■ 強(qiáng)海洋強(qiáng) 真李緒奎

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.四川省古藺縣國(guó)土資源局，瀘州 646500）

推進(jìn)省級(jí)主體功能區(qū)建設(shè)的土地政策研究
——以重慶市為例

■ 強(qiáng)海洋1/強(qiáng) 真1/李緒奎2

（1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.四川省古藺縣國(guó)土資源局，瀘州 646500）

文章系統(tǒng)剖析了已出臺(tái)的國(guó)家及各省主體功能規(guī)劃，分析了現(xiàn)有土地政策內(nèi)涵及存在的政策碎片化、體系結(jié)構(gòu)針對(duì)性不強(qiáng)等特征。結(jié)合重慶實(shí)例提出政策建議：(1)對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域重點(diǎn)實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，合理控制基礎(chǔ)設(shè)施用地和重工業(yè)用地等；(2)對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域（Ⅰ類(lèi)區(qū)域）要強(qiáng)化用途監(jiān)管，改變舊有依賴(lài)土地招商引資等；(3)對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域（Ⅱ類(lèi)區(qū)域）重點(diǎn)處理好農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)和其他非農(nóng)特色資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地之間的潛在矛盾；(4)對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域重點(diǎn)限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，實(shí)施人口遷移政策，保障農(nóng)產(chǎn)品等持續(xù)穩(wěn)定供給能力；(5)對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域要嚴(yán)格禁止工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，加大政策性移民力度等。

主體功能；土地政策體系；重慶

0 引言

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)土空間無(wú)序開(kāi)發(fā)利用，造成耕地快速減少、資源環(huán)境承載能力不足、空間利用效率低下、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞等系列問(wèn)題。2007年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，結(jié)合區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，劃分并確定不同主體功能類(lèi)型[1]，目的是統(tǒng)籌考慮未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定主體功能類(lèi)型，在全國(guó)層面對(duì)各類(lèi)型區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、開(kāi)發(fā)方式、績(jī)效考核進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)和整體安排，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源合理利用、人口與經(jīng)濟(jì)合理布局。

201新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)與新疆維吾爾自治區(qū)視為一個(gè)省級(jí)單元0年全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃由國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著國(guó)家層面國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)初步完成，進(jìn)入了全面部署實(shí)施階段。值得注意的是，在國(guó)家層面上屬于非主體功能區(qū)的土地面積約占整個(gè)國(guó)土面積的64%[2]，需要地方政府尤其是省級(jí)政府在國(guó)家規(guī)劃基礎(chǔ)上確定本省的主體功能區(qū)，細(xì)化落實(shí)甚至補(bǔ)充完善國(guó)家層面的戰(zhàn)略實(shí)施。

2012年4月，《黑龍江省主體功能區(qū)劃》的出臺(tái)，標(biāo)志著主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)入了地方推進(jìn)階段[3]。目前，省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃已全部出臺(tái)1新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)與新疆維吾爾自治區(qū)視為一個(gè)省級(jí)單元，全國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)、結(jié)構(gòu)和方向在省級(jí)層面進(jìn)一步明確。土地政策作為促進(jìn)形成主體功能區(qū)布局的重要保障措施，是衡量國(guó)土空間發(fā)展方向和空間管制的紅線(xiàn)，維系不同主體功能類(lèi)型區(qū)域開(kāi)發(fā)秩序與開(kāi)發(fā)行為，直接影響規(guī)劃戰(zhàn)略實(shí)施的成效，故有必要對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)梳理和完善總結(jié)，同時(shí)，對(duì)有關(guān)規(guī)劃的適時(shí)調(diào)整也有著理論和實(shí)踐價(jià)值。

1新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)與新疆維吾爾自治區(qū)視為一個(gè)省級(jí)單元土地政策與主體功能區(qū)建設(shè)

1.1 土地政策內(nèi)涵

土地政策是指在一定時(shí)期或歷史階段背景下，圍繞特定政治、經(jīng)濟(jì)任務(wù)和宏觀調(diào)控目標(biāo)，國(guó)家或政黨等政治實(shí)體制定的關(guān)于土地資源開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)和管理等方面的行動(dòng)綱領(lǐng)和調(diào)控手段[4]。合理的土地政策，是國(guó)家利用公權(quán)力在管理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是新時(shí)期國(guó)家政府管理、空間管控的重要標(biāo)志。

