摘 要：北京“牛街模式”的誕生，標(biāo)志中國(guó)社會(huì)工作制度建設(shè)進(jìn)入全面、積極的新發(fā)展階段，標(biāo)志中國(guó)民族與民族宗教社會(huì)工作時(shí)代的來(lái)臨。北京“牛街模式”是以城市民族聚集區(qū)為基礎(chǔ)的民族宗教社會(huì)服務(wù)體系與政策。北京“牛街模式”的實(shí)質(zhì)是城市民族聚集區(qū)的社區(qū)福利制度建設(shè)，精髓是民族宗教型福利。北京“牛街模式”的重大現(xiàn)實(shí)與理論政策意義是傳統(tǒng)民族與民族宗教工作的全面結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，“社會(huì)工作化改造”是傳統(tǒng)民族工作與民族宗教工作全面結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與戰(zhàn)略升級(jí)的最佳途徑。

關(guān)鍵詞：牛街模式；民族社會(huì)工作；民族宗教社會(huì)工作；民族問題本質(zhì)；實(shí)務(wù)模式

作者簡(jiǎn)介：劉繼同，北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院衛(wèi)生政策與管理系教授，博士（北京 100191）

一、北京“牛街模式”與民族宗教社會(huì)工作的戰(zhàn)略地位

2010年6月，北京市宣武區(qū)牛街街道辦事處因其首創(chuàng)城市多民族聚集社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)模式再度聞名中外，以民族宗教社會(huì)工作制度建設(shè)為核心的“牛街模式”應(yīng)運(yùn)而生，標(biāo)志中國(guó)民族宗教社會(huì)工作時(shí)代來(lái)臨，拉開中國(guó)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)工作制度與和諧社會(huì)建設(shè)的序幕。牛街街道位于原宣武區(qū)中部，東起菜市口大街，西至廣安門南街，南起棗林前街、南橫西街，北至廣安門內(nèi)大街，轄區(qū)總面積1.44平方公里。戶籍人口5.4萬(wàn)，共有漢、回、蒙、維等23個(gè)民族，其中回族1.2萬(wàn)人，占總?cè)丝跀?shù)的23%。轄區(qū)共劃分為10個(gè)社區(qū)，在回族較集中6個(gè)民族社區(qū)中，少數(shù)民族人口比例高達(dá)60%，成為北京市最具特色少數(shù)民族聚居區(qū)。以往牛街因?yàn)榇私譃榛刈寰劬訁^(qū)而聞名，因?yàn)榕＝謸碛械摹芭＝侄Y拜寺”而聞名于世。牛街禮拜寺是北京規(guī)模最大、歷史最古老、最著名的伊斯蘭教清真寺。改革開放以來(lái)，以牛街伊斯蘭文化為基礎(chǔ)的民族宗教旅游和政府民族政策的象征使牛街蜚聲海內(nèi)外。2010年6月25日，由國(guó)家民委與民政部主辦，中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)承辦的“全國(guó)民族社區(qū)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)和社會(huì)工作培訓(xùn)班”啟動(dòng)儀式在人民大會(huì)堂舉行，是具有劃時(shí)代意義的重大事件 [1 ]。同日國(guó)家民委在北京召開“推廣北京牛街民族工作經(jīng)驗(yàn)視頻會(huì)”，要求全國(guó)民族工作部門認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒牛街民族社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地實(shí)際，創(chuàng)造性地開展工作，努力推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，不斷開創(chuàng)民族宗教工作新局面，標(biāo)志中國(guó)民族社會(huì)工作的誕生 [2 ]。第一，北京“牛街民族宗教社會(huì)工作模式”具有特別重要現(xiàn)實(shí)、理論、政策、學(xué)科和全球意義。首先，民族團(tuán)結(jié)、民族融和、民族工作、宗教工作和西部大開發(fā)是中國(guó)重大的現(xiàn)實(shí)問題 [3 ]。2009年新疆“7.5事件”尤其是中央新疆工作會(huì)議以來(lái)，民族宗教問題成為國(guó)家戰(zhàn)略議題。第二，北京牛街民族工作模式涉及馬克思主義民族觀、宗教觀和民族概念等基礎(chǔ)理論議題，為中國(guó)學(xué)術(shù)界有關(guān)民族基礎(chǔ)理論和民族理論學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系的學(xué)術(shù)性爭(zhēng)論提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) [4 ]。第三，改革開放三十年來(lái)，中國(guó)民族政策、宗教政策和國(guó)家發(fā)展政策正在經(jīng)歷重大結(jié)構(gòu)調(diào)整。尤其是在全球化和世界民族宗教問題頻發(fā)處境下，改革發(fā)展完善中國(guó)的民族政策已成當(dāng)務(wù)之急 [5 ]。第四，北京“牛街模式”標(biāo)志中國(guó)民族社會(huì)工作，尤其是民族宗教整合型社會(huì)工作實(shí)務(wù)出現(xiàn)，標(biāo)志中國(guó)社會(huì)工作專業(yè)建設(shè)更加全面、系統(tǒng)，標(biāo)志中國(guó)民族學(xué)與相關(guān)學(xué)科建設(shè)更加深入 [6 ]。第五，在全球化處境尤其是世界各國(guó)民族宗教問題尖銳，民族宗教問題長(zhǎng)期性與復(fù)雜性交織，民族獨(dú)立與民族平等、民族經(jīng)濟(jì)與民族政策、民族團(tuán)結(jié)與國(guó)家安全等重大議題突出背景下，北京牛街民族社會(huì)工作模式可以為當(dāng)代世界各國(guó)解決棘手民族宗教問題提供“中國(guó)式智慧”。

