□唐波 郭小文 徐一 彭曉琴/.四川省農(nóng)業(yè)機械研究設(shè)計院 .達州市達川區(qū)農(nóng)業(yè)局

達州市達川區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查與思考

□唐波1郭小文2徐一1彭曉琴1
/1.四川省農(nóng)業(yè)機械研究設(shè)計院 2.達州市達川區(qū)農(nóng)業(yè)局

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查

達川區(qū)積極推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法、規(guī)范有序開展，有效放活了土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展了多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。目前，全區(qū)2hm2以上規(guī)模流轉(zhuǎn)土地6006.53hm2，其 中 出租 5703.46hm2、入股272.00hm2、其他形式31.07hm2，與同期相比，分別增長了3.5%、6.1%、12.2%、1.3%；土地流轉(zhuǎn)率達8.01%；土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出規(guī)模不斷擴大、流轉(zhuǎn)形式多樣、多種組織參與的特點。

1）管理服務(wù)體系逐步完善。一是建立了達川區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導小組和農(nóng)村土地承包仲裁委員會，負責指導全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和糾紛調(diào)處工作。二是區(qū)委、區(qū)政府出臺了《關(guān)于進一步引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》《關(guān)于鼓勵和引導工商資本推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實施意見》等文件，對土地流轉(zhuǎn)進行了規(guī)范化管理。三是建立層層審核備案制。嚴格要求規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，切實實行分級備案制，按流轉(zhuǎn)面積大小分成了4個層級審查，確保全區(qū)土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。

2）多元經(jīng)營主體培育逐步壯大。按組織化、集約化、規(guī)?；l(fā)展思路，在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，主要向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地，加快由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。土地流轉(zhuǎn)中種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、其他群體分別流轉(zhuǎn)了1999.27hm2、1423.40hm2、1674.67hm2、 909.20hm2， 占 土 地 流轉(zhuǎn)的33%、24%、28%、15%，種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場位列前三甲。

3）示范帶動作用效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。近3年，達川區(qū)政府按流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流轉(zhuǎn)合同完善情況等量化指標要求，加強土地流轉(zhuǎn)典型打造，形成了“趙-雙-木”省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)；三江園、帝源、綠藤等13家家庭農(nóng)場被四川省農(nóng)業(yè)廳評定為全省家庭農(nóng)場省級示范場；興民、騰瓏等15家合作社被省農(nóng)業(yè)廳評為省級示范社；渝活莊園、三江園一致被評為省級示范休閑農(nóng)莊，其中三江園還入選中國鄉(xiāng)村旅游模范戶、被省農(nóng)業(yè)廳認定為省級示范農(nóng)業(yè)主題公園；月亮灣家庭農(nóng)場的種植基地被全國婦聯(lián)、科技部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)文件認定為“全國巾幗現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范基地”；這些為全區(qū)土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了積極的示范帶動作用。

4）流轉(zhuǎn)期限以中期為主。各地土地流轉(zhuǎn)期限普遍為10年以下。在簽訂流轉(zhuǎn)合同的6006.53hm2耕地中，期限為2年內(nèi)的占11.3%，3～5年的占29.7%，5～10年的占38.3%，10年以上的占20.7%，一般流轉(zhuǎn)用于糧食種植的時間較短，養(yǎng)殖類的3～5年較多，用于發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、種植多年生高效經(jīng)濟作物的土地流轉(zhuǎn)期限較長，最長的簽到2027年底。

5）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)逐步提升。龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等新型主體通過流轉(zhuǎn)土地的形式進入農(nóng)業(yè)，利用技術(shù)、資金、管理、人才優(yōu)勢研發(fā)產(chǎn)品、開拓市場，組織開展規(guī)?；?、標準化生產(chǎn)。土地流轉(zhuǎn)使轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民同時獲得流轉(zhuǎn)收益和其他產(chǎn)業(yè)收入，而規(guī)模經(jīng)營主體則降低了成本、增加了產(chǎn)量、提高了土地利用率。達州市榮豐農(nóng)業(yè)科技有限公司在龍會鄉(xiāng)花石巖村的2、3、4社流轉(zhuǎn)土地超過20hm2種植無花果，通過公司規(guī)模經(jīng)營，每公頃產(chǎn)量比分散經(jīng)營提高21.5%，成本降低13.35%，增產(chǎn)收益近300元/hm2；當?shù)剞r(nóng)村勞動力人均耕地0.1hm2，不僅能獲得流轉(zhuǎn)土地年收益450元左右，還可以在種植基地就近務(wù)工，每年務(wù)工收入人均3500元左右，最高超過5000元。通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系得到整合，組織化水平得以提升，科技含量得以增加，產(chǎn)品競爭力有所增強。

