楊振生

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

就近城鎮(zhèn)化研究：可行性分析、實踐探索與運行啟示

楊振生

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

“三農(nóng)”問題一直是困擾我國經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型的瓶頸問題，事關(guān)我國能否順利全面建成小康社會及實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)?；谛滦统擎?zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)融合的視角，解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。本文對就近城鎮(zhèn)化在我國運行的可行性進行了深入地探討和分析，結(jié)合典型做法對近城鎮(zhèn)化模式從時代背景、發(fā)展歷程、運行措施、運行績效等方面進行考量，將以小城鎮(zhèn)和中小城市為依托的就近城鎮(zhèn)化作為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大膽探索和創(chuàng)新，實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)實選擇，為推進大中小城市協(xié)同發(fā)展，促進新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進積累實踐經(jīng)驗。通過考察，可以在新農(nóng)村建設(shè)社區(qū)化、產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐、文化傳承等方面總結(jié)出就近城鎮(zhèn)化在我國運行的一些啟示。

就近城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化；新農(nóng)村建設(shè)；可行性；啟示

自1983年費孝通先生提出積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的思想開始，就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化一度成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特色所在。但是20世紀(jì)90年代以來，我國實施“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針，在城鎮(zhèn)化過程中卻逐漸呈現(xiàn)出優(yōu)先發(fā)展大城市的偏好。在這一過程中，大中城市得到快速發(fā)展，而小城市特別是小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，后勁明顯不足，與大中城市的差距進一步拉大。尤其是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力主要向大城市流動，導(dǎo)致我國“半城鎮(zhèn)化”問題非常突出，也在一定程度上拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。

黨的十八大提出“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，李克強總理也在政府工作報告中提出如何解決3個“1億人”的問題，實現(xiàn)1億農(nóng)民的“就近城鎮(zhèn)化”被提到了國家決策和發(fā)展的高度。在經(jīng)過“否定之否定”之后，通過大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)實現(xiàn)農(nóng)民的就近城鎮(zhèn)化，再次成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略選擇。

一、就近城鎮(zhèn)化的概念和內(nèi)涵

學(xué)者們從自身學(xué)科的角度對就近城鎮(zhèn)化進行了定義。從經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，郭玲認(rèn)為，“就近城鎮(zhèn)化就是大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)機會，農(nóng)村人口不向城市遷移，而是在原有的居住地附近，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活?！?郭玲：《中國就近城鎮(zhèn)化：基本內(nèi)涵、存在問題與建設(shè)路徑》，《改革與戰(zhàn)略》2015年第11期。從城鎮(zhèn)化道路建設(shè)角度，胡恒釗等認(rèn)為，“就近城鎮(zhèn)化是與異地城鎮(zhèn)化相對應(yīng)的概念，農(nóng)村‘就地城鎮(zhèn)化’是農(nóng)民在本地的聚集，是不離開鄉(xiāng)土，就地、就近轉(zhuǎn)移就業(yè)的城鎮(zhèn)化?！?胡恒釗、文麗娟：《中國農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化：發(fā)展態(tài)勢、影響因素及路徑選擇》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2015年第5期。從人口學(xué)角度，潘海生等認(rèn)為，所謂“就地城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)村人口不向大中城市遷移，而是以中小城鎮(zhèn)為依托，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，發(fā)展社會事業(yè)，提高自身素質(zhì)，改變生活方式，過上城市人的生活?！?潘海生、曹小峰：《就地城鎮(zhèn)化：一條新型城鎮(zhèn)化道路——浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)的調(diào)查》，《政策瞭望》2010年第9期。

