熊菁華

一、問(wèn)題的提出

停車難、停車亂是治理“城市病”工作中一個(gè)亟待解決的痼疾頑癥。北京市人大常委會(huì)對(duì)此高度重視，將其列為重點(diǎn)項(xiàng)目，持續(xù)推動(dòng)政府抓緊做好停車管理工作。

2015年，北京市人大常委會(huì)專門督促北京市政府辦理了“加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車停車服務(wù)與管理，構(gòu)建科學(xué)完備的靜態(tài)交通體系”議案，在監(jiān)督的同時(shí)還將制定“機(jī)動(dòng)車停車管理?xiàng)l例”作為立法預(yù)案研究項(xiàng)目，委托北京市交通研究中心從制度層面研究相關(guān)規(guī)則。北京市政府積極推進(jìn)停車管理工作，逐步建立了“市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)主責(zé)”的停車管理工作體制。市級(jí)部門負(fù)責(zé)編制規(guī)劃、制定政策等宏觀事務(wù)；區(qū)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)停車場(chǎng)的規(guī)劃設(shè)置及停放管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的具體工作，并指導(dǎo)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)對(duì)停車實(shí)行自治管理。在這上下一心的大氛圍下，街道社區(qū)作為基層組織積極行動(dòng)，在各自的地域內(nèi)因地制宜，挖潛資源，為實(shí)現(xiàn)停車需求與供給平衡建言獻(xiàn)策，積極探索實(shí)踐治理機(jī)制下的停車新模式。

以下，本文以北京市核心區(qū)二環(huán)地帶的社區(qū)——東城區(qū)東直門街道十字坡社區(qū)為例，對(duì)如何破解城市停車難、停車亂做一簡(jiǎn)要分析并提出相關(guān)建議。

二、十字坡社區(qū)探索推出“街道主導(dǎo)、社區(qū)組織；居民自治、市場(chǎng)運(yùn)作”停車管理新模式

十字坡社區(qū)位于東二環(huán)東直門交通樞紐附近，屬于老舊社區(qū)，有1277戶3876人，機(jī)動(dòng)車240余輛。社區(qū)內(nèi)環(huán)境雜亂，管理混亂，有車的住戶安裝1-2個(gè)地鎖占車位，無(wú)車的住戶提前裝好地鎖為買車做打算，外來(lái)車輛也隨意進(jìn)入停放，部分居民由此看到“商機(jī)”，安裝地鎖出租。

2013年，東城區(qū)政府投資對(duì)社區(qū)進(jìn)行改造，在環(huán)境提升的同時(shí)，廣大居民紛紛要求對(duì)停車進(jìn)行規(guī)范管理。東直門街道抓住這一有利時(shí)機(jī)，積極配合社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展停車管理工作。十字坡社區(qū)居委會(huì)采取發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的形式征詢居民意見(jiàn)，結(jié)果表明88.9%的居民支持規(guī)范停車管理，75%的車主同意停車收費(fèi)管理。征集到的居民意見(jiàn)主要包括：第一，同意繳納較低的停車管理費(fèi)，可接受的標(biāo)準(zhǔn)為100-400元/月（據(jù)調(diào)查，目前，北京市大多數(shù)社區(qū)停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為150元/月、1600-1800元/年），與有關(guān)“居住區(qū)露天停車場(chǎng)長(zhǎng)期停放收費(fèi)指導(dǎo)價(jià)”的標(biāo)準(zhǔn)基本一致，所以易于被居民接受。第二，贊成進(jìn)行“四證”管理，即：凡房本、戶口本、身份證、行駛證齊全的，本社區(qū)居民可以優(yōu)先發(fā)放停車證，外來(lái)車輛一律不得進(jìn)入小區(qū)停車。第三，繳納停車費(fèi)應(yīng)固定車位，不同意外來(lái)車輛到本社區(qū)錯(cuò)時(shí)停車，認(rèn)為這是“停車公司侵犯了居民享有的權(quán)益”。在問(wèn)卷調(diào)查和充分聽(tīng)取民意的基礎(chǔ)上，2013年底，十字坡社區(qū)居委會(huì)組織召開(kāi)了社區(qū)居民代表大會(huì)并通過(guò)決議：采取社區(qū)自治、聘請(qǐng)專業(yè)停車管理公司入駐的方式，對(duì)社區(qū)進(jìn)行停車管理，并很快得到了政府相關(guān)部門的停車管理許可。

