■ 涂亦楠

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430074；2.國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074）

美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制研究
——以俄亥俄州為例

■ 涂亦楠

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430074；2.國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430074）

我國(guó)亟待建設(shè)一套針對(duì)頁(yè)巖氣的行之有效的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。美國(guó)在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中形成了一套以政府為主導(dǎo)、以權(quán)力監(jiān)督為主線，以社區(qū)為主要關(guān)注點(diǎn)、以權(quán)利監(jiān)督為側(cè)重，以第三部門為輔助、進(jìn)行廣泛社會(huì)監(jiān)督，最后以產(chǎn)業(yè)界自我監(jiān)督為核心動(dòng)力的有機(jī)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。四方監(jiān)管力量平等理性合作、彌合分歧，形成了靈活、兼顧經(jīng)濟(jì)和技術(shù)可行性的監(jiān)管框架。我國(guó)可參考與借鑒這一監(jiān)管機(jī)制，以提升我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管的靈活性、有效性與環(huán)境友好性。

頁(yè)巖氣；勘探開(kāi)發(fā)；環(huán)境監(jiān)管機(jī)制；俄亥俄州；美國(guó)

頁(yè)巖氣作為新興的非常規(guī)油氣資源，已對(duì)世界能源供需格局產(chǎn)生了重大影響，倍受各國(guó)關(guān)注。我國(guó)頁(yè)巖氣的大規(guī)模開(kāi)發(fā)方興未艾，技術(shù)尚處于發(fā)展階段。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境影響正逐步顯現(xiàn)，與之相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管框架也剛剛形成，尚不成熟。美國(guó)作為全球頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的先驅(qū)，頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)已向規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！八街梢怨ビ瘛?，我國(guó)可以吸取美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)方面的環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，從而更好地構(gòu)建我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。

1 美國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管理念的演進(jìn)

美國(guó)擁有豐富的頁(yè)巖氣、頁(yè)巖油資源。1960年頁(yè)巖氣作為常規(guī)油氣的替代品首次被美國(guó)社會(huì)所關(guān)注。2000年隨著開(kāi)發(fā)技術(shù)的成熟，美國(guó)開(kāi)始推廣頁(yè)巖氣的商業(yè)開(kāi)發(fā)。2004年頁(yè)巖氣全美產(chǎn)量增速達(dá)5%，2007年達(dá)10%，2015年更是同比增長(zhǎng)56%，達(dá)4307億m3，居全球首位[1]。當(dāng)年美國(guó)的天然氣出口增長(zhǎng)18%至505.2億m3，凈進(jìn)口量減少至264.76億m3。美國(guó)實(shí)現(xiàn)了從2007年開(kāi)始的天然氣進(jìn)口量逐年遞減[2]。豐富的資源儲(chǔ)備和技術(shù)革新帶來(lái)的頁(yè)巖氣革命已改變了美國(guó)的能源進(jìn)出口格局和宏觀能源政策。預(yù)計(jì)至2030年，頁(yè)巖氣將全面取代常規(guī)油氣成為美國(guó)的主要能源來(lái)源[3]。但大規(guī)模開(kāi)發(fā)也引起了相關(guān)的環(huán)境爭(zhēng)議，阿肯色、科羅拉多、路易斯安那、俄亥俄、賓夕法尼亞、德克薩斯、西弗尼吉亞等州均出現(xiàn)了私人主體對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)者提出的聯(lián)邦巡回、上訴法庭和基層行政法院的訴訟。例如基于《美國(guó)環(huán)境政策法案》（The national environmental policy act）、《瀕危物種法案》（Endangered species act）、《森林管理法案》（National forest management act）、《清潔空氣法》（Clean air act）、《清潔水法》（Clean Water Act）等聯(lián)邦或州法律提出的油氣開(kāi)發(fā)妨礙（Nuisance）原告享有財(cái)產(chǎn)利益；侵害（Trespass）原告財(cái)產(chǎn)；過(guò)失（Negligence）造成原告人身財(cái)產(chǎn)利益損害；開(kāi)發(fā)商違法合同約定，犯有合同欺詐（Fraud）過(guò)錯(cuò)應(yīng)承擔(dān)賠償原告財(cái)產(chǎn)損害，補(bǔ)償原告生活質(zhì)量下降損失，彌補(bǔ)原告精神痛苦的責(zé)任；此外也有原告主張頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)是異常危險(xiǎn)行為（Ultra hazardous activity），因此應(yīng)適用嚴(yán)格責(zé)任（Strict liability）追究侵權(quán)責(zé)任。分析這些案例，表面的爭(zhēng)議圍繞著私人財(cái)產(chǎn)和頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的緊張關(guān)系展開(kāi)，但深層次則反映了人類生存、社會(huì)發(fā)展與自然資源開(kāi)發(fā)間的矛盾。