此外，不同的學(xué)者對就近城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵也有不同的理解。對于就近城鎮(zhèn)化的地域?qū)傩?，李強等認(rèn)為，“‘就近’是指與跨省、跨地級市長距離遷移相對比，人口主要在地級市、縣級城鎮(zhèn)范圍內(nèi)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。”*李強、陳振華、張瑩：《就近城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化》，《廣東社會科學(xué)》2015年第1期。胡小武認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化根本上屬于一種‘空間和規(guī)模小型化’的城市化或‘人口就近城市化’形態(tài)，其目標(biāo)與城市化一致，也是為了實現(xiàn)農(nóng)村勞動人口向非農(nóng)勞動人口的轉(zhuǎn)變，只不過載體不同，一個是大都市、大中城市；一個發(fā)生在縣域空間中的縣級中小型城市及其下轄的中心鎮(zhèn)區(qū)。”*胡小武：《人口就近城鎮(zhèn)化：人口遷移新方向》，《西北人口》2011年第1期。對于就近城鎮(zhèn)化的要素屬性，山東省社會科學(xué)院省情研究中心課題組指出，在城鎮(zhèn)化起步階段，發(fā)達的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟成為城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)；在城鎮(zhèn)化深化階段，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變將是城鎮(zhèn)化的重要源泉和重要支撐。在就地城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略上，必須以產(chǎn)業(yè)體系的優(yōu)化發(fā)展為中心，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，釋放和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，在生產(chǎn)和生活方式上促進農(nóng)民向市民充分轉(zhuǎn)變。*山東省社會科學(xué)院省情研究中心課題組：《就地城鎮(zhèn)化的特色實踐與深化路徑研究——以山東省為例》，《東岳論叢》2014年第8期。對于就近城鎮(zhèn)化路徑屬性，辜勝阻指出：“就近城鎮(zhèn)化的市民的生產(chǎn)方式和生活方式已經(jīng)城鎮(zhèn)化了，與家人生活在一起，沒有‘留守兒童、留守婦女、留守老人’問題。這是當(dāng)前社會代價最小、市民幸福感最好的城鎮(zhèn)化方式?！?辜勝阻：《媒體誤讀了總理的城鎮(zhèn)化路徑》，《中國經(jīng)濟周刊》2014年第10期。

二、就近城鎮(zhèn)化實施的可行性分析

(一)國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)為我國實施就近城鎮(zhèn)化提供了有益的借鑒

賀雪峰將國外城市化分為兩種類型：一是歐美日國家的城市化，又好又快，有質(zhì)有量；二是亞非拉國家的城市化，無論城市化率高低，城市化品質(zhì)都不好。*賀雪峰：《城市化的中國道路》，東方出版社2014年版，第5頁。美國等西方發(fā)達國家是城鎮(zhèn)化先行國家，也是城鎮(zhèn)化比較成功的國家。全美國只有8%左右的人口生活在百萬人以上的大城市，中小城市和小城鎮(zhèn)容納了90%以上的城市人口。二戰(zhàn)以后，德國大城市發(fā)展放緩，中小城市加速發(fā)展。1985年，德國有1007萬人生活在50萬人口以上的大城市，占全國總?cè)丝诘?6.4%，居住在10萬人口以下的小城鎮(zhèn)的人口有3750萬，占全國總?cè)丝诘?1.4%。*新玉言：《國外城鎮(zhèn)化比較研究與經(jīng)驗啟示》，國家行政學(xué)院出版社2013年版，第32頁。1970年以來，法國城鎮(zhèn)化進入了分散化城鎮(zhèn)化階段，巴黎等7個主要城市占全國人口的比重開始下降，中小城市的人口增速加快，大中小城市由不平衡發(fā)展逐漸向平衡發(fā)展過渡。二戰(zhàn)后，日本進入城鎮(zhèn)化重建時期。日本政府制定法律，引導(dǎo)人口向大都市之外的郊區(qū)和中小城市疏散?？梢姡饕l(fā)達國家在城鎮(zhèn)化進程中，都先后經(jīng)歷了從異地集中城鎮(zhèn)化到就地分散城鎮(zhèn)化的過程，最終實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的均衡健康發(fā)展。