對(duì)十字坡社區(qū)積極探索停車管理的做法，東直門街道給予了大力支持，為社區(qū)出資15萬(wàn)元，配備停車起抬桿等設(shè)施，同時(shí)組織地區(qū)公安、城管等部門，開(kāi)展綜合整治工作，拆除了大量影響環(huán)境秩序管理的地鎖和阻車柱等。通過(guò)綜合整治，社區(qū)環(huán)境得到了極大改善，停車管理公司進(jìn)駐后本著能滿足、不固定、就近停放的原則規(guī)劃車位，規(guī)定高峰時(shí)段嚴(yán)禁外來(lái)車輛進(jìn)入，社區(qū)停車秩序由此井然有序，居民們?cè)僖膊挥脼閾屨架囄话l(fā)生矛盾了。

十字坡社區(qū)居民自治，聘請(qǐng)專業(yè)停車管理公司入駐的方式具有較強(qiáng)的典型性：一是該社區(qū)屬于核心區(qū)內(nèi)的老舊社區(qū)，社區(qū)內(nèi)沒(méi)有配建基本停車位，沒(méi)有物業(yè)停車管理；二是該社區(qū)屬于相對(duì)開(kāi)放式的社區(qū)。由于處于中心城區(qū)交通樞紐的核心地段，周邊有大量寫(xiě)字樓和商場(chǎng)超市，上班族的出行車輛經(jīng)常停放在社區(qū)，加劇了社區(qū)車位的供需矛盾。通過(guò)社區(qū)居民自治，引進(jìn)企業(yè)規(guī)范運(yùn)營(yíng)、指導(dǎo)規(guī)劃車位、收費(fèi)合理、收費(fèi)公開(kāi)，充分體現(xiàn)了居民意愿，得到了居民的配合支持，由此較好地破解了社區(qū)停車難問(wèn)題。調(diào)研中，筆者還了解到，有的完全封閉式小區(qū)（一般以單位宿舍為主體），成立了由本單位員工組建的車委會(huì)進(jìn)行管理，實(shí)踐表明也比較成功。

當(dāng)前，北京市人大常委會(huì)正在積極推動(dòng)政府部門做好停車管理工作。政府部門積極行動(dòng)，基層政府紛紛結(jié)合本地實(shí)際因地制宜，在實(shí)踐中采取了解決停車難的多種方式。東直門街道探索推出的“街道主導(dǎo)、社區(qū)組織；居民自治、市場(chǎng)運(yùn)作”模式得到了廣大居民的認(rèn)可，企業(yè)也從中受益，由此較好地解決了停車難問(wèn)題，對(duì)北京市如何解決核心區(qū)老舊社區(qū)停車管理，提供了有益的借鑒思路。

三、完善停車管理制度的對(duì)策與建議

（一）停車管理首先是民生問(wèn)題，其次才是依法管理問(wèn)題

老舊社區(qū)由于設(shè)施設(shè)置缺失等歷史原因造成停車供需嚴(yán)重不匹配，既造成了停車難又帶來(lái)了停車亂。同時(shí)，管理部門對(duì)違法停車疏于管理，無(wú)形中加大了執(zhí)法難度。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某社區(qū)附近的一條道路，2008年以來(lái)一直未被正式驗(yàn)收，結(jié)果成了長(zhǎng)期的免費(fèi)停車場(chǎng)。

停車管理首先是民生問(wèn)題，其次才是依法管理的問(wèn)題?！巴＼嚾胛?、停車收費(fèi)、依法嚴(yán)管”——對(duì)供需矛盾不大、阻力較小的區(qū)域，完全可以先加強(qiáng)執(zhí)法，向社會(huì)釋放法律信號(hào)，一方面可以促進(jìn)占道停車向路外轉(zhuǎn)移，一方面可以培養(yǎng)人們的停車付費(fèi)意識(shí)，客觀上也能帶動(dòng)社會(huì)資本投資建設(shè)停車場(chǎng)的意愿。而對(duì)于供需矛盾大、執(zhí)法難度大的區(qū)域，需要因地制宜，完善停車設(shè)施。尤其是居住區(qū)的基本車位，存在歷史欠賬，政府部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先解決停車位，否則就會(huì)缺乏執(zhí)法的社會(huì)認(rèn)同環(huán)境，損害法治權(quán)威。

