房瑤瑤

摘要：伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和改革開放的深入，種種腐敗現(xiàn)象也逐漸滋生蔓延起來，這已成為我國轉(zhuǎn)型時(shí)期面臨的突出問題，而地方政府官員作為行政腐敗的主體，腐敗問題尤其突出。首先對我國行政腐敗與反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，然后基于委托代理理論的視角探討了地方政府官員腐敗的主要原因，并從合理篩選代理人、科學(xué)界定地方政府職能范圍、完善監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)思想政治教育等方面提出了治理地方政府官員腐敗的對策。

關(guān)鍵詞：行政腐??；地方政府；委托代理

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.30.064

社會歷史發(fā)展表明，社會轉(zhuǎn)型期往往是腐敗的多發(fā)期、高發(fā)期。我國正處在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型期，腐敗形勢較為嚴(yán)峻，反腐工作必須更加制度化、科學(xué)化、系統(tǒng)化才能有效應(yīng)對日益復(fù)雜的腐敗環(huán)境和日益隱蔽的腐敗行為。本文從委托代理理論的視角出發(fā)，分析地方官員腐敗的成因，進(jìn)而提出防治地方官員腐敗的對策建議，以提高反腐倡廉工作的有效性。

1行政腐敗與反腐倡廉：中國的一種現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)呈現(xiàn)

腐敗現(xiàn)象發(fā)生在各個(gè)領(lǐng)域，嚴(yán)重困擾著社會，成為社會熱點(diǎn)和人們關(guān)注的焦點(diǎn)問題，而行政權(quán)力的腐敗是導(dǎo)致整體社會污染惡化的罪魁禍?zhǔn)祝且磺小拔廴尽敝?。學(xué)術(shù)界對于腐敗的解釋，主要從利益交換規(guī)律、法律標(biāo)準(zhǔn)、道德標(biāo)準(zhǔn)角度來定義。金太軍教授認(rèn)為行政腐敗主要是指國家政府機(jī)關(guān)以及工作人員，尤其是各級官員，沒有履行與被授予權(quán)力相應(yīng)的職責(zé)，為牟取私利或所在小集團(tuán)的不正當(dāng)利益而非法用權(quán)的行為，危害了社會公共利益。

改革開放以來，隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，行政腐敗問題也日益凸顯，腐敗行為越來越復(fù)雜化、隱蔽化。從中國最高人民檢察院歷年的工作報(bào)告中我們了解到，過去二十年間，檢察院立案偵查的涉嫌貪污受賄和瀆職侵權(quán)犯罪的案件數(shù)量、涉案人數(shù)以及損失挽回?cái)?shù)額增長迅速，腐敗行為主體正在從基層向中高層領(lǐng)導(dǎo)干部蔓延。當(dāng)前行政腐敗表現(xiàn)出群體化、高官化、巨額化、期權(quán)化、潛規(guī)則化等特點(diǎn)，對黨、國家和社會構(gòu)成了極大的威脅，嚴(yán)重危及和破壞法律的權(quán)威性，侵害了廣大人民群眾的切身利益。

面對嚴(yán)重的行政腐敗問題，近年來我國積極推進(jìn)腐敗的治理工作，在制度建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面取得了明顯的成效，呈現(xiàn)出系統(tǒng)治理、整體推進(jìn)的良好態(tài)勢。中國國家統(tǒng)計(jì)局民意調(diào)查結(jié)果顯示，1996年以來，群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成效的滿意度呈上升趨勢。2015年，91.5%的群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成效表示滿意，比2012年提高16.5個(gè)百分點(diǎn)，人民群眾的滿意度、信心度以及腐敗遏制度創(chuàng)歷史新高。