處于社會(huì)第三部門的美國(guó)環(huán)保組織積極表達(dá)社會(huì)對(duì)環(huán)保的關(guān)切，為民眾發(fā)聲影響國(guó)家環(huán)境監(jiān)管政策的制定與實(shí)施。梳理美國(guó)主要環(huán)保組織對(duì)能源開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管的主張，我們可以將其分為激進(jìn)的“自然景觀保護(hù)派”和相對(duì)溫和的“自然資源保護(hù)派”兩類。自然景觀保護(hù)派是較為激進(jìn)的環(huán)保主義者。他們主張人類應(yīng)最大程度地維持自然的原始風(fēng)貌，人類是自然的附庸，科學(xué)和工業(yè)是自然的大敵。他們反對(duì)大規(guī)模的能源資源開(kāi)發(fā)。其中具有代表性的“零增長(zhǎng)集團(tuán)”（Anti-growth Contingent）認(rèn)為廉價(jià)而充足的能源會(huì)加劇生態(tài)系統(tǒng)的壓力，促使人口爆炸性地增長(zhǎng)。過(guò)度的資源消費(fèi)會(huì)使環(huán)境遭受重大創(chuàng)傷。因此油氣開(kāi)發(fā)應(yīng)緩慢適度，油氣資源價(jià)格應(yīng)反映較高的資源價(jià)值和自然損耗成本。自然資源保護(hù)派則是相對(duì)溫和的環(huán)保主義者。他們主張人類應(yīng)有限度地開(kāi)發(fā)資源，尋求開(kāi)發(fā)與保護(hù)的平衡，而工業(yè)和科學(xué)技術(shù)發(fā)明是實(shí)現(xiàn)這一平衡的關(guān)鍵。因此為了實(shí)現(xiàn)油氣開(kāi)發(fā)的增長(zhǎng)，新興技術(shù)應(yīng)盡快應(yīng)用于實(shí)踐中。在兩大思潮中，環(huán)保主義者并未能就如何監(jiān)管非常規(guī)油氣開(kāi)發(fā)達(dá)成一致觀點(diǎn)。相反他們經(jīng)常在項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境效益評(píng)估中陷入自相矛盾的困局。一方面他們認(rèn)為非常規(guī)油氣資源的開(kāi)發(fā)有利于保護(hù)自然資源與生態(tài)系統(tǒng)，因而支持開(kāi)發(fā)進(jìn)程；另一方面他們又認(rèn)為項(xiàng)目會(huì)影響當(dāng)?shù)氐耐恋赜猛尽⑸鷳B(tài)系統(tǒng)平衡和生物多樣性、威脅社會(huì)文化傳承與稀有物種保護(hù)，而反對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)。他們抵制大型的油氣開(kāi)發(fā)，認(rèn)為大型項(xiàng)目踐踏環(huán)保，造成環(huán)境與社會(huì)的雙重壓力；但他們又認(rèn)識(shí)到小規(guī)模油氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的監(jiān)管成本太高，監(jiān)管力度更弱，事實(shí)上更易造成環(huán)境損害?？梢钥闯鰡我画h(huán)保維度提出的環(huán)境監(jiān)管決策難以克服其理論的矛盾，也難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福祉最大化的要求。