（二）建議統(tǒng)籌考慮靜態(tài)交通與動(dòng)態(tài)交通關(guān)系，做好停車設(shè)施結(jié)構(gòu)比例的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，尤其是要處理好占道停車的比例關(guān)系

按照《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》，城市停車設(shè)施應(yīng)以配建為主，公共停車場(chǎng)為輔，占道停車位為補(bǔ)充?；拒囄灰卉囈晃唬山ㄖ锱浣ń鉀Q；出行車位配建供給比例應(yīng)不低于80%，社會(huì)公共停車場(chǎng)在15%以內(nèi)，路側(cè)占道停車控制在5%以內(nèi)。據(jù)調(diào)查，北京市民夜間路邊停車比例大幅上升，達(dá)到了35.9%。

在城六區(qū)范圍內(nèi)，投資新建配套停車設(shè)施或公共停車設(shè)施都面臨土地、資金等瓶頸性難題。為了較快較好地解決居民停車難，政府部門更愿意采取設(shè)置簡(jiǎn)便、即設(shè)即用的路內(nèi)停車泊位。但是過(guò)分依賴路內(nèi)停車泊位有悖于城市停車設(shè)施的發(fā)展規(guī)律，是治標(biāo)不治本的短期舉措，雖能解一時(shí)之圍，但后患頗多。這是因?yàn)?，路?nèi)泊車一方面加劇了道路交通擁堵程度，一方面引發(fā)居民對(duì)停車員坐地收錢行為的不滿，進(jìn)而質(zhì)疑政府的管理能力，同時(shí)也刺激了居民對(duì)停車需求的無(wú)限滿足感。在此，可考慮借鑒廣東深圳、日本東京的做法。

深圳市規(guī)劃的占道停車位4.5萬(wàn)個(gè)，占規(guī)劃停車位總量（110萬(wàn)）的4%，已建成的占道車位1.5萬(wàn)個(gè)。2014年，深圳市制定《深圳市機(jī)動(dòng)車臨時(shí)停放管理辦法》，將最難最亂的占道停車納入法制化管理。為此，本文提出以下建議：第一，科學(xué)統(tǒng)籌靜態(tài)交通和動(dòng)態(tài)交通的關(guān)系，按照規(guī)劃要求，控制占道停車位總量；第二，對(duì)具備占道停車條件的路段要嚴(yán)格管理，交通主管部門依法劃線，由停車單位設(shè)置停車標(biāo)識(shí)和收費(fèi)公示牌，嚴(yán)格人員管理，實(shí)行收費(fèi)公開(kāi)；第三，政府部門要為周邊居民提供夜間免費(fèi)停車優(yōu)惠，要向社會(huì)公示，堅(jiān)持好事要辦好；第四，對(duì)違法占道停車要嚴(yán)格處罰。從停車示范街做起，一步一步推進(jìn)，強(qiáng)化公眾的守法意識(shí)。

北京與歷史上的東京在人口增長(zhǎng)、機(jī)動(dòng)車發(fā)展、停車治理等方面非常相似。1955-1985年是東京停車問(wèn)題的爆發(fā)期。東京通過(guò)一系列立法，明確停車位供給責(zé)任，大量增加停車設(shè)施。1958年，東京出臺(tái)《東京都停車場(chǎng)條例》和《路內(nèi)停車場(chǎng)設(shè)置規(guī)劃》，明確要配建路內(nèi)停車場(chǎng)。1985-1995年，東京興建的停車設(shè)備設(shè)施開(kāi)始進(jìn)入管理期。由于停車設(shè)備設(shè)施陸續(xù)投入使用，停車已不再是難題，從而進(jìn)入執(zhí)法管理的軌道。1990年，東京修改《道路交通法》，加大對(duì)違章停車的處罰力度；1991年，東京通過(guò)《取締部分路側(cè)停車位》法規(guī)，有效緩解了交通擁堵。東京的一系列舉措表明路側(cè)停車管理經(jīng)歷了為增加停車位而大量設(shè)置-引發(fā)道路交通擁堵-減少路側(cè)停車位以緩解擁堵的過(guò)程。基于前車之鑒，在考慮路內(nèi)泊車的問(wèn)題上，建議北京市政府管理部門統(tǒng)籌考慮靜態(tài)交通停車與交通擁堵的問(wèn)題。