2 存在的問題

1）土地流轉(zhuǎn)的程序不夠規(guī)范。一是即使簽訂了書面合同，也存在文本不夠規(guī)范，權(quán)利和義務(wù)不夠明確，且部分流轉(zhuǎn)行為不報村、鎮(zhèn)、區(qū)審批備案，流入方基本沒有繳納“風險保障金”等問題。二是土地流轉(zhuǎn)價格不斷上漲，土地承包期限較短且不穩(wěn)定。大部分土地承包合同的期限為3～5年，由于承包期短，承包戶很難進行長期種養(yǎng)殖計劃。三是土地長期流轉(zhuǎn)仍較為困難。農(nóng)民普遍重視對自有土地的保留，尤其是近幾年國家出臺的一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，加大了對種地農(nóng)民的扶持力度，農(nóng)民即使不耕作也有所收益，加之部分農(nóng)民有“戀田”情結(jié)，不愿對其土地進行流轉(zhuǎn)，對土地進行長期承包仍具有較大難度。

2）土地流轉(zhuǎn)機制不完善。達川區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化機制還沒有完全建立起來，嚴重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進行。土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地小，存在農(nóng)戶有轉(zhuǎn)讓土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到出讓者的現(xiàn)象，即使實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，也往往局限于村內(nèi)甚至是組內(nèi)或親朋之間，使土地效益得不到最大限度發(fā)揮，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益，限制了流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機構(gòu)不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)管理體制不順，職責不明，隊伍不穩(wěn)，無力對流轉(zhuǎn)合同進行指導和管理，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專人負責土地承包管理工作，對流轉(zhuǎn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。

3）土地流轉(zhuǎn)進展不平衡。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、自然條件差異較大，土地流轉(zhuǎn)工作進展不平衡。經(jīng)濟發(fā)展較好的“麻-大-亭”“趙-雙-木”片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)的比重要高于經(jīng)濟較落后的“管-石-橋”和景市、堡子片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；尤其是離城郊區(qū)較近的江陽、亭子等鄉(xiāng)鎮(zhèn)和翠屏、三里坪街道辦事處，流轉(zhuǎn)的土地比邊遠鄉(xiāng)村要多得多；地勢處于丘陵、平壩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地能集中連片，具有發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；臈l件，土地流轉(zhuǎn)率相對較高；而地勢復雜的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人均耕地數(shù)量不多、零星分散，流轉(zhuǎn)率則低。

4）保障制度還不健全。一是融資貸款難。地方財政的扶持資金有限，金融機構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)的信貸額度較小，一些龍頭企業(yè)和部分種養(yǎng)大戶因資金短缺難以規(guī)模流轉(zhuǎn)土地或持續(xù)經(jīng)營。二是農(nóng)業(yè)保險機制不完善。由于受資源條件、自然環(huán)境、市場環(huán)境、政策環(huán)境以及農(nóng)業(yè)內(nèi)部等不利因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗自然災(zāi)害和市場風險能力十分薄弱；加之土地流轉(zhuǎn)后隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)業(yè)投資風險進一步加大。而目前針對農(nóng)業(yè)的險種較為單一，且還處于試點階段，保險產(chǎn)品不能有效滿足土地流轉(zhuǎn)方及受讓方對農(nóng)業(yè)保險的需求。三是農(nóng)村社會保障體系發(fā)展滯后。由于農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及農(nóng)村合作醫(yī)療制度等農(nóng)村社會保障體系不健全，導致農(nóng)田的保障功能無法弱化，不能真正達到為農(nóng)民解除放棄承包地的后顧之憂，促進農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)地資源高效配置的目的。

3 對策與建議

1）采取“三大”宣傳方式，增強土地流轉(zhuǎn)主動意識。一是通過電視、網(wǎng)絡(luò)、手機短信等媒體平臺和印發(fā)宣傳資料等多種形式，切實加大對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律、法規(guī)、政策以及土地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗、先進典型的宣傳力度，營造土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍。二是面對面向廣大群眾算好土地流轉(zhuǎn)既可增加經(jīng)營性收入、又可增加工資性收入的雙重“經(jīng)濟賬”，不斷提高對土地流轉(zhuǎn)重要意義的正確認識，積極引導農(nóng)民群眾自愿流轉(zhuǎn)承包土地，加快土地資源向企業(yè)、合作社、大戶等各類經(jīng)營主體集中，為促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；?、集約化打好基礎(chǔ)。三是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部的土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和政策培訓，使其熟練掌握土地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定和程序方法，做好政策解釋和咨詢工作，帶頭流轉(zhuǎn)土地，發(fā)揮示范帶動作用。