二、“牛街模式”的內(nèi)涵外延、構(gòu)成要素與基本制度特征

“牛街模式”的內(nèi)涵豐富多彩，外延廣泛多樣，標(biāo)志中國(guó)民族宗教社會(huì)工作時(shí)代的來(lái)臨。

“牛街模式”是筆者的概括。目前，政府和宣傳部門使用的權(quán)威概念是“牛街民族工作經(jīng)驗(yàn)”。所謂“牛街模式”是指北京市牛街街道辦事處創(chuàng)造的城市少數(shù)民族聚集區(qū)的社會(huì)服務(wù)體系。準(zhǔn)確地說(shuō)，“牛街模式”是指城市多民族聚集區(qū)為基礎(chǔ)民族宗教整合型的社會(huì)工作服務(wù)體系。概括來(lái)說(shuō)，“牛街模式”的基本內(nèi)涵至少有六：一是地域邊界清晰明確的北京城市社區(qū)范圍。二是共有漢、回、蒙、維等23個(gè)民族組成，并以伊斯蘭教為主的多民族聚集的城市型社區(qū)。三是并非單純的民族社會(huì)服務(wù)，而是民族與宗教社會(huì)服務(wù)高度整合的民族宗教融合型服務(wù)。四是牛街民族工作經(jīng)驗(yàn)的核心是城市社區(qū)民族社會(huì)服務(wù)體系，“社會(huì)工作”等同“社會(huì)服務(wù)”。這意味“民族社工”與“民族宗教融合型社工”，等同于“民族與民族宗教融合型社會(huì)服務(wù)”。五是前述四個(gè)基本內(nèi)涵的有機(jī)組合和實(shí)踐創(chuàng)新，并形成民族宗教融合型城市社區(qū)服務(wù)體系。六是牛街民族宗教融合型工作經(jīng)驗(yàn)已初步形成服務(wù)模式，基本具備社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式要素。所謂社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式是指全面性、系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性與職業(yè)化的社會(huì)服務(wù)體系與政策框架。

簡(jiǎn)言之，牛街模式既反映牛街民族工作的創(chuàng)新革命之處，又反映牛街民族工作的結(jié)構(gòu)性特征。

“牛街模式”尤其是城市多民族聚集區(qū)為基礎(chǔ)民族宗教整合型社會(huì)工作服務(wù)體系的構(gòu)成要素多樣，民族宗教社會(huì)工作實(shí)務(wù)與實(shí)務(wù)模式成為觀察、分析現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系的最佳視角。實(shí)務(wù)（practice）或?qū)嵺`泛指所有有形、具體和多種多樣社會(huì)活動(dòng)，可謂生活處處皆實(shí)務(wù) [7 ]。

在社工教育實(shí)踐、理論研究與專業(yè)服務(wù)中，社會(huì)工作實(shí)務(wù)與實(shí)務(wù)模式始終是永恒的主題 [8 ]。長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于社會(huì)工作實(shí)務(wù)的討論始終是世界各國(guó)社會(huì)工作理論研究的基礎(chǔ)與熱點(diǎn)議題，尤其是有關(guān)社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式概括總結(jié)和理論研究，反映一個(gè)國(guó)家社會(huì)工作專業(yè)化程度 [9 ]。更重要的是，社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式構(gòu)成要素與組成部分是衡量實(shí)務(wù)是否成為模式的主要標(biāo)準(zhǔn)。目前，世界各國(guó)學(xué)者對(duì)社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式的構(gòu)成要素與組成部分并無(wú)權(quán)威性、統(tǒng)一性的界定，不同學(xué)者針對(duì)不同的實(shí)務(wù)領(lǐng)域和實(shí)務(wù)議題，主觀確定不同的實(shí)務(wù)模式構(gòu)成要素與組成部分。美國(guó)學(xué)者羅斯曼對(duì)世界著名地區(qū)發(fā)展、社會(huì)計(jì)劃和社會(huì)行動(dòng)三個(gè)社區(qū)工作模式的分析框架，主要包括社區(qū)行動(dòng)的目標(biāo)類型、關(guān)于社區(qū)結(jié)構(gòu)和問題狀態(tài)的假設(shè)、基本的變遷策略、變遷策略和技術(shù)的特點(diǎn)、實(shí)務(wù)者的主要角色、變遷的媒介、對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的取向、社區(qū)服務(wù)對(duì)象體系或社區(qū)居民的范圍界定、關(guān)于社區(qū)亞部分利益的假設(shè)、服務(wù)人群或社區(qū)居民的概念和服務(wù)對(duì)象角色概念，共計(jì)11個(gè)領(lǐng)域。這些是他劃分三大經(jīng)典社區(qū)工作實(shí)務(wù)模式的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù) [10 ]。