與發(fā)達國家均衡城鎮(zhèn)化形成鮮明對比，以拉美國家為代表的發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出非均衡性。作為高度城鎮(zhèn)化的國家，巴西城鎮(zhèn)化水平超過了工業(yè)化水平，再加上大城市首位度畸高，人口主要集中在少數(shù)幾個特大城市，導(dǎo)致城市中滯留大量失業(yè)人口和在非正規(guī)部門就業(yè)的貧困人口。2007年，巴西有3500萬人生活在貧民窟中，占巴西城市人口的四分之一。秘魯、墨西哥、智利、阿根廷等其他拉美國家也普遍存在城市貧民窟現(xiàn)象。上述拉美國家共同的特點是城鎮(zhèn)化水平超過工業(yè)化水平，導(dǎo)致城市就業(yè)支撐不足，紛紛落入“中低收入”陷阱，甚至陷入動蕩而導(dǎo)致政權(quán)的更迭。

城鎮(zhèn)化先行國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)表明，在城鎮(zhèn)化初期和中期，人口向大城市聚集是必然趨勢；在城鎮(zhèn)化后期，如果調(diào)整不當(dāng)，造成人口過度集中在大城市，就可能產(chǎn)生拉美國家的過度城鎮(zhèn)化問題，影響城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

(二)我國的特殊國情選擇了以中小城鎮(zhèn)為依托的就近城鎮(zhèn)化路徑

目前，全世界73億人口中已有一半以上人口生活在城市中，人類已經(jīng)進入了城市社會時代，但成功通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進而實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家的人口總數(shù)僅有10億人左右。如果到21世紀(jì)中葉，中國城鎮(zhèn)化率達到發(fā)達國家的平均水平，那么轉(zhuǎn)移到城市的人口將達到12億人左右，將超過目前發(fā)達國家人口的總和。中國城鎮(zhèn)化規(guī)模之宏大，面臨的挑戰(zhàn)和問題之復(fù)雜，在世界城鎮(zhèn)化歷程上史無前例。

根據(jù)國家“五普”“六普”的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，接近80%的人口流入到人口超過100萬的大城市，說明外來人口流向大城市特別是特大、超大城市是我國城鎮(zhèn)化人口聚集的主要趨勢。*李鐵：《新型城鎮(zhèn)化路徑選擇》，中國發(fā)展出版社2016年版，第11-12頁。2015年，北京市城鎮(zhèn)化率高達86.5%，其中戶籍人口1300多萬，外來人口有800多萬，近四成的人口處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。城市規(guī)模越大，外來人口市民化的門檻越高，“半城鎮(zhèn)化”問題也越突出。與大城市相比較，中小城市和小城鎮(zhèn)以就近城鎮(zhèn)化為主，城鎮(zhèn)化成本相對較低，更容易實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。