2 美國(guó)多層次多元利益主體參與的綜合監(jiān)管框架

在認(rèn)識(shí)到環(huán)保重要性的基礎(chǔ)上，美國(guó)政府的環(huán)境監(jiān)管采取靈活漸進(jìn)、民主協(xié)商、集體決策、多利益集團(tuán)共同對(duì)話、妥協(xié)達(dá)成一致的方式進(jìn)行，采取了多角度綜合考慮、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的監(jiān)管方法。其中俄亥俄州（下文簡(jiǎn)稱俄州）的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管制度頗具特點(diǎn)。

美國(guó)中北部的俄州一半以上的面積位于馬塞勒斯頁(yè)巖（Marcellus Shale）和尤蒂卡頁(yè)巖（Utica Shale）產(chǎn)區(qū)的中心。根據(jù)美國(guó)能源信息署《2015年鉆井產(chǎn)量報(bào)告》（EIA Drilling Productivity Report），自2012年開(kāi)始兩大頁(yè)巖產(chǎn)區(qū)每年貢獻(xiàn)了全美逾85%的頁(yè)巖氣產(chǎn)量。俄州頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)十分活躍，給當(dāng)?shù)貛?lái)了大量的油氣開(kāi)采、運(yùn)輸、油氣化工、壓縮天然氣、液化天然氣、油氣設(shè)備制造、工程服務(wù)等就業(yè)機(jī)會(huì)和技術(shù)研發(fā)商機(jī)。但俄州同時(shí)是人口和農(nóng)業(yè)大州，其大豆、玉米、蔬菜、水果、牲畜、奶制品、肉產(chǎn)品等農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量均在全美靠前[4]。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)伴隨的環(huán)境影響引起了當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)注。例如在水資源利用上，社會(huì)普遍憂慮產(chǎn)業(yè)用水量過(guò)大，水循環(huán)不足，會(huì)造成水資源大量消耗，侵害當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)從業(yè)者水權(quán)；水壓裂開(kāi)采技術(shù)會(huì)造成地下水滲漏污染，在壓裂液回收和運(yùn)輸過(guò)程中又會(huì)造成地表水污染，威脅人身健康和農(nóng)產(chǎn)品安全。在空氣質(zhì)量上，憂慮甲烷氣體泄露，溫室氣體排放超標(biāo)，易燃?xì)怏w釀成事故。在生活方面則憂慮生產(chǎn)噪音過(guò)大、光污染、揚(yáng)塵多；施工車輛破壞當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，造成交通堵塞；治安惡化；破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)平衡和生物多樣性；誘發(fā)地震等。

基于逾十幾年的開(kāi)發(fā)與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，俄州政府形成了較為理性的監(jiān)管理念，制定了合理的監(jiān)管原則，構(gòu)建了一套綜合監(jiān)管機(jī)制。首先鑒于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)的發(fā)展性與不成熟性，俄州確定頁(yè)巖氣的環(huán)境監(jiān)管應(yīng)是一個(gè)面向未來(lái)、動(dòng)態(tài)、多階段，具有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)可行性的復(fù)雜過(guò)程。因此，政府秉承預(yù)防為主、綜合防治，可持續(xù)發(fā)展，使用最佳可得技術(shù)等環(huán)境法原則，建構(gòu)了一套旨在兼顧環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的靈活監(jiān)管框架。在監(jiān)管主體上，由政府、社區(qū)、第三部門和產(chǎn)業(yè)界共同參與構(gòu)成四方監(jiān)管架構(gòu)。在監(jiān)管方案上，根據(jù)具體項(xiàng)目情況和當(dāng)?shù)乩嬖V求，由利益相關(guān)者在多個(gè)方案中平等理性對(duì)話，協(xié)商共同決策，選擇最優(yōu)方案。在監(jiān)管規(guī)則上，俄州增強(qiáng)了宏觀戰(zhàn)略性控制，減弱了具體操作性指引；增加了指導(dǎo)性規(guī)范，減少了控制性、標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范，以靈活的監(jiān)管框架去適應(yīng)快速發(fā)展的技術(shù)革新與開(kāi)發(fā)實(shí)踐。