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)社會(huì)工作實(shí)務(wù)范圍內(nèi)容與判斷社會(huì)工作實(shí)務(wù)是否上升為模式標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，或是主觀確定不同社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式構(gòu)成要素與組成部分。筆者認(rèn)為模式由20個(gè)部分組成。一是宏觀的社會(huì)環(huán)境，中觀的社會(huì)服務(wù)組織環(huán)境，微觀的服務(wù)對(duì)象的家庭與個(gè)人生活環(huán)境。二是社會(huì)主流的價(jià)值理念，提供社會(huì)服務(wù)專業(yè)人員的價(jià)值觀和服務(wù)對(duì)象所信奉的價(jià)值觀念。三是執(zhí)政黨信奉的社會(huì)理論，社會(huì)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)喜歡的理論取向，服務(wù)對(duì)象所理解的理論。四是國(guó)家的宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，包括戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。五是國(guó)家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)，社會(huì)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)追求的組織目標(biāo)，服務(wù)對(duì)象心目中的目標(biāo)。六是國(guó)家治理的基本準(zhǔn)則，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)遵循的基本原則，服務(wù)對(duì)象為人處事的基本準(zhǔn)則。七是政府決策者界定的社會(huì)問題，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)針對(duì)的社會(huì)問題，服務(wù)對(duì)象具有的個(gè)人麻煩。八是政府社會(huì)服務(wù)規(guī)劃、決策、管理和直接服務(wù)人員，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理者與服務(wù)人員。九是政府政策的主要客體和目標(biāo)群體，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)對(duì)象，如個(gè)人、家庭與組織。十是政府責(zé)任承擔(dān)的范圍與政策服務(wù)的范圍內(nèi)容，主要反映政府社會(huì)服務(wù)能力與范圍水平。十一是政府社會(huì)服務(wù)方式方法，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，以及服務(wù)對(duì)象接受服務(wù)的方式方法。十二是政府社會(huì)政策過(guò)程與社會(huì)服務(wù)過(guò)程，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行和提供社會(huì)服務(wù)的流程、程序。十三是政府社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，主要是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。十四是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、目標(biāo)、使命、愿景、組織、結(jié)構(gòu)、功能、規(guī)模、歷史與人員等。十五是政府財(cái)政體制，尤其是公共福利財(cái)政與社會(huì)福利財(cái)政制度，服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源狀況。十六是整個(gè)社會(huì)與政府治理的運(yùn)行機(jī)制，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，主要是人財(cái)物組合模式。十七是國(guó)家政府的社會(huì)福利行政制度，包括規(guī)劃、決策、管理、監(jiān)管、反饋和行政管理體制。十八是國(guó)家社會(huì)管理效果評(píng)估，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)效果評(píng)估，服務(wù)對(duì)象滿意度研究。十九是國(guó)家社會(huì)政策的社會(huì)影響，服務(wù)機(jī)構(gòu)社會(huì)服務(wù)對(duì)全社會(huì)福利和個(gè)人福利水平的影響。二十是社會(huì)服務(wù)專業(yè)理論、政策、實(shí)務(wù)研究狀況，尤其是專業(yè)人員對(duì)實(shí)務(wù)模式的研究水平。

簡(jiǎn)言之，從社會(huì)工作實(shí)務(wù)模式構(gòu)成要素與組成部分角度看，牛街服務(wù)可以稱之為“牛街模式”。

“牛街模式”具有鮮明的北京特色、城市社區(qū)、民族特點(diǎn)、民族宗教融合、生活化福利、多樣化社會(huì)服務(wù)、連續(xù)性社會(huì)服務(wù)等時(shí)代特征，反映中國(guó)民族工作由傳統(tǒng)“政治-經(jīng)濟(jì)”模式向“社會(huì)-文化”模式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)，標(biāo)志民族宗教社會(huì)工作體系建設(shè)成為時(shí)代主題。