(三)地方創(chuàng)新模式豐富了就近城鎮(zhèn)化的實踐經(jīng)驗

我國的城鎮(zhèn)化先后出現(xiàn)了兩種不同的發(fā)展模式：“一種是計劃經(jīng)濟條件下，政府發(fā)動和包辦型的自上而下的城市化，另一種則是市場導(dǎo)向改革進程中新出現(xiàn)的由民間力量或社區(qū)組織發(fā)動并得到政府認(rèn)可或支持的自下而上的城市化?！?楊虹、劉傳江：《中國自上而下城市化與自下而上城市化制度安排比較》，《華中理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2000年第2期。自下而上的城鎮(zhèn)化在地方政府層面得到高度的重視。省級層面上，山東、河南等省進行了就近城鎮(zhèn)化探索。山東省社會科學(xué)院省情研究中心課題組調(diào)研指出：“山東通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進，積極推進人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、居住向社區(qū)集中，走以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互促共進、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。小城鎮(zhèn)建設(shè)以及新型社區(qū)建設(shè)成為就地城鎮(zhèn)化的重要層級?！?山東省社會科學(xué)院省情研究中心課題組：《就地城鎮(zhèn)化的特色實踐與深化路徑研究——以山東省為例》，《東岳論叢》2014年第8期。河南省探索“農(nóng)民家門口的城鎮(zhèn)化”，將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入到城鎮(zhèn)化范疇，成為城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能向下延伸，城鄉(xiāng)基本服務(wù)均衡化的重要載體，引導(dǎo)“飄”在城市的農(nóng)民工就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。*羅輝、郭久輝：《河南農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化探索》，《西部大開發(fā)》2013年第21期。地、縣級層面上，江蘇省宿遷市走出了農(nóng)民“在家門口就業(yè)”，實現(xiàn)“身邊城鎮(zhèn)化”的就近城鎮(zhèn)化路徑；河南省新鄭市利用國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的機遇，以城鎮(zhèn)聚集產(chǎn)業(yè)規(guī)模和提供就業(yè)崗位，引導(dǎo)農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)化為市民，走出一條就近就地城鎮(zhèn)化模式。*龔金星、王漢超：《鄭州新鄭：就地城鎮(zhèn)化經(jīng)驗?zāi)Ｊ健?，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民》2015年第4期。地方政府就近城鎮(zhèn)化的探索，為推進大中小城市協(xié)同發(fā)展，促進新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進積累了實踐經(jīng)驗，已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界和決策層的高度重視。

(四)就近城鎮(zhèn)化更契合農(nóng)民的意愿和需求

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府不能大包大攬，隨意違背農(nóng)民的意愿，否則極易出現(xiàn)“好心辦錯事”的尷尬局面。國家統(tǒng)計局的一項關(guān)于農(nóng)民工市民化意愿的調(diào)查表明，市民化是農(nóng)民工的普遍愿望。接受調(diào)查的農(nóng)民工中，80.23%農(nóng)民工愿意成為城鎮(zhèn)市民。有市民化意愿的農(nóng)民工中，第一代農(nóng)民工傾向于定居在地級以下城市的比例為76.5%、中青年農(nóng)民工為80.7%、新生代農(nóng)民工為59.7%。*盛來運：《大國城鎮(zhèn)化新實踐新探索》，中國統(tǒng)計出版社2014年版，第159—182頁?？梢姡鄶?shù)農(nóng)民工傾向于定居在地級市和縣城為主的中小城市，即使新生代農(nóng)民工也有六成愿意在中小城市落戶安居 。因此，讓更多農(nóng)民“在家門口就業(yè)”，實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，更能契合農(nóng)民群眾的愿望和需求。

三、就近城鎮(zhèn)化實踐探索案例分析：以S省D市“兩區(qū)同建”模式為例

由于就近城鎮(zhèn)化符合我國現(xiàn)階段的國情，具有較強的可行性和可操作性，因此各地方政府紛紛進行了有益的探索和實踐。S省在全國率先進行了就近城鎮(zhèn)化的積極探索，小城鎮(zhèn)建設(shè)以及新型社區(qū)建設(shè)成為該省就地城鎮(zhèn)化的重要層級，其中D市實施的“兩區(qū)同建”的就近城鎮(zhèn)化模式取得了較好的實踐效果。