2.1 政府為主導(dǎo)的權(quán)力監(jiān)管

俄州政府雖然從總體上鼓勵(lì)并促進(jìn)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)，但鑒于開(kāi)發(fā)技術(shù)的不成熟性和成長(zhǎng)性，施行了以項(xiàng)目許可、過(guò)程督查和抽檢、受理相關(guān)投訴和舉報(bào)相銜接的監(jiān)管。其執(zhí)法依據(jù)主要包括聯(lián)邦《清潔水法》《清潔空氣法》，俄州《行政法》（Ohio Administrative Code），《州修訂法》（Ohio Revised Code）等。執(zhí)法部門包括聯(lián)邦政府內(nèi)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、土地管理局、能源局和美國(guó)陸軍工程部部隊(duì)（US Corps of Engineers），以及州自然資源部（Ohio Department of Natural Resources）、州環(huán)境保護(hù)署（Ohio Environmental Protection Agency）和州健康部等。這些部門在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)全過(guò)程中進(jìn)行分工監(jiān)管與執(zhí)法配合。在分工不明確或者事項(xiàng)重大時(shí)則采取聯(lián)席會(huì)議等方式共同履責(zé)。

表1為聯(lián)邦和州政府在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管事項(xiàng)上的分工，由表1我們可以看出，美國(guó)聯(lián)邦和州政府以行政決定、許可、處罰和強(qiáng)制為手段，以信息公開(kāi)為輔助，以正當(dāng)程序?yàn)楸Ｕ?，圍繞頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)建立了一套較為全面的環(huán)境監(jiān)管框架。其中為了保護(hù)水資源，建立了嚴(yán)格的取水核準(zhǔn)，化學(xué)添加劑限制，壓裂液返排率數(shù)據(jù)報(bào)告，廢水排放管控、強(qiáng)制水循環(huán)等制度。在空氣污染控制上，對(duì)開(kāi)發(fā)中揮發(fā)的有機(jī)化合物、甲烷和硫化氫等進(jìn)行實(shí)時(shí)嚴(yán)格的數(shù)值報(bào)告、監(jiān)控和復(fù)核。對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的固體廢物例如油基鉆屑等，規(guī)定了再回收、謹(jǐn)慎持證運(yùn)輸和處理細(xì)則。在監(jiān)管框架中，鑒于單一層級(jí)、單一部門的監(jiān)管容易造成權(quán)力尋租、監(jiān)管乏力，于是規(guī)定了聯(lián)邦和州兩個(gè)層級(jí)共同監(jiān)督，多部門聯(lián)合執(zhí)法，部門間信息披露、信息共享和相互督促，以保障權(quán)力間的制衡與銜接，保證行政事項(xiàng)處置的合理合法。多部門執(zhí)法的聯(lián)席會(huì)議、共同執(zhí)法等制度也保障了執(zhí)法的有效性與權(quán)威性。