第一，“牛街模式”具有鮮明北京特色，牛街模式是北京民族宗教社會(huì)工作制度創(chuàng)新的產(chǎn)物。而且北京“牛街模式”在制度背景、服務(wù)動(dòng)機(jī)、服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)方式等方面均不同于上海 [11 ]。第二，“牛街模式”以城市少數(shù)民族聚集社區(qū)為基礎(chǔ)開展服務(wù)，城市地域社區(qū)范圍邊界清晰。第三，目前，中央政府是將北京“牛街模式”作為“牛街民族工作經(jīng)驗(yàn)”向全國(guó)推廣應(yīng)用的，為此，我們可稱之“城市社區(qū)為基礎(chǔ)和民族特色的社區(qū)服務(wù)”，官方定性是“民族團(tuán)結(jié)” [12 ]。第四，根據(jù)伊斯蘭教和回民“族教一體、聚居生活和圍寺而居”特點(diǎn)，尤其是北京牛街社區(qū)服務(wù)實(shí)際狀況，實(shí)際上，我們可將牛街模式定性為“民族與宗教融合型的社會(huì)工作服務(wù)體系”。換言之，牛街模式既非單純民族社會(huì)工作，又非單純宗教社會(huì)工作，而是民族宗教結(jié)合體。目前，中國(guó)民族社會(huì)工作與宗教社會(huì)工作的基本涵義與基本類型多種多樣，反映民族與宗教社會(huì)工作發(fā)展初期的現(xiàn)實(shí)狀況。一是在民族自治地區(qū)由非社工專業(yè)人員開展社會(huì)工作實(shí)務(wù)，二是在民族自治地區(qū)由專業(yè)社工人員開展的社會(huì)工作實(shí)務(wù)，三是在民族自治地區(qū)以某個(gè)或多個(gè)少數(shù)民族為服務(wù)對(duì)象的社會(huì)工作實(shí)務(wù)，四是在非民族自治地區(qū)以某個(gè)或多個(gè)少數(shù)民族為服務(wù)對(duì)象的社會(huì)工作實(shí)務(wù)，五是以某種宗教信仰與宗教文化為基礎(chǔ)的宗教社會(huì)工作，六是民族社會(huì)工作與宗教社會(huì)工作實(shí)務(wù)融為一體的民族宗教融合型社會(huì)工作。這主要適用那些“族教一體”和“圍寺而居”的少數(shù)民族，例如信仰伊斯蘭教的回族、東鄉(xiāng)族、撒拉族、保安族、維吾爾族、哈薩克族、柯爾克孜族、烏孜別克族、塔塔爾、塔吉克族，共10個(gè)少數(shù)民族 [13 ]。七是超越民族與宗教社會(huì)工作邊界，以邊疆地區(qū)為基礎(chǔ)和目標(biāo)范圍的“邊疆社會(huì)工作” [14 ]。第五，北京“牛街模式”服務(wù)范圍廣泛，內(nèi)容多樣，綜合性與民族化社會(huì)服務(wù)體系特征明顯。如從少數(shù)民族群眾飲食、婚姻、節(jié)慶、喪葬等特殊的風(fēng)俗習(xí)慣，到各式各樣社區(qū)就業(yè)服務(wù) [15 ]。第六，盡管北京“牛街模式”社會(huì)服務(wù)范圍廣泛，內(nèi)容多樣，但是社區(qū)服務(wù)政策目標(biāo)與戰(zhàn)略重點(diǎn)清晰明確，這就是為牛街社區(qū)居民提供生活化與民族化的社會(huì)服務(wù)，滿足其衣食住行等基本生活需要和健康需要，目標(biāo)是改善社區(qū)居民的生活狀況，提高生活質(zhì)量和社區(qū)福利水平。第七，北京“牛街模式”社會(huì)服務(wù)模式的重要特征是，為回民提供“由搖籃到墓地”連續(xù)性與民族化社會(huì)服務(wù)，從回民婚慶服務(wù)、回民婦幼保健、回民幼兒園、回民小學(xué)、回民中學(xué)，到社區(qū)衛(wèi)生站、建設(shè)“民生街”、清真超市、回民醫(yī)院、民族敬老院、回民殯葬所等服務(wù) [16 ]。第八，北京“牛街模式”是中國(guó)傳統(tǒng)民族工作與民族宗教工作全面性、結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的縮影，是由傳統(tǒng)“政治-經(jīng)濟(jì)型”民族工作模式向“社會(huì)-文化型”社會(huì)服務(wù)模式轉(zhuǎn)型的典型與代表。實(shí)際上民族社會(huì)工作、宗教社會(huì)工作，尤其是民族宗教融合型社會(huì)工作并非是概念變化 [17 ]，而是傳統(tǒng)民族工作、宗教工作和民族宗教工作模式全面性、系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性與革命性轉(zhuǎn)型。