目前，土地政策的劃分沒(méi)有統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)研究對(duì)象和實(shí)踐范圍的差異，可分為土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、土地管理內(nèi)容和土地利用行為這三種類(lèi)型的土地政策[5，6]。按照分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，具有代表性的有耕地政策、園地政策、商服用地政策等；按照管理內(nèi)容，具有代表性的有土地規(guī)劃政策、耕地保護(hù)政策、土地整治政策等；按照利用行為，具有代表性的有農(nóng)村土地政策、城市土地政策以及主體功能區(qū)土地政策等。

主體功能區(qū)的根本目標(biāo)是促進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，其“落地”的物質(zhì)載體是土地。土地利用行為將通過(guò)土地用途管制、開(kāi)發(fā)類(lèi)型、利用結(jié)構(gòu)來(lái)體現(xiàn)，并影響空間開(kāi)發(fā)秩序和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化（參見(jiàn)表1）?？梢哉f(shuō)，土地資源開(kāi)發(fā)利用直接關(guān)系著推進(jìn)形成主體功能區(qū)的成敗[7]。因此，制定實(shí)施不同主體功能類(lèi)型的土地利用政策是確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略任務(wù)順利落實(shí)的關(guān)鍵。

表1 促進(jìn)形成主體功能區(qū)的土地利用政策類(lèi)型

1.2 存在的問(wèn)題

盡管主體功能區(qū)試圖把規(guī)劃導(dǎo)向或政策導(dǎo)向納入分區(qū)體系，不同類(lèi)型區(qū)域在突出基本功能的基礎(chǔ)上，輔以相應(yīng)政策，體現(xiàn)地域空間規(guī)劃的特色并走向?qū)嵱没痆8]，但是，由于主體功能區(qū)的劃分方式簡(jiǎn)單，功能區(qū)界定不明確，也隨之伴生一些新的問(wèn)題。

一是不同類(lèi)型區(qū)政策重點(diǎn)存在模糊現(xiàn)象，應(yīng)加以強(qiáng)化。如作為國(guó)家級(jí)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的環(huán)渤海地區(qū)，囊括了京、津、冀、遼和魯?shù)?省市，與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)冀中南地區(qū)開(kāi)發(fā)內(nèi)容總體上相同，僅開(kāi)發(fā)強(qiáng)度或開(kāi)發(fā)階段存在一定差異，尤其是結(jié)合5省市區(qū)域主體功能類(lèi)型劃分來(lái)看，很難在外圍空間進(jìn)一步甄別，國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)可能是省級(jí)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，造成相關(guān)政策定位困難。

二是分區(qū)過(guò)程中，小尺度區(qū)劃可能不符合上一級(jí)尺度的主體功能，造成四類(lèi)主體功能區(qū)存在空間套合，如我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)與優(yōu)質(zhì)耕地分布空間高度重合、耕地后備資源分布與生態(tài)脆弱區(qū)高度重合，空間尺度與時(shí)間維度上的布局安排，存有一定的困難，最終對(duì)相關(guān)配套政策的制定與實(shí)施提出了挑戰(zhàn)。

總體而言，我國(guó)現(xiàn)行主體功能區(qū)土地政策體系構(gòu)建相對(duì)薄弱，空間差異性體現(xiàn)不足、針對(duì)性不強(qiáng)，已出臺(tái)政策多局限于宏觀定性討論，對(duì)于具體功能區(qū)塊的政策設(shè)計(jì)指導(dǎo)性有限，亟待進(jìn)一步細(xì)化[7]。

2 省級(jí)主體功能區(qū)土地政策體系

2.1 土地政策體系

綜合目前已發(fā)布的各省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，土地政策大致由以下四類(lèi)組成：一是分區(qū)管理，重點(diǎn)涉及按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，實(shí)行差別化的土地利用和土地管理政策，科學(xué)制定各類(lèi)用地規(guī)模[9]；二是分類(lèi)管理，生態(tài)因素和經(jīng)濟(jì)因素是制約不同類(lèi)型土地開(kāi)發(fā)利用的主導(dǎo)因素，用途管制是核心；三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，提出城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)之間人地掛鉤和地區(qū)之間人地掛鉤政策，建設(shè)用地空間布局是關(guān)鍵；四是進(jìn)一步妥善處理禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域土地及各類(lèi)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系，民生權(quán)益維護(hù)是根本。另外，不同省份還根據(jù)自身特點(diǎn)，強(qiáng)化了集約節(jié)約、審批管理、農(nóng)地整治以及岸線(xiàn)治理等方面的內(nèi)容。

2.2 政策體系特點(diǎn)