2.2 社區(qū)為核心的權(quán)利監(jiān)督

雖然俄州已建立了較為全面的政府監(jiān)管框架，頒布了較為詳細(xì)的環(huán)保操作規(guī)則，但在制度和規(guī)則的執(zhí)行中，或多或少會(huì)存在監(jiān)管不到位、裁量不合理、決策失當(dāng)?shù)惹闆r。自上而下的監(jiān)管失靈會(huì)直接損害社區(qū)的相應(yīng)權(quán)利。例如，在短期內(nèi)造成社區(qū)的水資源供給緊張；水、空氣、噪音、光和土壤污染；可能引發(fā)小規(guī)模地震；影響社區(qū)安寧，破壞治安秩序，造成道路的繁忙擁堵。從長(zhǎng)期看，如果處置不當(dāng)，則會(huì)造成水源、土壤和空氣的污染殘留，影響居民的身心健康；影響社區(qū)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值。對(duì)此，作為頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的直接利益相關(guān)者，社區(qū)也積極地開(kāi)展以維權(quán)為目標(biāo)的監(jiān)督，補(bǔ)充政府自上而下監(jiān)管的不足和空白，維護(hù)自身合法的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。他們參與油氣開(kāi)發(fā)決策，幫助政府制訂合理的監(jiān)管規(guī)則，積極督促并配合執(zhí)行相關(guān)法律制度。在環(huán)境監(jiān)管框架中發(fā)揮了重要的作用。社區(qū)通過(guò)公眾政策評(píng)論、聽(tīng)證會(huì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度預(yù)測(cè)和評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，參與并做出是否開(kāi)發(fā)的決策；通過(guò)股權(quán)共享、收益本地使用等協(xié)議確保開(kāi)發(fā)利益能惠及社區(qū)；通過(guò)信息披露、投訴舉報(bào)渠道切實(shí)監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)程的合法合規(guī)性，防止資源過(guò)度開(kāi)發(fā)與開(kāi)發(fā)中的污染行為；通過(guò)私人、集體或公益訴訟實(shí)現(xiàn)權(quán)利的

救濟(jì)；通過(guò)完井生態(tài)修復(fù)的程序監(jiān)督，保證土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)。在合理制度框架引導(dǎo)下，社區(qū)能發(fā)揮積極正面的作用，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)與環(huán)保的平衡、利益的合理分配。這是美國(guó)環(huán)境法“善治”和“環(huán)境正義”的重要體現(xiàn)。

表1 聯(lián)邦和州政府在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管事項(xiàng)上的分工

表1（續(xù)） 聯(lián)邦和州政府在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管事項(xiàng)上的分工

2.3 第三部門為輔助的社會(huì)監(jiān)督

頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)技術(shù)具有專業(yè)性、成長(zhǎng)性和不確定性特征。如何切實(shí)預(yù)警、監(jiān)控水、大氣、土壤和固體污染物，甚至危險(xiǎn)廢物的擴(kuò)散，需要地質(zhì)、物理、化學(xué)與環(huán)境學(xué)等專業(yè)研究基礎(chǔ)與監(jiān)測(cè)能力。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)前，公眾需要知悉并理解真實(shí)的項(xiàng)目環(huán)境影響；在受到污染侵害后，公眾需要證實(shí)開(kāi)發(fā)的環(huán)境損害結(jié)果，證明開(kāi)發(fā)行為和損害結(jié)果間的因果關(guān)系。普通公眾往往欠缺專業(yè)的環(huán)境污染知識(shí)和監(jiān)控能力，在公眾參與、糾紛解決中也缺乏專業(yè)的談判技巧幫助其做出宏觀長(zhǎng)遠(yuǎn)的最佳決策。在信息不對(duì)稱、能力差異巨大的情況下，公眾行為容易趨于非理性，滋生謠言與偏見(jiàn)，甚至容易釀成“別在我后院”（Not In My Back Yard）的非理性恐慌與開(kāi)發(fā)僵局，并最終損害自身的經(jīng)濟(jì)與發(fā)展利益。此時(shí)第三部門的幫助就十分重要。在俄州的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中，第三部門例如高等院校，專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織，外部顧問(wèn)委員會(huì)，獨(dú)立協(xié)調(diào)小組和非政府組織也全程參與。他們?cè)陂_(kāi)發(fā)前期用科研力量盡職調(diào)查項(xiàng)目開(kāi)展的環(huán)境影響，進(jìn)行環(huán)保知識(shí)普及，培育公民的自然科學(xué)素養(yǎng)與監(jiān)督能力；在開(kāi)發(fā)中他們不僅自己完成獨(dú)立的第三方監(jiān)督，也用學(xué)術(shù)研究支持自上而下的政府監(jiān)管和自下而上的社區(qū)監(jiān)督，甚至幫助公司實(shí)施自我監(jiān)督；在糾紛發(fā)生時(shí)，他們用專業(yè)的糾紛解決技巧，促成利益相關(guān)者間的溝通、諒解與合作。第三部門充當(dāng)了監(jiān)管的中立信息提供者，糾紛的中間調(diào)解人和獨(dú)立監(jiān)督者的角色。通過(guò)這些活動(dòng)，第三部門也實(shí)現(xiàn)了自身促進(jìn)社會(huì)公益的目標(biāo)追求。