這意味著我們對(duì)民族問題、宗教問題和民族宗教問題的實(shí)質(zhì)與本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。

三、“牛街模式”實(shí)質(zhì)、精髓與民族工作社會(huì)工作化改造

中華人民共和國(guó)建國(guó)60年和改革開放30年來(lái)，中國(guó)民族工作、宗教工作和民族宗教工作取得顯著成績(jī)，初步建立中國(guó)特色民族、宗教工作與民族宗教理論體系，其中尤以民族問題本質(zhì)最為重要。民族問題本質(zhì)是人們對(duì)紛繁復(fù)雜和多種多樣民族問題根本屬性、宗旨目標(biāo)和發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)。對(duì)民族問題本質(zhì)認(rèn)識(shí)為民族工作奠定世界觀、方法論和理論基礎(chǔ)，決定民族工作的指導(dǎo)方針。改革開放尤其是2000年以來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界展開對(duì)民族問題本質(zhì)精髓與發(fā)展規(guī)律的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，有助于我們從認(rèn)識(shí)歷史、宏觀制度和比較研究角度，更加深刻地理解民族問題的本質(zhì)與精髓?？傮w來(lái)說(shuō)，目前學(xué)術(shù)界有關(guān)民族問題本質(zhì)爭(zhēng)論的理論觀點(diǎn)主要有：

第一，1950年代后期，我國(guó)民族政策犯“左”傾錯(cuò)誤，確立“民族問題實(shí)質(zhì)是階級(jí)問題”的提法，反映“民族問題政治化和階級(jí)斗爭(zhēng)化”的本質(zhì)觀，對(duì)民族工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)負(fù)面影響 [18 ]。有鑒于此，有學(xué)者明確提出應(yīng)從少數(shù)族群?jiǎn)栴}“去政治化”的角度，重新理解民族關(guān)系 [19 ]。第二，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，尤其是西部民族地區(qū)與東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大的背景下，如何縮小東西部發(fā)展差距，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中貧富差距、區(qū)域差異、職業(yè)差異和族群差異，成為民族工作和民族政策的戰(zhàn)略重點(diǎn)，民族問題“經(jīng)濟(jì)化的本質(zhì)觀”呼之欲出，屢見不鮮。眾所周知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是手段與物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)發(fā)展是目的和終極關(guān)懷，精髓是社會(huì)福利 [20 ]。第三，西方福利國(guó)家主流觀點(diǎn)是，民族問題本質(zhì)是文化問題，民族本質(zhì)“文化化”視角鮮明，有鑒于此，民族矛盾沖突的實(shí)質(zhì)是“文化沖突”，民族社會(huì)工作中“二元文化模型”流行 [21 ]。

更重要的是，我們認(rèn)為民族問題本質(zhì)是“社會(huì)問題與發(fā)展問題”，即民族問題“社會(huì)化”與“發(fā)展化”視角更適合中國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況，為民族宗教工作全面結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，為民族與民族宗教社會(huì)工作奠定理論基礎(chǔ)。我們黨運(yùn)用馬列主義、毛澤東思想觀察和處理民族問題，在幾十年的實(shí)踐中，形成了一系列基本的觀點(diǎn)和政策，這主要是：民族問題是社會(huì)總問題的一部分，民族問題只有在解決整個(gè)社會(huì)問題的過(guò)程中才能逐步解決，我國(guó)現(xiàn)階段的民族問題只有在建設(shè)社會(huì)主義的共同事業(yè)中才能逐步解決；民族問題是社會(huì)總問題的一部分，革命時(shí)期是這樣，建設(shè)時(shí)期仍然是這樣；在新的歷史時(shí)期，搞好民族工作，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的核心問題，就是要積極創(chuàng)造條件，加快發(fā)展少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化等各項(xiàng)事業(yè)，促進(jìn)各民族的共同繁榮；加快少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展，不僅是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)重大的政治問題 [22 ]。以人為本，全面建設(shè)小康社會(huì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)是“中國(guó)化智慧” [23 ]。顯而易見，中國(guó)民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族區(qū)域自治、各民族共同繁榮基本原則和基本政策的實(shí)質(zhì)是改善各族人民的生活質(zhì)量，提高個(gè)人、家庭、社區(qū)、民族和社會(huì)整體的福利水平，精髓是讓各族人民群眾過(guò)上“幸福美好生活”，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要 [24 ]。最為重要的是，民族問題本質(zhì)的“社會(huì)問題與發(fā)展問題化”的重大現(xiàn)實(shí)、理論、政策意義是，為黨和國(guó)家科學(xué)解決民族問題，推動(dòng)傳統(tǒng)民族工作與民族宗教工作實(shí)現(xiàn)“社會(huì)工作化改造”，促進(jìn)傳統(tǒng)“民族工作與民族宗教工作”向現(xiàn)代“民族社會(huì)工作，宗教社會(huì)工作與民族宗教社會(huì)工作”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)中華各民族的社會(huì)平等、社會(huì)團(tuán)結(jié)和共同繁榮奠定理論性基礎(chǔ)。所謂“社會(huì)工作化或社會(huì)服務(wù)化改造”是指按照社會(huì)工作（服務(wù)）專業(yè)價(jià)值觀念和工作方法，重新改革、調(diào)整、發(fā)展、完善國(guó)家現(xiàn)有的民族政策與服務(wù)體系的社會(huì)政策過(guò)程和活動(dòng)的總和。因?yàn)樯鐣?huì)工作（服務(wù)）政策與服務(wù)體系最基本的功能是，用科學(xué)方法解決現(xiàn)代社會(huì)問題 [25 ]。目前社會(huì)工作定義眾說(shuō)紛紜，界定角度多種多樣。筆者認(rèn)為最佳界定取向是“社會(huì)功能視角”。社會(huì)工作（服務(wù)）制度是指社會(huì)為所有需要幫助的人群，提供專業(yè)社會(huì)幫助服務(wù)活動(dòng)的總稱。

