi)中的作用還未得到充分發(fā)揮。

4 改革我國航空護林管理體制的建議

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其目的和核心就是進一步解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強社會活力。國家林業(yè)局張建龍局長在全國林業(yè)廳局長會議上曾指出，深化林業(yè)改革的首要任務(wù)，就是要轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式，增強林業(yè)發(fā)展活力。因此，深化航空護林改革的首要任務(wù)，就是要轉(zhuǎn)變航空護林發(fā)展方式，增強航空護林發(fā)展活力。航空護林作為生態(tài)文明建設(shè)的保障力量和通用航空事業(yè)的重要力量，只能加強，不能削弱。同時，面對我國航空護林當前大好的發(fā)展形勢以及航空護林體制存在的問題，積極響應(yīng)中央號召，進行更加符合實際和科學(xué)合理的改革。

4.1 改革遵循的指導(dǎo)思想

航空護林管理體制改革要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，牢固樹立中國特色社會主義生態(tài)觀，始終堅持以建設(shè)生態(tài)文明為總目標，以服務(wù)生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)為總?cè)蝿?wù)，圍繞中心，服務(wù)大局，創(chuàng)新治理，解除制約航空護林發(fā)展的體制束縛，增強航空護林發(fā)展活力，提高航空護林管理水平，努力實現(xiàn)航空護林事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

4.2 改革的幾點建議

4.2.1 納入森林公安管理體系

在隸屬關(guān)系上，南北兩個航空護林總站都是國家林業(yè)局的直屬單位，其主管部門本身就是國家林業(yè)局森林公安局，將航空護林隊伍納入到森林公安管理體系進行管理，不僅名正言順，而且還可充分發(fā)揮航空護林隊伍自身的作用，進一步挖掘航空護林在應(yīng)急處突、搶險救災(zāi)方面的能力。

在全國各級公安部門紛紛組建、發(fā)展警務(wù)飛行隊的大環(huán)境下，將航空護林隊伍納入到森林公安管理體系，無疑是為森林公安增加了一支現(xiàn)成的警務(wù)飛行隊，也可以進一步發(fā)揮航空護林飛機作用。一是在森林防火期執(zhí)行森林航空消防任務(wù)，主要作用是預(yù)防和撲救森林火災(zāi)；二是在非防火期執(zhí)行森林公安警務(wù)飛行任務(wù)，配合地方森林公安局執(zhí)行野生動植物保護，查處火案，維護林區(qū)社會治安等；三是配合地方政府處置林區(qū)突發(fā)公共安全事件，執(zhí)行應(yīng)急處突和搶險救災(zāi)任務(wù)。

在編制問題上，納入森林公安管理體系后，共增加南北兩個航空護林總站300多個森林公安編制，對于全國森林公安隊伍來說，增加的數(shù)量微乎其微，完全不影響、不擠占全國森林公安隊伍的編制數(shù)量。

4.2.2 參照公務(wù)員管理

從職能來看，南北兩個航空護林總站是國家森林防火指揮部、國家林業(yè)局對我國南北方地區(qū)森林防火工作實施監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)、服務(wù)力量的延伸機構(gòu)，主要履行著森林航空消防、森林防火協(xié)調(diào)、衛(wèi)星林火監(jiān)測、森林防火物資儲備等職能，這些職能本身就帶有一些行政職能的作用。從實際工作來看，兩個總站都是依照國家林業(yè)局賦予的職能職責(zé)以及國家森防指的指示要求來開展工作，比如，當護區(qū)內(nèi)發(fā)生重大、特別重大森林火災(zāi)需要派出飛機支援滅火和派出赴火場工作組時，兩個總站將代表國家森防指和國家林業(yè)局派出飛機和工作組處置森林火災(zāi)，監(jiān)督、指導(dǎo)和支援地方撲救森林火災(zāi)。同時，按照國家林業(yè)局要求，各?。▍^(qū)、市）在新建航空護林站前，都須征詢南北兩個航空護林總站的意見方可建站。因此，建議將南北兩個航空護林總站參照公務(wù)員隊伍管理，并賦予監(jiān)督、檢查地方政府執(zhí)行《森林防火條例》情況和使用飛行費完成航空護林工作情況的行政職能。

4.2.3 對航空護林進行標準化建設(shè)和管理

一是遵循北航總站和南航總站統(tǒng)一設(shè)計和管理的原則，由國家林業(yè)局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃南、北方的航空護林建設(shè)發(fā)展，強化頂層設(shè)計，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準，制定適合全國航空護林實際的技術(shù)規(guī)范、管理規(guī)定、規(guī)章制度、工作程序、崗位職責(zé)和操作規(guī)程。二是按照《全國森林航空消防管理辦法》《森林消防工程建設(shè)標準》等，逐步制定航空護林站設(shè)施設(shè)備裝備標準、移動航站管理辦法、航空護林各項業(yè)務(wù)工作管理規(guī)定、應(yīng)急處置預(yù)案等各類標準和工作規(guī)范，形成統(tǒng)一規(guī)范的管理體系和各負其責(zé)、緊密有序的規(guī)范化管理機制，防止出現(xiàn)自成體系、重復(fù)建設(shè)和低水平應(yīng)用等問題，使航空護林工作逐步走向制度化、規(guī)范化、標準化。三是為了理順管理體制，便于南北兩個航空護林總站更好地管理全國各地所建的航空護林站，建議將北航總站更名為“國家林業(yè)局北方地區(qū)航空護林管理局”，將南航總站更名為“國家林業(yè)局南方地區(qū)航空護林管理局”。

4.2.4 增加航空護林職能職責(zé)

目前航空護林主要完成的是森林航空消防任務(wù)，由于森林火災(zāi)并不是天天、時時都在發(fā)生，飛機大多處于待命狀態(tài)，所以導(dǎo)致航空護林這支隊伍的作用沒有完全充分發(fā)揮或者沒有發(fā)揮到極致，還有很多潛力可以挖掘。比如：森林病蟲害防治、維穩(wěn)處突、搶險救災(zāi)、應(yīng)急處置、醫(yī)療救護等，如果在完成好森林航空消防工作的同時，再賦予航空護林上述新的職能，不僅可以充分發(fā)揮航空護林作用，還可讓國家投入的森林防火資金績效更加明顯。

4.2.5 將航空護林寫入《森林法》

建議由國家林業(yè)局協(xié)調(diào)全國人大常委會，利用國家對《森林法》進行修訂的機會，將航空護林寫入“森林保護”章節(jié)，像森林公安、武裝森林警察部隊一樣，從法律上明確航空護林的任務(wù)，為航空護林的發(fā)展奠定更加堅實的基礎(chǔ)。

5 結(jié)論

當前，全面深化改革的號角已經(jīng)吹響，這既需要全黨全社會進一步解放思想，同時也需要通過全面改革進一步?jīng)_破各種思想觀念的束縛，不斷以思想解放推動理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新以及各方面創(chuàng)新，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供源源不斷的思想活力。我國航空護林管理體制也要順應(yīng)歷史潮流，通過深化改革，創(chuàng)新航空護林管理的體制機制。無論是將航空護林納入森林公安管理體系，還是參照公務(wù)員管理、賦予新的職能、寫入《森林法》，都能激發(fā)航空護林發(fā)展活力，都能讓航空護林更好地服務(wù)林業(yè)、服務(wù)社會、服務(wù)國家，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國做出新的更大貢獻。

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S762.3

A

2017-10-24

陳小華）