■文／李立斌

《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）第十七條、第十八條和第十九條規(guī)定了工傷認(rèn)定申請人提交申請材料的時間、內(nèi)容和社會保險行政部門的受理、調(diào)查義務(wù)。其中，第十八條規(guī)定，工傷認(rèn)定申請人提供材料不完整的，社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)一次性書面告知申請人需要補(bǔ)正的全部材料；申請人按照書面告知要求補(bǔ)正材料后，社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)受理。但條文中對申請人補(bǔ)正材料的時間卻沒有明確的規(guī)定。由此導(dǎo)致很多法律后果，有必要對此予以探討。

補(bǔ)正時限不明，引發(fā)不利后果

由于《條例》和《工傷認(rèn)定辦法》均未對申請材料不全的補(bǔ)正期限作出規(guī)定，導(dǎo)致工傷認(rèn)定工作難以有效開展，對個人以及相關(guān)方的權(quán)益產(chǎn)生不利影響，容易產(chǎn)生法律糾紛。

《條例》第十九條規(guī)定，社會保險行政部門受理工傷認(rèn)定申請后，根據(jù)審核需要可以對事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。即社會保險行政部門是在受理工傷認(rèn)定申請后才根據(jù)實(shí)際需要展開事故傷害調(diào)查的，在補(bǔ)正材料階段尚未受理工傷認(rèn)定申請，無法展開調(diào)查。由于不能及時展開調(diào)查，隨著時間流逝，證據(jù)滅失，對之后的工傷認(rèn)定工作將產(chǎn)生不利影響。例如，受傷職工本人自事故發(fā)生之日起1年內(nèi)的最后1天向社會保險行政部門提交工傷認(rèn)定申請，但因其申請材料不齊，被要求限時補(bǔ)正材料，然而其一直沒有來提交，直到收到《補(bǔ)正材料通知書》之日起1年以后甚至更長時間才再提交申請，此時距離事故發(fā)生時間已經(jīng)超過2年甚至更長，對傷害事故的調(diào)查將極為困難。

根據(jù)《條例》第十七條規(guī)定，申請工傷認(rèn)定的最長時限為1年，法定的可以延期的情形除外。但是現(xiàn)行規(guī)定既未規(guī)定補(bǔ)正的具體時限，亦未規(guī)定補(bǔ)正期限是否計算在這1年期限內(nèi)。由此導(dǎo)致第十七條和第十八條在適用中存在沖突。在申請人經(jīng)過較長時間后提交補(bǔ)正材料，導(dǎo)致提交補(bǔ)正材料時距離工傷事故或職業(yè)病發(fā)生時間已經(jīng)超過1年的，社會保險行政部門如果受理該申請，則超過了1年期限，違反第十七條規(guī)定；如果不受理，則又違反第十八條“申請人按照書面告知要求補(bǔ)正材料后，社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)受理”之規(guī)定，無論受理還是不受理，社會保險行政部門均存在法律風(fēng)險。

如果實(shí)際提交補(bǔ)正材料的期限過長，社會保險行政部門在調(diào)查取證上的艱難以及增加的法律風(fēng)險，在目前司法體系下，不僅可能影響勞動者或其親屬的權(quán)益，也會影響用人單位等相關(guān)主體的權(quán)益，會導(dǎo)致法律爭議的增多，增加行政和司法處理成本。

實(shí)踐做法及其效力

在實(shí)踐操作中，在申請人提交的申請材料不齊時，社會保險行政部門會出具《補(bǔ)正材料通知書》，并會在通知書上明確要求申請人在收到《補(bǔ)正材料通知書》之日起10日內(nèi)或15日內(nèi)補(bǔ)正材料后再提交申請。

那么，社會保險行政部門在《補(bǔ)正材料通知書》上填寫的提交補(bǔ)正材料時限有沒有法律依據(jù)？是否具有合理性？申請人超過這個時限社會保險行政部門要不要受理？

對于實(shí)踐中的這一補(bǔ)正時限要求，筆者認(rèn)為并無法律依據(jù)。因?yàn)椤稐l例》里沒有寫明，《工傷認(rèn)定辦法》沒有規(guī)定，地方的具體實(shí)施細(xì)則里也沒有明確，所以填寫5日、10日或者15日，純粹是社會保險行政部門工作人員根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)知或者部門內(nèi)部的規(guī)定作出的行政要求，自由裁量的空間很大，其合理性無法保證，其公平公正性也無法保證。舉一個極端的例子。一位受傷職工申請工傷認(rèn)定材料不齊被要求補(bǔ)正材料，如果是碰到工作人員甲接待，甲要求2日內(nèi)補(bǔ)正；如果是碰到工作人員乙接待，乙要求30日內(nèi)補(bǔ)正，這給申請人辦事帶來的壓力是不一樣的。雖然時限要求不一的問題，在一個地區(qū)內(nèi)可以通過行政部門的規(guī)定統(tǒng)一，但是如何確定該具體時限仍然存在問題。