（三）動(dòng)員社會(huì)力量，共同參與停車管理，統(tǒng)籌社會(huì)停車資源，實(shí)行錯(cuò)時(shí)停車，資源共享。注重從制度上規(guī)范、從政策上引導(dǎo)社會(huì)單位積極參與，有效盤活現(xiàn)有資源

增加停車供給的方式有兩種，一種是建設(shè)停車設(shè)施，一種是盤活既有資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)充分共享。但是，建設(shè)停車設(shè)施成本高，見(jiàn)效慢，共享則可以挖潛現(xiàn)有資源，可在短期內(nèi)緩解停車供需。

從筆者的調(diào)研情況分析，2011年以來(lái)，十字坡社區(qū)附近的一家國(guó)有單位與該社區(qū)合作，實(shí)行錯(cuò)時(shí)停車，為該社區(qū)居民提供了30多個(gè)車位。居民持有該單位核發(fā)的停車證有序停車，停車費(fèi)為月繳150元、年繳1800元，與本社區(qū)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相同，實(shí)現(xiàn)了資源共享。調(diào)研中，大部分的寫(xiě)字樓等社會(huì)單位，很少參與錯(cuò)時(shí)停車（即非工作日的晚上和周末節(jié)假日對(duì)周邊居民開(kāi)放提供停車位）。主要原因一是停車費(fèi)高。中檔寫(xiě)字樓一般月繳500-600元，高檔寫(xiě)字樓一般月繳800-1000元，超出了周邊居民的心理承受能力；二是社會(huì)單位擔(dān)心管理難。很多寫(xiě)字樓的物業(yè)提出，一旦提供錯(cuò)時(shí)停車，對(duì)不遵守停車時(shí)間約定、長(zhǎng)期占用車位、限號(hào)當(dāng)天無(wú)法開(kāi)走等問(wèn)題不好處理，干脆本著“多一事不如少一事”的心態(tài)，以停車位已賣給產(chǎn)權(quán)人為由，不愿意參與錯(cuò)時(shí)停車。

2011年，北京市的一項(xiàng)停車普查數(shù)據(jù)顯示：公共建筑停車場(chǎng)開(kāi)放比例平均不足20%，停車位的夜間利用率低至37%。北京市交通研究中心的數(shù)據(jù)表明：居住區(qū)可挖潛的空間驟減，2014年挖潛的車位數(shù)僅為2012年的30%。錯(cuò)時(shí)停車難的問(wèn)題與《北京市全面健身?xiàng)l例》制定中“如何鼓勵(lì)社會(huì)單位向周邊社區(qū)開(kāi)放健身設(shè)施”的問(wèn)題非常相似，需要從制度層面加以引導(dǎo)，從政策上鼓勵(lì)社會(huì)單位共同參與城市治理，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公共事務(wù)的公共治理。一是要樹(shù)立停車公共治理理念。政府要正視“挖潛難”這一現(xiàn)實(shí)，從推動(dòng)社會(huì)共同參與停車公共治理的高度，將“統(tǒng)籌社會(huì)資源、推動(dòng)錯(cuò)時(shí)停車”提上議程，下大力推動(dòng)。二是創(chuàng)新錯(cuò)時(shí)停車機(jī)制。由于社會(huì)單位的停車位各有各的產(chǎn)權(quán)歸屬，不屬于公共資源，立法上無(wú)權(quán)強(qiáng)制要求其開(kāi)放共享，只能鼓勵(lì)、引導(dǎo)，性質(zhì)上接近行政指導(dǎo)。首先，規(guī)定政府有組織地開(kāi)展錯(cuò)時(shí)停車。由街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)，組織登記周邊居民的停車需求，基層政府出面，而非單獨(dú)的居民個(gè)人，與有閑置停車位的社會(huì)單位進(jìn)行協(xié)商。可以選擇一批具備物業(yè)管理?xiàng)l件的單位先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后予以推廣。其次，政府要制定鼓勵(lì)政策，對(duì)主動(dòng)提供停車資源的社會(huì)單位，可以采取購(gòu)買服務(wù)的方式，給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼或其他方面的優(yōu)惠。比如，將原本用于新建設(shè)施的費(fèi)用用于補(bǔ)貼社會(huì)單位錯(cuò)時(shí)停車的支出費(fèi)用；將參與的社會(huì)單位納入停車資格備案范圍，實(shí)行合法的收費(fèi)管理。三是創(chuàng)新糾紛解決機(jī)制，為社會(huì)單位管理解除后顧之憂。由基層政府出面組織錯(cuò)時(shí)停車，可以考慮由基層政府作為第三方，簽訂錯(cuò)時(shí)停車服務(wù)合同，約定一旦發(fā)生糾紛先由基層政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，之后再適用民事合同，為社會(huì)單位打消管理難的顧慮。