目前，我國(guó)現(xiàn)有土地政策多存在普適性有余而針對(duì)性不足的特點(diǎn)，導(dǎo)致原則性較強(qiáng)而缺乏操作性。省級(jí)主體功能區(qū)在不同類(lèi)型區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了不同類(lèi)型土地開(kāi)發(fā)利用的方向和重點(diǎn)，彌補(bǔ)了國(guó)家政策中過(guò)于聚焦分區(qū)管理的不足，同時(shí)，加強(qiáng)了土地政策之間在空間管理、時(shí)序調(diào)整等方面的銜接協(xié)調(diào)，特別是結(jié)合國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，將生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)部和區(qū)際之間的合理流動(dòng)問(wèn)題給予了一定的考慮，完善了現(xiàn)有體系結(jié)構(gòu)。

但也必須看到，當(dāng)前政策扁平化現(xiàn)象仍較嚴(yán)重：一是為解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、建設(shè)項(xiàng)目落地的痕跡過(guò)重，如多省份均對(duì)保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地有所申述；二是市場(chǎng)因素考慮不足，政策多集中于行政手段的運(yùn)用，如規(guī)劃計(jì)劃、用地審批等，而價(jià)格管理、稅費(fèi)調(diào)節(jié)和融資改革等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段考慮不夠；三是對(duì)于不同類(lèi)型區(qū)域之間的其他功能考慮不足，僅山東省強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)耕地和基本農(nóng)田集中建設(shè)，保護(hù)好水系、林網(wǎng)等生態(tài)用地以及保留城市間開(kāi)敞的綠色空間”[10]，體現(xiàn)出了不同功能分區(qū)交叉疊合的空間概念。

3 案例分析——重慶市主體功能區(qū)土地政策體系構(gòu)建

3.1 主體功能區(qū)劃

3.1.1 地域概況

重慶市地處我國(guó)西南地區(qū)，四川盆地東緣，面積8.24萬(wàn)km2，人地交互界面的山地特色突出。地形地貌較復(fù)雜，自然條件組合類(lèi)型多樣，境內(nèi)天然氣、水能、鋁土、煤炭、磷、鹽鹵等資源富集，且開(kāi)發(fā)潛力巨大。2013年末重慶市下轄38個(gè)行政區(qū)縣，常住人口2970萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率58.34%，主城建成區(qū)面積為647.78km2；屬于以主城區(qū)為依托，各區(qū)縣圍繞主城區(qū)構(gòu)成了大中小城市有機(jī)組合的組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代城市群。

3.1.2 區(qū)劃思路

以“一圈雙核、帶狀綿延”的城鎮(zhèn)化格局、“三帶四屏、山水相間”的生態(tài)戰(zhàn)略格局和“兩區(qū)兩帶、主輔結(jié)合”的農(nóng)特產(chǎn)品戰(zhàn)略格局為目標(biāo)導(dǎo)向，以國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、土地利用效率、國(guó)土空間結(jié)構(gòu)為問(wèn)題導(dǎo)向，構(gòu)建重慶市域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)秩序與格局。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，考慮重慶市各區(qū)縣資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Γ凑瞻l(fā)展導(dǎo)向，將重慶市域國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)Ⅰ類(lèi)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)Ⅱ類(lèi)區(qū)域和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域。

其中，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域包括渝中區(qū)、大渡口區(qū)、江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)與南岸區(qū)等六區(qū)及部分區(qū)域土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度均在20以上，人口過(guò)密和交通過(guò)度承載等問(wèn)題突出的地區(qū)；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)Ⅰ類(lèi)區(qū)域包括優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域以外的主城區(qū)，即渝北區(qū)、北碚區(qū)、巴南區(qū)和長(zhǎng)壽區(qū)、江津區(qū)、璧山縣及部分區(qū)域；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)Ⅱ類(lèi)區(qū)域包括除上述兩類(lèi)區(qū)域外和“兩翼”區(qū)縣政府駐地為主體的地區(qū)，主要有黔江區(qū)、萬(wàn)州區(qū)、涪陵區(qū)、合川區(qū)、永川區(qū)、南川區(qū)、綦江區(qū)、大足區(qū)、銅梁縣、榮昌縣及部分區(qū)域；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要包括潼南、梁平、豐都、墊江、開(kāi)縣、忠縣6縣，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要包括三個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)——三峽庫(kù)區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)的巫山、奉節(jié)、云陽(yáng)，秦巴山生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的巫溪、城口，武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持生態(tài)功能區(qū)的彭水、石柱、武隆、酉陽(yáng)、秀山，以及劃為市級(jí)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的70個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（圖1）。