2“委托—代理”：解釋地方官員腐敗生成的視角選擇

委托代理理論是產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代，興起于60年代末70年代初的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，最初主要用于解釋公司治理的相關(guān)問題。根據(jù)詹森（Jensen）和麥克林（Meckling）的定義，委托代理關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種契約關(guān)系：一個(gè)或多個(gè)行為主體（委托人）指定雇傭另一個(gè)人或一些行為主體（代理人）來代表他們提供服務(wù)，在這過程中，委托人會把若干決策權(quán)委托給代理人，代理人提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量決定了其所獲得的報(bào)酬。在委托代理關(guān)系中，我們需要解決的核心問題便是在不確定性和不完全監(jiān)督的情況下，設(shè)計(jì)出一種合理有效的契約關(guān)系，為代理人提供補(bǔ)償性激勵(lì)，促使其選擇使委托人福利最大化的行動。由于激勵(lì)與責(zé)任的不一致、信息不對稱等原因，委托—代理關(guān)系極易發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，在代議制民主國家，如果這種代理失靈發(fā)生在公共權(quán)力領(lǐng)域，便會產(chǎn)生行政腐敗現(xiàn)象。在等級結(jié)構(gòu)中，當(dāng)權(quán)力可沿組織階梯上下移動時(shí)，每一位個(gè)體（除了在最末水平上的之外）往往既是委托人又是代理人。我國地方政府官員既要向上接受上級政府的委托，又要向下對選民負(fù)責(zé)，這導(dǎo)致他們實(shí)際上處于一種雙重代理的位置。在這種情況下，如何有效地激勵(lì)和約束地方政府官員就顯得尤為重要。從委托代理理論的視角來看，地方政府官員腐敗的原因主要有以下三點(diǎn)。

2.1激勵(lì)或懲治不足

委托代理理論的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為，每個(gè)經(jīng)濟(jì)人都具有理性，都追求自身利益的最大化、具有自利性，政府官員也不例外。作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，代理人最后行為的選擇取決于他對成本與收益的比較。一般來說，地方官員腐敗的個(gè)人預(yù)期成本主要包括道德成本、懲罰成本和掩飾成本，所獲收益一般表現(xiàn)為金錢與權(quán)力的擴(kuò)張，甚至?xí)捎诮o部門謀取私利的政績或機(jī)構(gòu)升格而獲得職位升遷。當(dāng)腐敗的成本小于其所獲的收益時(shí)，地方官員便會傾向于選擇腐敗行為，而如果職位收益的增量大于腐敗收益的增量，他便會慎重選擇是否采取腐敗行為。因此，對地方官員進(jìn)行有效的激勵(lì)和懲治，使腐敗成本大于腐敗收益就顯得尤為重要。

另外，由于激勵(lì)不相容，導(dǎo)致地方官員廉政的動力不足。地方政府官員本應(yīng)追求公共利益，但公共利益難以觀察和量化，缺少有效的考核制度將政府官員個(gè)人的努力與其所實(shí)現(xiàn)的公共利益相聯(lián)系，導(dǎo)致激勵(lì)不足，不能滿足政府官員個(gè)人的期望值，便誘發(fā)了其以權(quán)謀私的行為，貪污腐敗即為表現(xiàn)之一。

2.2信息不對稱

在代議制民主政治中，委托人對代理人的激勵(lì)或懲治不足是導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生的主要原因，而信息不對稱則為腐敗的發(fā)生提供了條件。地方官員實(shí)際上面對的是多重任務(wù)的委托代理合同，他們一方面要維護(hù)和發(fā)展本地的利益，是當(dāng)?shù)孛癖姷拇砣耍硪环矫?，政府間的層級治理結(jié)構(gòu)使得下級政府又是上級政府的代理人。在從上到下的各級地方政府中，由于公共權(quán)力委托代理鏈條的增大，代理風(fēng)險(xiǎn)也逐級放大。通常情況下，委托人無法了解到關(guān)于代理人行為的所有信息，作為代理人的地方官員往往掌握著大量的不為外人所知的內(nèi)部信息，而這種信息資源恰是作為委托人的上級政府和廣大人民群眾所不了解的，于是在缺乏有效監(jiān)督和考核的情況下，代理人就可以通過隱藏自己的行動和信息、“欺上瞞下”來獲利，從而產(chǎn)生政府官員腐敗屢禁不絕的現(xiàn)象。