中國(guó)民族、宗教工作與民族宗教工作“社會(huì)工作化改造”的宏觀環(huán)境與主客觀條件已經(jīng)成熟。

四、中國(guó)民族社會(huì)工作制度的發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家行動(dòng)議程

中國(guó)傳統(tǒng)民族工作、宗教工作與民族宗教工作處于史無(wú)前例和全面、系統(tǒng)、深刻、戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型過(guò)程之中，結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型核心是民族宗教工作“社會(huì)工作化或社會(huì)服務(wù)化改造”，北京“牛街模式”、上海“浦東模式”和中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)實(shí)施的“全國(guó)民族社區(qū)社工機(jī)構(gòu)試點(diǎn)和社工培養(yǎng)班”，標(biāo)志中國(guó)民族社會(huì)工作制度框架設(shè)計(jì)與實(shí)務(wù)模式建設(shè)成為社會(huì)建設(shè)與社會(huì)政策議程的優(yōu)先領(lǐng)域，標(biāo)志中國(guó)社會(huì)工作制度與服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入嶄新歷史發(fā)展階段，標(biāo)志中國(guó)民族社會(huì)工作時(shí)代來(lái)臨，標(biāo)志民族社會(huì)工作服務(wù)體系與實(shí)務(wù)模式建設(shè)成為主題 [26 ]。

當(dāng)前，人們對(duì)什么是民族社工與民族宗教社會(huì)工作，為什么中國(guó)迫切需要民族宗教社會(huì)工作，民族宗教社會(huì)工作做什么和如何做等問題，尚存在諸多模糊認(rèn)識(shí)，社會(huì)的認(rèn)知度總體不高。在這種宏觀制度背景下，中國(guó)民族宗教社會(huì)工作的發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家行動(dòng)議程顯得尤為重要。首先，中國(guó)民族宗教社會(huì)工作制度建設(shè)議題應(yīng)放在構(gòu)建和諧社會(huì)與社會(huì)建設(shè)的總體框架中，放在全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)中，放在深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，拓展我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的國(guó)家戰(zhàn)略中，放在我國(guó)實(shí)施互利共贏開放戰(zhàn)略，發(fā)展全方位對(duì)外開放格局重要部署中，放在加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，確保邊疆長(zhǎng)治久安國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中 [27 ]。簡(jiǎn)言之，中國(guó)民族宗教社工首要發(fā)展戰(zhàn)略是和諧社會(huì)建設(shè)，重點(diǎn)是民族宗教工作的“社會(huì)工作化或社會(huì)服務(wù)化改造”，核心是民族宗教工作由“政治—經(jīng)濟(jì)型”向“社會(huì)—文化型”轉(zhuǎn)變。