鏈接

東城區(qū)加強(qiáng)停車場(chǎng)管理提升停車管理服務(wù)水平

為進(jìn)一步規(guī)范東城區(qū)停車管理工作服務(wù)水平，東城區(qū)市政市容委于前不久會(huì)同北京市交通運(yùn)輸管理局東城處、北京公聯(lián)順達(dá)停車公司組成檢查組，對(duì)該區(qū)東直門外大街，東華門大街、朝陽(yáng)門南小街，美術(shù)館后街等地區(qū)道路兩側(cè)停車場(chǎng)的管理情況進(jìn)行了檢查，檢查結(jié)果表明，東城區(qū)停車場(chǎng)基本做到規(guī)范設(shè)立收費(fèi)標(biāo)志，日常管理制度健全，周邊秩序有序，管理人員劉位，服務(wù)質(zhì)量和管理水平良好。東城區(qū)市政市容委根據(jù)市，區(qū)關(guān)于加強(qiáng)城市環(huán)境和停車秩序管理的工作精神，結(jié)合東城區(qū)街巷特點(diǎn)，繼續(xù)采取多項(xiàng)措施，解決停車管理工作中的突出問(wèn)題，改善城市交通狀況。

一是進(jìn)一步規(guī)范停車場(chǎng)管理，提升窗口服務(wù)形象。要求停車公司提高業(yè)務(wù)管理能力，合理安排車輛進(jìn)出路線，提高效率，避免矛盾，同時(shí)協(xié)調(diào)有能力的停車場(chǎng)引入科技手段，加快視頻監(jiān)控等技術(shù)手段應(yīng)用，提升服務(wù)水平和質(zhì)量。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立常態(tài)考評(píng)機(jī)制。開(kāi)展停車場(chǎng)管理服務(wù)質(zhì)量評(píng)比活動(dòng)，與轄區(qū)停車場(chǎng)簽訂了環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任書(shū)，加大日常檢查力度，對(duì)存在問(wèn)題較多的單位予以通報(bào)批評(píng)，并根據(jù)情節(jié)進(jìn)行處罰；對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)非法停車場(chǎng)，將嚴(yán)格按照《北京市機(jī)動(dòng)車公共停車場(chǎng)管理辦法》等法規(guī)予以關(guān)停。

三是進(jìn)一步完善人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)停車管理水平。要求經(jīng)營(yíng)單位健全現(xiàn)場(chǎng)管理人員的培訓(xùn)體系，開(kāi)辦停車管理員業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，提高人員素質(zhì)和能力。加強(qiáng)部門之間的合作，協(xié)調(diào)交管、城管等相關(guān)職能部門對(duì)管理員進(jìn)行授課，確保培訓(xùn)質(zhì)量。

四是進(jìn)一步開(kāi)展停車管理調(diào)研，探索中心城區(qū)新模式。結(jié)合東城區(qū)道路交通特點(diǎn)，深入停車管理公司調(diào)查了解停車管理工作現(xiàn)狀，及時(shí)匯總面臨的困難和問(wèn)題，調(diào)研胡同街巷停車管理工作新模式，實(shí)現(xiàn)道路資源與停車管理的良性循環(huán)，引導(dǎo)轄區(qū)停車場(chǎng)管理工作向規(guī)范化、科技化、高效化的方向發(fā)展。

（責(zé)任編輯：李靜敏）