(一)D市實施“兩區(qū)同建”就近城鎮(zhèn)化模式的時代背景

D市“兩區(qū)同建”緣起于新農(nóng)村建設(shè)工作。由于村莊數(shù)量多、規(guī)模小，中央、省、市支持新農(nóng)村建設(shè)的項目資金村均數(shù)量小。項目資金平均分配到每個村莊，實際用于新農(nóng)村建設(shè)的資金與實際需求差距很大，不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的資金需求。基層干部群眾對此反映很大，認(rèn)為上級新農(nóng)村建設(shè)政策資金是“撒芝麻鹽”、“水過地皮濕”，起不到大作用。采取重點投入的辦法，又會造成強村越來越強，弱村越來越弱，產(chǎn)生新的不公平。如何用足用好有限的上級扶持政策和資金，提高新農(nóng)村建設(shè)的實效，讓農(nóng)民群眾真正得到新農(nóng)村建設(shè)的實惠，成為擺在D市新農(nóng)村建設(shè)工作面前的一道難題。因此，D市黨委、政府順應(yīng)基層民意，將推進新農(nóng)村建設(shè)和引導(dǎo)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，逐步探索出一條以農(nóng)村城鎮(zhèn)化為重點，以人的城鎮(zhèn)化為核心，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和社區(qū)建設(shè)相互促進，實現(xiàn)農(nóng)村人口就近城鎮(zhèn)化的新型城鎮(zhèn)化模式。

(二)D市實施“兩區(qū)同建”就近城鎮(zhèn)化模式的發(fā)展歷程

D市“兩區(qū)同建”發(fā)展歷程可以分為三個階段。第一階段是試點探索期(2008—2009年)。自2008年開始，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，D市選取群眾基礎(chǔ)好、有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的相鄰村莊，開展合村并居試點工作。到2009年，全市8319個行政村合并為3070個農(nóng)村社區(qū)，選舉了新兩委班子，農(nóng)村基層組織得到優(yōu)化。村莊合并為“兩區(qū)同建”奠定了基礎(chǔ)。第二階段是全面推進期(2010—2013年)。2010年， 3070個農(nóng)村社區(qū)進一步規(guī)劃為710個新型農(nóng)村社區(qū)，配套規(guī)劃1538個產(chǎn)業(yè)園區(qū)。按照“政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、因地制宜、群眾自愿、社會參與、依法依規(guī)、梯次推進”的原則，同步推進社區(qū)、園區(qū)建設(shè)。到2013年底，全市已建和在建農(nóng)村新型社區(qū)378個，有30萬農(nóng)戶搬入新社區(qū)，同步建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)876個，40萬農(nóng)民實現(xiàn)家門口就業(yè)。第三階段是完善提升期(2014年以來)。以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為指導(dǎo)，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為核心，堅持成熟一個啟動一個，對不具備條件的純農(nóng)村社區(qū)不再要求開工建設(shè),重點建設(shè)113個城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)社區(qū)，40個中心鎮(zhèn)社區(qū)，62個一般鎮(zhèn)駐地社區(qū)。到2015年底，D市已開工建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)420個，35萬農(nóng)戶搬入新社區(qū)；同步配套建設(shè)的876個農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，初具規(guī)模的已有405個，近45萬農(nóng)民實現(xiàn)了家門口就業(yè)，來自各類園區(qū)的社區(qū)居民收入占總收入的60%以上。已建成入住的315個社區(qū)中，有80%全部實現(xiàn)“五化八通八有”，80%的社區(qū)實現(xiàn)了通暖通氣，90%的社區(qū)配套建設(shè)了幼兒園或小學(xué)、敬老院或老年人日間照料中心。新型農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)成效明顯。“兩區(qū)同建”經(jīng)歷了由數(shù)量優(yōu)先到質(zhì)量優(yōu)先的轉(zhuǎn)變，D市就近城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高。