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)特色民族社會(huì)工作與民族宗教社會(huì)工作制度框架設(shè)計(jì)與服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)與國(guó)家行動(dòng)議程涉及諸多領(lǐng)域，覆蓋立法、政策、服務(wù)、人才培養(yǎng)等制度建設(shè)議題。第一，大力加強(qiáng)國(guó)家社會(huì)工作制度建設(shè)與社工人才培養(yǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃，尤其是北京“牛街模式”、上?！捌謻|模式”和中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)實(shí)施“全國(guó)民族社區(qū)社工機(jī)構(gòu)試點(diǎn)和社工培養(yǎng)班”經(jīng)驗(yàn)的新聞宣傳報(bào)道力度，進(jìn)一步提高社會(huì)工作制度的知名度與社會(huì)地位，提高社會(huì)認(rèn)知度。第二，大力加強(qiáng)國(guó)務(wù)院職能部門之間行政協(xié)調(diào)和行政溝通，提高國(guó)家政策的統(tǒng)一性和一致性。2006年10月11日，中共中央十六屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，首次明確提出，“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”。2010年6月7日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，明確規(guī)定將黨政人才隊(duì)伍、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才隊(duì)伍、專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍、高技能人才隊(duì)伍、農(nóng)村實(shí)用人才隊(duì)伍和社會(huì)工作6大隊(duì)伍，列為人才隊(duì)伍建設(shè)戰(zhàn)略重點(diǎn)。民族宗教社會(huì)工作發(fā)展相對(duì)滯后 [28 ]。第三，盡快在全國(guó)各地民族社會(huì)工作與民族宗教社會(huì)工作試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況，由國(guó)務(wù)院制定頒布《民族社會(huì)工作條例》，從政策法規(guī)角度明確民族宗教社會(huì)工作性質(zhì)目標(biāo)。同時(shí)根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》精神，建議人力資源與社會(huì)保障部、國(guó)家民委、教育部、民政部等相關(guān)職能部委，制定民族宗教社工人才培養(yǎng)專項(xiàng)規(guī)劃。第四，根據(jù)中國(guó)民族教育制度的歷史、現(xiàn)狀與特點(diǎn)，盡快建立國(guó)家級(jí)民族社會(huì)工作教育體系，緊緊抓住少數(shù)民族學(xué)生選拔、民族教育課程體系設(shè)計(jì)和民族社工師資隊(duì)伍培養(yǎng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第五，充分利用國(guó)家試辦社會(huì)工作專業(yè)碩士學(xué)位課程（master of social work：MSW）的歷史機(jī)遇，努力培養(yǎng)一批國(guó)家級(jí)和中高級(jí)民族宗教社會(huì)工作人才，為民族宗教社工奠定人才基礎(chǔ)。第六，最好由統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)家民委和國(guó)家宗教局牽頭，在全國(guó)民族宗教系統(tǒng)范圍內(nèi)舉辦全國(guó)性各式各樣的民族社會(huì)工作與民族宗教社會(huì)工作試點(diǎn)項(xiàng)目，積累民族社工實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，探索規(guī)律。第七，一方面盡快開展全國(guó)性民族與民族宗教社會(huì)工作的現(xiàn)狀調(diào)查，摸清全國(guó)的基本狀況，另一方面在全國(guó)范圍內(nèi)探索建立民族與民族宗教社工研究基地，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)建實(shí)務(wù)模式。第八，大力加強(qiáng)全國(guó)性民族與民族宗教社會(huì)工作基礎(chǔ)理論政策研究，加強(qiáng)中外民族社會(huì)工作比較研究與交流合作，借鑒歐美國(guó)家有益做法，提煉中國(guó)民族社會(huì)工作模式，提高民族福利。最后，積極籌建中國(guó)民族社會(huì)工作研究會(huì)等全國(guó)性協(xié)會(huì)，創(chuàng)辦《中國(guó)民族社會(huì)工作》雜志。

五、簡(jiǎn)要討論與基本結(jié)論

北京市牛街民族工作經(jīng)驗(yàn)與“牛街模式”的誕生在多方面具有劃時(shí)代的重大意義，標(biāo)志中國(guó)傳統(tǒng)民族工作與民族宗教工作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級(jí)，標(biāo)志中國(guó)民族社會(huì)工作與民族宗教社會(huì)工作時(shí)代的來(lái)臨，具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義、理論意義、政策意義、學(xué)科專業(yè)和全球性意義。在某種意義上說(shuō)，北京“牛街模式”不僅是北京和中國(guó)，而且是世界各民族和全人類的福祉。更為重要的是，無(wú)論是北京市牛街民族與民族宗教社會(huì)工作的“牛街模式”，還是民族認(rèn)同、民族歸屬感和民族凝聚力，包括各民族團(tuán)結(jié)、民族融合、民族發(fā)展和全國(guó)各民族共同繁榮，都是社會(huì)建構(gòu)（social construction）的歷史產(chǎn)物。社會(huì)建設(shè)的實(shí)質(zhì)和精髓是建設(shè)新型美好社會(huì)。

少數(shù)民族和漢族既是和諧美好社會(huì)建設(shè)主體，又是新型社會(huì)建設(shè)的客體。

新型民族社會(huì)工作與新型民族宗教社會(huì)工作是中國(guó)社會(huì)建設(shè)重要組成部分，戰(zhàn)略地位顯著。無(wú)論從什么角度看，民族關(guān)系與宗教關(guān)系均是當(dāng)代世界和世界各國(guó)政治議程戰(zhàn)略重點(diǎn) [29 ]。