2.3利益沖突

在我國，由于地方官員與上級政府和轄區(qū)人民的利益追求不一致，導(dǎo)致他們經(jīng)常偏離上級政府或轄區(qū)人民的利益目標(biāo)，各行其是?？偟膩砜矗鏇_突主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是地方政府與上級政府的利益沖突。上級政府著眼于區(qū)域整體的發(fā)展，統(tǒng)籌全局，管轄的事務(wù)范圍廣泛，而地方政府僅關(guān)心轄區(qū)內(nèi)小范圍的事務(wù)，追求眼前利益，缺乏前瞻性、全局性，這樣便導(dǎo)致地方政府對上級政府政策的執(zhí)行存在偏差，背離上級政府和人民整體的利益目標(biāo)。二是地方官員與轄區(qū)人民的利益沖突。很多地方政府官員政治覺悟不高，在其位謀其私，只一味追求政治地位的長久性、享受職位收益、以權(quán)謀私，而人民群眾則希望地方政府官員能廉潔奉公、德能兼?zhèn)洌瑸榈貐^(qū)創(chuàng)造更多的社會福利和更快的經(jīng)濟(jì)增長，維護(hù)良好的居住環(huán)境，保持地區(qū)穩(wěn)定。對這種利益沖突的縱容便導(dǎo)致了腐敗行為的橫生。三是地方政府內(nèi)部各官員的利益沖突。這里的利益沖突實(shí)際上指的是官員個(gè)人的政治追求不同。有的地方政府官員立志高遠(yuǎn)，廉潔執(zhí)政，全心全意為轄區(qū)人民辦實(shí)事、謀福利，而有一些官員則奉行中庸之道，只求明哲保身，碌碌無為。還有一些則想盡辦法以權(quán)謀私。這種利益沖突難以調(diào)和，而且在同一個(gè)環(huán)境下執(zhí)政，具有良好政治追求的官員難免會受到不良政治風(fēng)氣的影響，甚至?xí)粷撘?guī)則化，這便導(dǎo)致了更大范圍的行政腐敗行為。

3中國地方官員腐敗的防治對策

凱威特和麥庫賓斯討論了委托人試圖解決普遍代理問題所使用的四種措施：篩選代理人、合約設(shè)計(jì)、監(jiān)督和匯報(bào)、機(jī)構(gòu)檢查。這四種措施對解決當(dāng)前我國地方官員的腐敗問題具有重要的啟示和借鑒意義。下面將從四個(gè)方面討論治理地方官員腐敗的對策建議。

3.1完善績效評估制度，合理篩選代理人

如果要選擇一個(gè)地方政府官員來從事所委托的管理地方事務(wù)的任務(wù)，選民和上級政府可以通過比較多個(gè)候選人以前的行為和績效表現(xiàn)來減少逆向選擇的問題，篩選出相對合理的代理人。因此，有必要建立一個(gè)健全的績效評估制度，將績效評估結(jié)果與職位晉升制度相結(jié)合，制定出動態(tài)的綜合評價(jià)指標(biāo)體系，在公平有效的規(guī)則下，定期對地方官員的工作業(yè)績進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果做出相應(yīng)的工作調(diào)整和職位變動，杜絕以往由少部分領(lǐng)導(dǎo)直接決定職位變動的情況，避免職權(quán)濫用和任人唯親，從而篩選出合適的地方官員。另外，將合理有效的績效評估機(jī)制與獎(jiǎng)懲機(jī)制相結(jié)合，一定程度可以上解決獎(jiǎng)懲與工作表現(xiàn)不相稱的問題，促使地方政府官員廉潔勤政。

3.2科學(xué)界定地方政府職能范圍，規(guī)制官員行為

麥庫賓斯提出了立法機(jī)關(guān)可用以抵消逆向選擇，特別是道德風(fēng)險(xiǎn)惡果的兩種方式：一是由立法機(jī)關(guān)對特定法規(guī)的管轄范圍進(jìn)行界定；二是由立法機(jī)關(guān)界定執(zhí)法的程序要求。如果中央政府限制了地方政府可供選擇的管轄目標(biāo)范圍，也就限制了行政官員的大量自主決策權(quán)，從而有效遏制權(quán)力尋租行為。2013年李克強(qiáng)總理在國務(wù)院廉政會議上指出，簡政放權(quán)是反腐倡廉的良藥。當(dāng)前我國要繼續(xù)推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作，進(jìn)一步改革行政審批制度、簡政放權(quán)，把該放的放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位，科學(xué)合理界定政府職能。