圖1 重慶市功能區(qū)布局圖

3.2 主體功能區(qū)土地政策設(shè)計(jì)

3.2.1 整體設(shè)計(jì)

首先，充分考慮都市發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)圈土地獨(dú)有的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)關(guān)鍵區(qū)域的重點(diǎn)管控，矯正國(guó)土空間發(fā)展方向，合理調(diào)節(jié)不同產(chǎn)業(yè)用地比例結(jié)構(gòu)；其次，統(tǒng)籌不同類(lèi)型功能區(qū)域的人口分布、經(jīng)濟(jì)布局和城鎮(zhèn)化格局，合理投放建設(shè)用地的數(shù)量和時(shí)序，引導(dǎo)形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、疏密有度、邊界清晰的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)[11]。

3.2.2 具體實(shí)施

3.2.2.1 優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域

目前，重慶市優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域約占全市國(guó)土面積的1.74%，經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全市的30.13%，常住人口規(guī)模約占全市的16.04%，人口密度為3260人/km2。區(qū)域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度最高達(dá)77.22%，可利用的國(guó)土空間資源有限，作為西南地區(qū)的政治、文化、教育科研和金融管理中心，土地政策的重點(diǎn)是實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，合理控制道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地和重工業(yè)用地，降低主城區(qū)工業(yè)用地比例和規(guī)模，加強(qiáng)地下空間開(kāi)發(fā)利用，將環(huán)境美化與宜居塑造作為今后該區(qū)域的主要任務(wù)。

進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平，遏制任何形式的土地浪費(fèi)、圈占和閑置；持續(xù)推進(jìn)舊城區(qū)、舊廠房、舊工礦改造，盤(pán)活存量建設(shè)用地；提高商服用地和文化保護(hù)用地比例，鼓勵(lì)占地少、環(huán)境負(fù)面影響小的高科技企業(yè)進(jìn)駐或擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)模；保護(hù)并提升城區(qū)內(nèi)部的公園、綠地和湖泊等生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化區(qū)域生態(tài)用地結(jié)構(gòu)和空間配置；探索實(shí)行城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)化手段帶動(dòng)相關(guān)人口遷移。

3.2.2.2 重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域（Ⅰ類(lèi)區(qū)域）

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域（Ⅰ類(lèi)區(qū)域）約占重慶市國(guó)土面積的11.64%，經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全市的23.73%，常住人口規(guī)模約占全市的23.92%，人口密度為585人/km2，地理位置臨近優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，一方面會(huì)承接人口和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，另一方面受限于承載能力，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度提升具有一定難度。土地政策的重點(diǎn)是強(qiáng)化用途監(jiān)管，改變舊有依賴(lài)土地招商引資和以土地作為融資平臺(tái)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，通過(guò)健全市場(chǎng)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共贏[12]。

推進(jìn)城市邊界劃定，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用管理，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，著力提高新增人口和新增建設(shè)用地比例；整合各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)企業(yè)集中布局，培育、壯大產(chǎn)業(yè)集群，提升單位面積園區(qū)用地效益；加大“城中村”改造力度，警惕和防范政府經(jīng)營(yíng)土地風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)用地指標(biāo)投放的空間平衡；優(yōu)先供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施用地，穩(wěn)步提高住宅用地比例，減少工作的通勤距離；做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌，對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤區(qū)域，要求城市區(qū)域預(yù)留一定比例的建設(shè)用地補(bǔ)給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地[4]。

3.2.2.3 重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域（Ⅱ類(lèi)區(qū)域）

重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域（Ⅱ類(lèi)區(qū)域）約占重慶市國(guó)土面積的26.59%，經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全市的30.63%，常住人口規(guī)模約占全市的31.07%，人口密度為414人/km2，土地承載力處于相對(duì)較高水平，產(chǎn)業(yè)具有較大的人口承載潛力。土地政策的重點(diǎn)是對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)較大，未來(lái)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度仍將持續(xù)增加，處理好農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)和其他非農(nóng)特色資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地之間存有較大的潛在矛盾問(wèn)題。

采取多種節(jié)地措施，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的容積率和建筑系數(shù)；優(yōu)先保護(hù)好現(xiàn)有的自然生態(tài)系統(tǒng)如河流、湖泊、林地等，嚴(yán)禁農(nóng)業(yè)、生態(tài)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、城市建設(shè)用地；限制“兩高一資”產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，淘汰、搬遷污染性企業(yè)，推動(dòng)空間開(kāi)發(fā)的秩序；加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，加快工業(yè)化進(jìn)程，適當(dāng)提高產(chǎn)業(yè)用地比例，強(qiáng)化居住和產(chǎn)業(yè)功能，提高中心城區(qū)和聚居區(qū)的商業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)能力。