(三)D市實施“兩區(qū)同建”就近城鎮(zhèn)化模式的運行措施

1．因地制宜，實事求是，鼓勵基層積極探索、創(chuàng)新工作模式

在“兩區(qū)同建”工作中，D市沒有采取“一刀切”的簡單辦法，而是貫徹因地制宜的原則，實事求是地采取了“區(qū)別對待，分類推進”的工作方法。D市鼓勵各縣市區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各自經(jīng)濟社會發(fā)展實際，采取適合各自實際的城鎮(zhèn)化推進措施。各縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極探索新型城鎮(zhèn)化工作，初步形成了工業(yè)拉動型、特色農(nóng)業(yè)帶動型、文化旅游促進型、土地整理開發(fā)型、生態(tài)家園效益型、區(qū)域中心輻射型等小城鎮(zhèn)發(fā)展模式。例如，下屬A區(qū)某鎮(zhèn)依托萬畝桃園，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)達到36個，特色農(nóng)業(yè)發(fā)展促進了小城鎮(zhèn)建設(shè)，該鎮(zhèn)被評為“全國美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。下屬B縣某鎮(zhèn)挖掘“四女寺”孝文化，建成“四女寺”風(fēng)景區(qū)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，成為國內(nèi)知名的旅游小鎮(zhèn)。下屬C市某鎮(zhèn)實施“以工業(yè)立鎮(zhèn)，以工業(yè)強鎮(zhèn)”戰(zhàn)略，2014年地方財政收入達2.8億元，相繼被批復(fù)為全國、S省兩級發(fā)展改革試點鎮(zhèn)、國家級生態(tài)鎮(zhèn)、S省百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動示范鎮(zhèn)。在因地制宜城鎮(zhèn)化原則的指引下，D市各縣市區(qū)新型城鎮(zhèn)化實踐呈現(xiàn)出“百花齊放，競相發(fā)展”的良好局面。

2．堅持產(chǎn)城融合，為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐

城市發(fā)展的基礎(chǔ)在產(chǎn)業(yè)集聚，以及由產(chǎn)業(yè)集聚帶來的人口等資源集聚。只是實現(xiàn)城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合，城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展才是可持續(xù)的。D市從2008年開始把“兩區(qū)同建”模式作為新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)工業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合點，以1個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、1個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、11個省級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為主動力，以400多個初具規(guī)模的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐，加快農(nóng)民生活方式和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，農(nóng)民居住向社區(qū)集中，就業(yè)向園區(qū)集中，推進城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化，農(nóng)民就近就地就業(yè)，就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。黨國英認(rèn)為，“‘兩區(qū)同建’帶來的‘結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型’城鎮(zhèn)化，改變了傳統(tǒng)的人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移的‘跳農(nóng)門’式的城鎮(zhèn)化模式，突破了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的路徑依賴，對于欠發(fā)達地區(qū)逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化有示范意義?！?張宇鴻等：《傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)走出就地城鎮(zhèn)化之路》，《大眾日報》2014年10月29日第3版。D市堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以“兩區(qū)同建”為工作抓手，形成了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

3．以人為本，尊重群眾意愿，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和群眾幸福指數(shù)為出發(fā)點和落腳點

以人為本是馬克思主義社會發(fā)展觀的基本原則，也是城鎮(zhèn)化的必然要求和發(fā)展目標(biāo)。在“兩區(qū)同建”模式的運行初期，由于對政策理解不夠、經(jīng)驗不足等原因，出現(xiàn)過一些消極和負面現(xiàn)象。例如,有的社區(qū)規(guī)劃不合理,農(nóng)民集中居住后生產(chǎn)、生活很不便利；有的地方工作方法簡單,沒有認(rèn)真聽取群眾意見,結(jié)果出現(xiàn)了所謂“農(nóng)民被上樓”的現(xiàn)象；有的地方規(guī)劃設(shè)計簡單,甚至直接使用其他地方的圖紙,造成“千樓一面,區(qū)區(qū)相似”。上述問題導(dǎo)致基層群眾對“兩區(qū)同建”工作產(chǎn)生不滿情緒，部分群眾甚至對“兩區(qū)同建”新型城鎮(zhèn)化模式產(chǎn)生了懷疑。D市黨委、政府認(rèn)真聽取基層群眾對“兩區(qū)同建”工作的意見建議，研究工作措施，從規(guī)范規(guī)劃方案、尊重群眾意愿、加大公共設(shè)施投入、提高公共服務(wù)水平、扶持園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面提出改進措施。農(nóng)民群眾逐漸化解了怨氣，絕大多數(shù)群眾對“兩區(qū)同建”的新型城鎮(zhèn)化模式持擁護的態(tài)度。堅持以人為本原則，尊重農(nóng)民群眾在新型城鎮(zhèn)化進程中的主體地位，把滿足人民群眾的物質(zhì)文化需求，提升農(nóng)民群眾素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展作為推進“兩區(qū)同建”新型城鎮(zhèn)化模式的出發(fā)點和落腳點，扶持政策向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層社區(qū)傾斜，真正就地實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。