從經(jīng)驗(yàn)角度看，低于5日，過于倉促，顯然不合理；但是高于30日，給申請人足夠的準(zhǔn)備時間是否就一定合理？也不盡然，這不僅涉及要盡快受理以便進(jìn)行調(diào)查取證，而且涉及工傷認(rèn)定的1年時限問題。如果申請人在事故發(fā)生之日起11.5個月時申請工傷認(rèn)定，也同樣給予30日的補(bǔ)正期限就存在問題。因此，僅確定一個具體的期限可能是存在問題的。

申請人超過補(bǔ)正時限后才提交補(bǔ)正材料，社會保險行政部門要不要受理？這里可能出現(xiàn)兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為不要受理。因?yàn)樯鐣ｋU行政部門作為受理工傷認(rèn)定申請的法定機(jī)構(gòu)，已經(jīng)明確了補(bǔ)正材料時間，具有法律效力，申請人超過了補(bǔ)正材料的最后期限，就喪失了提交材料的正當(dāng)性，社會保險行政部門理應(yīng)不予受理。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為要受理。因?yàn)閷ι暾埲藖碚f，“法無禁止即可為”，法律并沒有明確規(guī)定補(bǔ)正材料的時間，《補(bǔ)正材料通知書》上填寫的補(bǔ)正材料時間，找不到法律條文依據(jù)。對行政機(jī)關(guān)來說，“法無授權(quán)不可為”，這個補(bǔ)正材料時間只是行政部門自己要求的，它沒有法律上的強(qiáng)制性和約束力，即使超過了這個時間，申請人也無需承擔(dān)不利后果。筆者傾向于第二種觀點(diǎn)。《條例》沒有明確規(guī)定申請人補(bǔ)正材料的時限，在實(shí)踐中可能損害社會保險行政部門填寫的補(bǔ)正時間的正當(dāng)性和約束力，使其處于“出爾反爾、自打自臉”的被動局面，損害其權(quán)威性、公信力，給工傷認(rèn)定申請受理工作帶來尷尬和挑戰(zhàn)。

改進(jìn)與完善

筆者認(rèn)為，補(bǔ)正材料的時限與提起工傷認(rèn)定申請時限在屬性上應(yīng)該是一樣的。既然《條例》對于申請人向社會保險行政部門提起工傷認(rèn)定申請有明確的時限規(guī)定，在賦予工傷認(rèn)定申請人的申請權(quán)利的同時，也明確要求其應(yīng)承擔(dān)期限約束的義務(wù)和“超時”的責(zé)任，這體現(xiàn)了申請人權(quán)利和義務(wù)的對等性。那么同理，補(bǔ)正材料時限也應(yīng)該由《條例》明確規(guī)定。如果補(bǔ)正材料時限沒有法律明確規(guī)定，就相當(dāng)于給申請者無限的申請權(quán)利而其無需承擔(dān)“超時”的責(zé)任，這種權(quán)利和義務(wù)的不對等，在法律框架設(shè)計上是不妥的。因此，筆者認(rèn)為，《條例》沒有明確規(guī)定補(bǔ)正材料時限是現(xiàn)行《條例》的一個法律漏洞，不排除有申請人惡意利用這個漏洞拖延時間篡改證據(jù)或抹殺證據(jù)，增加社會保險行政部門調(diào)查核實(shí)事故真相的難度，最終達(dá)到自己的不當(dāng)目的，而申請人還無需為拖延時間承擔(dān)任何法律風(fēng)險和不利結(jié)果。

建議《條例》或者最高院司法解釋或者地方實(shí)施辦法中，對補(bǔ)正材料時間予以明確。對于在工作時間和工作場所內(nèi)，因履行工作職責(zé)受到暴力等意外傷害的，需要提交人民法院裁判文書或者公安部門的證明或者其他證明的，或者在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，需要提交公安交通管理部門或者其他相關(guān)部門的證明的等特殊情形需要相關(guān)行政部門出具結(jié)論的情形，申請人自出具結(jié)論之日起在規(guī)定時間內(nèi)（建議30日內(nèi)，與初次提交申請時間一樣）補(bǔ)正材料，再提交申請；而一般情形即不需要相關(guān)部門出具結(jié)論的，自收到《補(bǔ)正材料通知書》之日起30日內(nèi)補(bǔ)正材料；除法定的申請工傷認(rèn)定的期限可延長的情形以外，申請?zhí)峤谎a(bǔ)正材料的時間距離事故發(fā)生或患職業(yè)病之日不得超過1年。逾期提交補(bǔ)正材料的，社會行政部門不予受理。這樣的法律設(shè)計，體現(xiàn)了申請人的權(quán)利和義務(wù)對等的原則，解決了社會保險行政部門兩難的不利狀況，有利于提高工傷認(rèn)定的效率，也有利于保障工傷保險基金的安全?！?/p>