另一方面，還要從法律上對地方官員的行為進(jìn)行規(guī)制，確保公共權(quán)力的正確行使，增加腐敗的道德成本和懲罰成本，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政行為。我國堅(jiān)持依法治國基本方略，逐步形成了內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐敗和廉政建設(shè)法律法規(guī)制度體系，今后應(yīng)該更加注重法律法規(guī)制度的貫徹實(shí)施，并根據(jù)新形勢的發(fā)展需要繼續(xù)制定新的、修訂原有的反腐敗和廉政建設(shè)法律法規(guī)制度，使之不斷發(fā)展和完善。

3.3增強(qiáng)行政過程透明度，完善監(jiān)督機(jī)制

委托—代理關(guān)系中存在著信息不對稱性的弊端，為了消除地方政府與中央政府和公眾之間的信息壁壘，地方政府要主動進(jìn)行信息公開，增強(qiáng)行政過程的透明度，通過權(quán)力制衡監(jiān)督來增加腐敗的博弈成本，預(yù)防腐敗。上級政府和地方選民可以要求地方政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息公開，事先將地方政府將要采取的行為通知給可能受影響的第三方，宣布其行動意圖，這樣便會引起人們對該行動的評論，進(jìn)而促使各方引入證據(jù)支持相關(guān)議題。事實(shí)上，這就創(chuàng)立了一種預(yù)警制度，使委托人對代理人的行為有所警惕，同時(shí)管理程序還產(chǎn)生了一個(gè)時(shí)滯，使委托人能深入考察代理人的行動方案，避免不合法、不合理的行政行為。

機(jī)構(gòu)檢查也是監(jiān)督機(jī)制的一部分，通常要求擁有權(quán)力否決或阻止特定代理人行為的其他代理人進(jìn)行，即代理人之間的監(jiān)督。在我國，對地方政府官員腐敗的機(jī)構(gòu)檢查主要是司法監(jiān)督和行政監(jiān)察。一方面，要改革和完善司法監(jiān)督體制，對司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物管理體制進(jìn)行改革，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察與司法行政事務(wù)相分離，從制度上保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使司法權(quán)。另一方面，要理順行政檢察部門與同級政府之間的關(guān)系，把監(jiān)察部門升格為僅次于同級政府的地位、享有高于同級政府部門的權(quán)力、隸屬于上級監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人員的任用、調(diào)動、升降須征得上級監(jiān)察部門的統(tǒng)一，并賦予其獨(dú)立的辦案權(quán)和處置權(quán)，使之依法獨(dú)立開展行政監(jiān)察。

3.4加強(qiáng)思想政治教育，協(xié)調(diào)利益沖突

任何社會秩序本身都是由外化的操作規(guī)則和內(nèi)化的價(jià)值規(guī)則兩部分組成的，操作規(guī)則是價(jià)值規(guī)則的對象化，價(jià)值規(guī)則是操作規(guī)則理性的內(nèi)在根據(jù)，以及對這種合理性的論證與說明。前面我們提到的路徑選擇主要是從操作層面展開的，而思想政治教育作為社會政治建設(shè)的重要內(nèi)容，只有當(dāng)它在廣大地方政府官員的意識形態(tài)深處奠定了穩(wěn)固的價(jià)值合理性的基礎(chǔ)下，才有可能產(chǎn)生一種內(nèi)在動力。因此，對政府官員進(jìn)行深入的思想政治教育在反腐倡廉工作中必不可少。

利益沖突之所以產(chǎn)生，究其根本原因是利益主體縱容了自身行為，使其通過一種錯(cuò)誤的方式來表現(xiàn)。因此，抑制利益沖突的根本途徑還是要靠約束利益主體的行為，而最有效的方式就是通過教育。一個(gè)素質(zhì)良好的地方政府官員不僅應(yīng)當(dāng)將整體利益目標(biāo)放在第一位，也應(yīng)當(dāng)成人民的好公仆，同時(shí)具備大局意識和為人民服務(wù)的精神。各級地方政府要將思想政治教育與政府行為和政策精神相結(jié)合，通過思想教育來從根本上控制利益主體的行為，緩解利益沖突，抑制腐敗的產(chǎn)生。

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