3.2.2.4 限制開(kāi)發(fā)區(qū)域

限制開(kāi)發(fā)區(qū)域多位于重慶市“兩翼”，區(qū)位條件較差，約占全市國(guó)土面積的60.03%，經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全市的17.89%，常住人口規(guī)模約占全市的33.47%，人口密度為198人/km2，國(guó)土開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)與投資承載與上述區(qū)域相較，處于最低水平，承擔(dān)著農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品的供給功能。未來(lái)的國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度及開(kāi)發(fā)效率也將呈現(xiàn)出較緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。土地政策的重點(diǎn)是限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，實(shí)施人口遷移政策，保障農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品和部分工業(yè)品、服務(wù)產(chǎn)品的持續(xù)穩(wěn)定供給能力。

建全完善生態(tài)補(bǔ)償制度，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，堅(jiān)持土地資源的保護(hù)性開(kāi)發(fā)；加強(qiáng)土地整治，強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，鞏固環(huán)境修復(fù)成果；優(yōu)化現(xiàn)有建設(shè)用地的空間布局，嚴(yán)控新增建設(shè)用地，控制一般性工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公益性項(xiàng)目用地保障，引導(dǎo)人口向小城鎮(zhèn)和中心村集聚，改善居住條件和居住環(huán)境。

3.2.2.5 禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的分布特征是呈散點(diǎn)分布，主要包括自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、文化自然遺產(chǎn)、水源地保護(hù)區(qū)、國(guó)家重要濕地、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等。該類(lèi)區(qū)域總面積約1.18萬(wàn)km2，占全市的14.4%。土地政策的重點(diǎn)是，嚴(yán)格禁止工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，加大政策性移民力度；利用土地政策的杠桿功能，適度發(fā)展旅游及附屬產(chǎn)業(yè)。

實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途；建立耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)；加大林地等自然生態(tài)空間管制力度，實(shí)現(xiàn)林地權(quán)屬的長(zhǎng)期化，保證當(dāng)?shù)厝丝讷@利的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

4 結(jié)論與討論

“十一五”以來(lái)，主體功能區(qū)作為國(guó)家戰(zhàn)略完成了從頂層設(shè)計(jì)向政策實(shí)施的全過(guò)程，并進(jìn)入到省級(jí)“落地”層面。由于多方面原因，我國(guó)現(xiàn)行的土地政策還未能有效滿(mǎn)足構(gòu)建主體功能區(qū)的要求，仍滯后于相關(guān)實(shí)踐需求。目前，多個(gè)省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃已頒布實(shí)施，但作為主體功能區(qū)規(guī)劃必要組成部分的土地政策，其配套設(shè)計(jì)上仍需進(jìn)一步細(xì)化完善，才能達(dá)到規(guī)劃原有預(yù)想效用。

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Study on the Land Policy of Promoting the Construction of Provincial Main Functional Areas: A Case Study of Chongqing City

QIANG Haiyang1, QIANG Zhen1, LI Xukui2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149, China; 2.Gulin Land Resources Bureau, Luzhou Sichuan, 646500, China)

This paper systematically analyzes the functional planning of the state and the provinces, the existing land policy and its problems that the existing policy is fragmented, less targeted and so on.Policy recommendations are put forward as follows.Firstly, for optimizing development zones, implement the construction land total control and intensity control, while reasonably control land use of infrastructure and heavy industries.Secondly, for key zones of development(class I), strengthen regulation of land use, and change the old land-dependent investment.Thirdly, for key zones of development(class II), deal with the potential contradictions of land use among agricultural development, ecological protection and other non-agricultural characteristic industries development.Fourthly, for restricted development zones, large-scale and high-intensity industrialization and urbanization should be limited to guarantee the sustained and stable supply capacity of agricultural products.Finally, for forbidden development zones, strictly prohibit the industrialization and urbanization development, implement the population migration policies vigorously and so on.

main function; land policy system; Chongqing

F301.2；F062.1

：A

：1672-6995（2017）03-0037-06

2016-12-15；

2016-12-26

國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃編制研究(1211510281003) ；國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃編制實(shí)施與跟蹤評(píng)價(jià)研究（12110200000015000402）

強(qiáng)海洋（1983-），男，河北省易縣人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，理學(xué)碩士，主要從事國(guó)土資源戰(zhàn)略規(guī)劃、政策管理研究。