2.4 產(chǎn)業(yè)界推進(jìn)的自我監(jiān)督

除了自上而下的監(jiān)管和自下而上的監(jiān)督，產(chǎn)業(yè)界推動(dòng)的自我督促也是美國(guó)頁(yè)巖氣環(huán)境監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)公司例如通用公司、雪佛龍公司、殼牌石油；頁(yè)巖氣行業(yè)協(xié)會(huì)組織例如美國(guó)石油協(xié)會(huì)，阿巴拉契亞頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)管理最佳實(shí)踐組織，可持續(xù)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)中心，環(huán)境保護(hù)基金等，他們從事油氣資源開(kāi)發(fā)多年，在實(shí)踐中形成了一套良好的油氣開(kāi)發(fā)管理實(shí)踐（Best Management Practices）。他們積極在產(chǎn)業(yè)界推廣實(shí)踐，以實(shí)踐范例自查自糾，進(jìn)行自我監(jiān)督。他們出臺(tái)了一系列油氣開(kāi)采行為指南，詳細(xì)指導(dǎo)開(kāi)發(fā)者甚至下游處理廠、管道運(yùn)輸者及其他服務(wù)和設(shè)備提供商如何做好頁(yè)巖氣勘查和開(kāi)采前的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、鉆井井場(chǎng)選址和評(píng)估、井場(chǎng)的規(guī)劃和建設(shè)；如何穩(wěn)妥推進(jìn)開(kāi)采進(jìn)程，防止水、土壤、大氣污染事故；如何與土地所有權(quán)人及相鄰關(guān)系人簽訂合理的土地租約及利益共享協(xié)議；如何保障勞工安全健康以及制訂應(yīng)急響應(yīng)方案；如何讓利益相關(guān)者更好地參與方案和環(huán)境影響評(píng)價(jià)方案。該類守則和指南向社會(huì)公布，便于從業(yè)者更好的自查自糾，也便于普通民眾查詢了解開(kāi)發(fā)流程和相關(guān)信息，從而更好地進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)產(chǎn)業(yè)界也推出了系列培訓(xùn)，推廣開(kāi)發(fā)實(shí)踐，并制定行業(yè)最佳環(huán)境健康安全管理證明、最佳項(xiàng)目管理證明、優(yōu)秀第三方監(jiān)理資質(zhì)證明等環(huán)境認(rèn)證標(biāo)識(shí)，幫助社會(huì)鑒別優(yōu)秀的公司、項(xiàng)目和環(huán)境監(jiān)理商。這些認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)直接影響了業(yè)界和消費(fèi)者對(duì)公司形象的認(rèn)知，改變了消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)選擇，左右了融資機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的融資決策、融資額度及方案。產(chǎn)業(yè)界也定時(shí)推出會(huì)議和演講，分享行業(yè)最佳管理經(jīng)驗(yàn)，提升行業(yè)操作技能，通報(bào)失敗案例，警醒業(yè)界違規(guī)操作的后果。他們還會(huì)以集體游說(shuō)的形式影響政府監(jiān)管者出臺(tái)對(duì)行業(yè)發(fā)展有利的政策；通過(guò)優(yōu)秀事例和標(biāo)準(zhǔn)的宣傳，改善新聞媒體和普通公眾對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的科學(xué)認(rèn)知和情感接納度，緩和頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)者與大眾的關(guān)系。對(duì)從業(yè)公司而言，以行業(yè)領(lǐng)先的最佳開(kāi)發(fā)管理實(shí)踐為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我監(jiān)督，能快速提高生產(chǎn)效率，及時(shí)糾正違規(guī)行為，減少事故發(fā)生幾率，更好地獲得金融機(jī)構(gòu)的注資以及消費(fèi)者和市場(chǎng)的認(rèn)可[5]。因此產(chǎn)業(yè)界的自我監(jiān)督在近年來(lái)也發(fā)揮了重大的環(huán)境監(jiān)管作用。