2）健全“四項”管理體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。一是搭建流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，建立健全區(qū)、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，成立區(qū)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)職責，鼓勵發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，積極開展供求信息登記、信息發(fā)布、土地評估、法律咨詢等協(xié)調(diào)服務(wù)工作。二是建立土地流轉(zhuǎn)層層審核備案制，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)面積，實行村民小組、村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)級部門和區(qū)政府層層審查制，全面推廣實施流轉(zhuǎn)合同制和備案制，指導依法建立合理流轉(zhuǎn)關(guān)系和利益關(guān)系，及時記載和反映流轉(zhuǎn)情況，加強對土地受讓企業(yè)、客商和產(chǎn)業(yè)大戶的審查評估，防止發(fā)生改變土地用途、損害群眾利益等行為。三是健全流轉(zhuǎn)市場體系，積極發(fā)展市場中介組織，依靠市場調(diào)節(jié)完善流轉(zhuǎn)機制，推動土地流轉(zhuǎn)健康運行，降低土地流轉(zhuǎn)成本。實行土地流轉(zhuǎn)價格指導制度，對農(nóng)用地進行評級、估價，扶持發(fā)展土地融資、估價等中介服務(wù)組織，建立企業(yè)與農(nóng)戶、農(nóng)戶與市場之間的有效聯(lián)結(jié)機制，努力提升土地流轉(zhuǎn)的市場化、規(guī)范化、制度化水平。四是加強流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處，依托區(qū)、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)和基層組織，采取協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等多種渠道，及時解決土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的程序不規(guī)范、權(quán)責不明確、資金不兌現(xiàn)等問題，促進土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)有序推進。

3）強化“三類”主體培育，擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。通過轉(zhuǎn)包、租賃、互換、股份合作、委托代耕等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，促進土地由分散經(jīng)營向集中連片開發(fā)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，推進規(guī)?；?、集約化、科學化發(fā)展。一是強化新型職業(yè)農(nóng)民培訓，引導其外出就業(yè)或向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供有效空間。二是大力培育龍頭企業(yè)，通過招商引資和民間投資，大力扶持發(fā)展特色經(jīng)果、花卉苗木、生態(tài)畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建立農(nóng)產(chǎn)品初精深加工；采取“公司+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，適度流轉(zhuǎn)土地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，切實發(fā)揮龍頭企業(yè)在促進土地流轉(zhuǎn)中的核心主導作用。三是突出種養(yǎng)大戶培育，積極引導有資金、懂技術(shù)、會經(jīng)營的村社干部、致富能手和產(chǎn)業(yè)帶頭人，連片流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，投資建辦養(yǎng)殖小區(qū)、蔬菜基地和特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，吸引和帶動土地流轉(zhuǎn)良性循環(huán)。

4）加大“五大”政策扶持，增強土地流轉(zhuǎn)活力。一是強化政策落實的規(guī)范性，遵循平等、自愿、協(xié)商的原則，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的流轉(zhuǎn)主體作用，嚴禁土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”“非糧化”開發(fā)和建設(shè)；嚴格審核土地流轉(zhuǎn)程序和合同的合理性、合法性，調(diào)處各類糾紛。二是加大財政投入力度，積極爭取國家和省、市的扶持，探索設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項扶持資金和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育專項資金，大力培育以家庭農(nóng)場和新型農(nóng)民專業(yè)合作社為主的規(guī)模經(jīng)營主體，促進家庭經(jīng)營向規(guī)?；s經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變。三是整合使用項目資金，堅持項目跟著產(chǎn)業(yè)走、設(shè)施圍繞基地建，將農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理等項目建設(shè)與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)緊密結(jié)合，依托項目改善農(nóng)田、水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。四是創(chuàng)新金融支持體制，鼓勵組建政策性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易擔保公司或農(nóng)業(yè)投資公司，優(yōu)先對種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供融資擔保，重點開展農(nóng)機質(zhì)押、存貨質(zhì)押、土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款等業(yè)務(wù)，并在利率、期限、額度、流程、風險控制等方面不斷創(chuàng)新和完善，合理調(diào)配信貸資源。進一步完善農(nóng)業(yè)保險政策措施，擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，增加特色種養(yǎng)業(yè)保險品種，提高農(nóng)業(yè)風險保障水平。五是建立健全農(nóng)村社會保障體系，弱化農(nóng)地保障功能，真正為農(nóng)民解除放棄承包地的后顧之憂，促進農(nóng)業(yè)勞動力的徹底轉(zhuǎn)移。

達州市達川區(qū)通過依法合理流轉(zhuǎn)土地，極大提高了土地的綜合效益。但農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、農(nóng)村人口老齡化趨勢明顯，致使各地農(nóng)村土地存在不同程度的撂荒現(xiàn)象。筆者通過在達州市達川區(qū)開展脫貧攻堅工作，就如何因地制宜加快土地流轉(zhuǎn)提出合理的意見和建議。