北京“牛街模式”的內(nèi)涵豐富多彩，外延廣泛多樣，基本涵義是北京城市民族聚集區(qū)的民族宗教一體化社會(huì)服務(wù)體系與政策框架。總體來(lái)說(shuō)，北京牛街民族宗教社會(huì)服務(wù)實(shí)踐已達(dá)到社會(huì)工作“實(shí)務(wù)模式”的水平，北京民族宗教融合型的社會(huì)服務(wù)“牛街模式”已初見端倪，標(biāo)志中國(guó)特色社會(huì)工作制度框架與服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入嶄新的歷史發(fā)展階段，標(biāo)志中國(guó)的社會(huì)發(fā)展進(jìn)入全面、積極、可持續(xù)的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)工作制度框架設(shè)計(jì)與服務(wù)體系建設(shè)的新時(shí)期，標(biāo)志中國(guó)特色民族社會(huì)工作制度框架設(shè)計(jì)與實(shí)務(wù)模式建設(shè)成為社會(huì)建設(shè)、社會(huì)政策與社會(huì)工作制度建設(shè)議程的優(yōu)先領(lǐng)域與戰(zhàn)略重點(diǎn)，成為時(shí)代主題。更為重要的是，北京“牛街模式”的實(shí)質(zhì)是建立新型民族宗教社會(huì)工作制度框架與民族宗教一體化社會(huì)服務(wù)體系，精髓建立健全城市社區(qū)福利制度與服務(wù)體系，改善全體社區(qū)居民福利水平，提高社區(qū)居民生活質(zhì)量 [30 ]。有鑒于此，貫穿北京民族宗教一體化社會(huì)工作“牛街模式”的社會(huì)建構(gòu)過(guò)程是傳統(tǒng)民族宗教工作模式的“社會(huì)工作化改造”主題，傳統(tǒng)民族宗教工作模式正在向現(xiàn)代新型民族宗教一體化社會(huì)工作模式全面結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。因?yàn)槭澜鐨v史經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，社會(huì)工作制度建設(shè)是和諧社會(huì)建設(shè)，尤其是運(yùn)用各種現(xiàn)代科學(xué)方法解決現(xiàn)代社會(huì)各式各樣社會(huì)問題，回應(yīng)人們不斷變遷的需要，創(chuàng)造幸福美好和諧社會(huì)建設(shè)的制度化途徑和最佳專業(yè)化方法，是中國(guó)民族工作模式的革命。民族宗教工作“社會(huì)工作化改造”的實(shí)質(zhì)是用社會(huì)服務(wù)理念、方法取代傳統(tǒng)的行政管理模式，精髓用個(gè)性化、生活化、連續(xù)性和社區(qū)化服務(wù)，取代群體性、道德化、分隔性和單位性服務(wù)。

最為重要的是，目前中國(guó)傳統(tǒng)民族工作與宗教工作“社會(huì)工作化改造”的宏觀社會(huì)背景、主客觀條件已經(jīng)具備，我們擁有建國(guó)60年尤其是改革開放30年來(lái)民族工作與宗教工作經(jīng)驗(yàn)，有中國(guó)特色民族工作理論體系、政策框架與服務(wù)體系，特別是全面建設(shè)小康社會(huì)、科學(xué)發(fā)展、以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、讓人民群眾分享改革發(fā)展成果等先進(jìn)執(zhí)政理念，

有一支扎根邊疆地區(qū)，吃苦耐勞和民族化的民族工作隊(duì)伍，發(fā)展民族福利的時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。毫無(wú)疑問，現(xiàn)代政府最主要功能是解決形形色色社會(huì)問題，提高人民的生活質(zhì)量和福利 [31 ]。換言之，中國(guó)政府在傳統(tǒng)民族工作與宗教工作“社會(huì)工作化改造”的過(guò)程中扮演核心角色。

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況，筆者提出發(fā)展中國(guó)特色民族與民族宗教一體化社會(huì)工作制度若干建議，例如加強(qiáng)政府職能部門之間的行政協(xié)調(diào)與戰(zhàn)略規(guī)劃，構(gòu)建中國(guó)特色的民族社會(huì)工作政策法規(guī)框架，循序漸進(jìn)地推進(jìn)民族社會(huì)工作立法與政策開發(fā)，建立健全民族社會(huì)工作教育制度框架，

培養(yǎng)國(guó)家級(jí)和中高級(jí)民族社會(huì)工作人才隊(duì)伍，廣泛開展民族社會(huì)工作試點(diǎn)，探索實(shí)務(wù)模式等。這些重大的理論創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新，既指明北京“牛街模式”的未來(lái)發(fā)展方向，又預(yù)示中國(guó)社會(huì)發(fā)展未來(lái)方向，即中國(guó)特色的“民主—福利—市場(chǎng)社會(huì)主義”和福利社會(huì) [32 ]。

福利基本涵義是“幸福美好的生活”。福利制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與社會(huì)發(fā)展的最佳制度途徑。

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