在以上的四方監(jiān)管中，美國(guó)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)形成了全社會(huì)層面、全產(chǎn)業(yè)鏈、多元主體共同參與，預(yù)防與治理并重的監(jiān)管架構(gòu)。在這一框架下，四方順暢溝通，迅速合理地彌合分歧、解決爭(zhēng)議，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管和油氣開(kāi)發(fā)的平衡而共同努力。

3 參考與借鑒

我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的潛力大，經(jīng)濟(jì)價(jià)值不可估量。2015年我國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)量為44.71億m3，已建成氣井?dāng)?shù)量達(dá)600多座。根據(jù)2016年國(guó)家能源局發(fā)布的《頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，我國(guó)將朝向2030年頁(yè)巖氣產(chǎn)量800～1000億m3的目標(biāo)邁進(jìn)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須攻克地質(zhì)條件復(fù)雜、勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)瓶頸、經(jīng)濟(jì)效益不高、基礎(chǔ)設(shè)施支持不完善等問(wèn)題。特別是我國(guó)頁(yè)巖氣資源潛力區(qū)集中在人口密集、地質(zhì)條件復(fù)雜、水和土地資源相對(duì)短缺的四川盆地及周緣區(qū)域。未來(lái)大規(guī)模的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)勢(shì)必將對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源供需平衡帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)重大考驗(yàn)。因此，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管者必須回應(yīng)公眾的環(huán)保關(guān)切，建全一套有效的監(jiān)管框架。針對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)過(guò)程中突出的環(huán)境問(wèn)題，如水資源消耗、土地占用、地表水和地下水污染、油基泥漿、廢棄鉆屑、噪聲、含甲烷等烴類氣體泄漏、事故災(zāi)害等進(jìn)行管理和引導(dǎo)。目前國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、科學(xué)技術(shù)部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局在頁(yè)巖氣行業(yè)管理上已形成了制定政策、管理礦權(quán)、財(cái)政激勵(lì)，環(huán)保監(jiān)管、技術(shù)扶持的管理格局。在環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題上，以突出的環(huán)境問(wèn)題為導(dǎo)向形成了以下的監(jiān)管框架（表2）。

表2 我國(guó)政府在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)環(huán)境監(jiān)管事項(xiàng)上的分工

從監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)看，我國(guó)的頁(yè)巖氣環(huán)境監(jiān)管從監(jiān)管原則、職能機(jī)關(guān)設(shè)置、履責(zé)流程、監(jiān)管規(guī)則和應(yīng)急機(jī)制設(shè)置上與美國(guó)并無(wú)重大差別，差距主要在于規(guī)則的細(xì)化、規(guī)則的落實(shí)和規(guī)則的靈活性。特別是針對(duì)不斷變化的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)，由多利益相關(guān)主體不斷彌合分歧，達(dá)成一致，共同進(jìn)行符合經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性的科學(xué)監(jiān)管。頁(yè)巖氣作為我國(guó)油氣資源勘查開(kāi)發(fā)改革的先行先試試點(diǎn)，其環(huán)境監(jiān)管面臨更新的形勢(shì)、更重的壓力和更高的社會(huì)關(guān)注度。為了實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境友好關(guān)系，我國(guó)可以借鑒美國(guó)多層級(jí)、多利益相關(guān)者的環(huán)境監(jiān)管框架。可以考慮改變傳統(tǒng)的監(jiān)管邏輯，引入社會(huì)和產(chǎn)業(yè)界自下而上的權(quán)力監(jiān)督和自我監(jiān)督作為政府監(jiān)管的補(bǔ)充；暢通社會(huì)監(jiān)管的參與渠道，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)一步規(guī)范化、透明化和可操作化，明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與標(biāo)準(zhǔn)、適用條件、啟動(dòng)時(shí)機(jī)、評(píng)價(jià)內(nèi)容、決策方法和監(jiān)督渠道，促進(jìn)利益相關(guān)方的對(duì)話、溝通和理解；同時(shí)也整合諸多監(jiān)管部門的職能，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)問(wèn)題上的聯(lián)合監(jiān)管、監(jiān)管合作、監(jiān)管信息公開(kāi)和共享；并鼓勵(lì)高等院校、研究機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)參與頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管，為政府和社會(huì)提供第三方的、獨(dú)立的、科學(xué)的信息，實(shí)施獨(dú)立監(jiān)督；鼓勵(lì)傳統(tǒng)媒體、新媒體對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)知識(shí)和典型項(xiàng)目進(jìn)行宣傳，增進(jìn)公眾對(duì)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的認(rèn)知與理解，消除誤解與偏見(jiàn)；同時(shí)也鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)界的優(yōu)秀開(kāi)發(fā)者，領(lǐng)軍者分享環(huán)境友好的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)案例，出臺(tái)開(kāi)發(fā)的最佳管理實(shí)踐指南，以提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)界的開(kāi)發(fā)效率，減小環(huán)境摩擦與潛在事故的發(fā)生幾率。相信通過(guò)以上舉措，我國(guó)的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)必將實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的共贏。

[1]EIA.US Shale Gas Production 2015[EB/OL].(2016-12-14)[2016-12-26].https://www.eia.gov/dnav/ng/ng_prod_shalegas_s1_a.htm.

[2]EIA.US Energy Information Administration, US Natural Gas Imports and Exports 2015[EB/OL].(2016-05-31)[2016-12-26].https://www.eia.gov/naturalgas/importsexports/annual/.

[3]EIA.US Energy Information Administration, Annual Energy Outlook 2015[EB/OL].(2013-12-31)[2016-12-26].www.eia.gov/forecasts/aeo/pdf/0383(2015).pdf.

[4]Ohio Agricultural Statistics 2015 Annual Bulletin [EB/OL].(2016-04-04)[2016-12-26].https://www.nass.usda.gov/Statistics_by_State/Ohio/Publications/Annual_Statistical_Bulletin/Master14.pdf.

[5]涂亦楠.論國(guó)際金融軟法及其硬化——以國(guó)際信貸法為例[J].湖北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012(3):79-84.

Environmental Supervision Mechanism with Regard to Shale Gas Development in America—Shale Gas Development in Ohio, for Example

TU Yinan
(1.China University of Geosciences(Wuhan), Wuhan Hubei 430074; 2.the Core Laboratory of Legal Assessment Project on Land and Resources of MLR, Wuhan Hubei 430074, China)

In America, in the process of shale gas development, a set of environmental supervision mechanisms has been established, which is characterized by government domination, focusing on power supervision, paying concerns on the community, paying particular emphasis on right supervision, with the help of the third sector to conduct a broad social supervision, taking self-supervision as the core driving force.In addition, power of supervision from the four departments can cooperate equally and rationally, and narrow difference each other.As a result, a supervision framework that is characterized by fl exible, giving consideration to both economic and technical feasibility has been formed.In order to improve the fl exibility, effective and environment friendly of our efforts with regard to shale gas development environmental supervision, China should consult and draw lessons from this regulatory mechanism of America.

shale gas; exploration and exploitation; environmental supervision mechanism; Ohio; America

F407.1；F062.1

：A

：1672-6995（2017）03-0031-06

2016-12-11；

2016-12-29

國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心外協(xié)項(xiàng)目（20016176067）；國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開(kāi)放基金（CUGFP-1607）；中國(guó)地質(zhì)大學(xué)一般教學(xué)研究項(xiàng)目（2016B23）

涂亦楠（1985-），女，湖北省武漢市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）講師，國(guó)土資源部法律評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究員，法學(xué)博士，主要從事礦產(chǎn)資源法、能源法的研究。