(四)D市實施“兩區(qū)同建”就近城鎮(zhèn)化模式的運行績效

1．探索出一條基于地方實踐、符合我國國情的新型城鎮(zhèn)化道路

城鎮(zhèn)化對一個民族、一個國家而言，實際上只有一次機會，因為隨著城鎮(zhèn)化進程的結(jié)束，城鎮(zhèn)和重大基礎(chǔ)設(shè)施布局一旦確定后就很難改變。沒有可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，就沒有可持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展。仇保興指出：“先行國家城市化的歷史經(jīng)驗昭示：城市化的歷程意味著經(jīng)濟的起飛和社會的進步，但也同時伴隨著資源枯竭、污染加劇、生態(tài)退化、災(zāi)害頻發(fā)甚至社會動蕩和政權(quán)更替?！?仇保興：《應(yīng)對機遇與挑戰(zhàn)——中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究主要問題與對策》(第二版)，中國建筑工業(yè)出版社2009年版，第1頁。D市采取“跳出產(chǎn)業(yè)抓產(chǎn)業(yè)培育、跳出農(nóng)村抓農(nóng)村工作”的思路”，作出了新型農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設(shè)的決策,從而促進了D市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的迅速提高。經(jīng)過8年多的時間，D市逐步探索出一條“兩區(qū)同建”的新型城鎮(zhèn)化模式，走出了一條不同于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的新型就近城鎮(zhèn)化之路。

2．夯實了城鎮(zhèn)化體系的基礎(chǔ)支撐,推進了鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)性升級

《2014—2020國家新型城鎮(zhèn)化綱要》指出，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩縱三橫”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局。這一戰(zhàn)略布局提出了一個城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)支撐問題，即城鎮(zhèn)化不能無選擇地大面積推開，而應(yīng)該圍繞已有的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)園區(qū)來展開。截至2015年，D市開工建設(shè)的430個新型農(nóng)村社區(qū)中，300多個位于縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地3公里范圍之內(nèi)，能夠借力縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的產(chǎn)業(yè)支撐和基礎(chǔ)設(shè)施配套實現(xiàn)自身發(fā)展。以D市某鎮(zhèn)為例，通過“兩區(qū)同建”，鎮(zhèn)駐地新增面積1.2平方公里，鎮(zhèn)駐地周邊5個社區(qū)聚集了2.3萬余人居住，占全鎮(zhèn)人口近一半。配套的五大產(chǎn)業(yè)園區(qū)連接成片，共吸納了5000多人就業(yè)。D市“兩區(qū)同建”建設(shè)模式，推進了鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)性升級，補齊了縣級以下小城鎮(zhèn)的短板，為D市城鎮(zhèn)化體系提供了扎實的基礎(chǔ)支撐。

3．拉動了經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進一步優(yōu)化，群眾生活水平和質(zhì)量得到明顯改善

李克強總理指出：“城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢，最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化，最雄厚的潛力在城鎮(zhèn)化?！?李克強：《把城鎮(zhèn)化作為擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點》，王建主編：《城鎮(zhèn)化與中國經(jīng)濟新未來》，中國經(jīng)濟出版社2013年版，第4頁。堅持重心下移，把城鎮(zhèn)化資源向縣域傾斜，通過新型社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的同步建設(shè)，才能實現(xiàn)全域工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)和良性互動。*田雨、劉康麗：《山東省城市化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展分析》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第1期。城鎮(zhèn)化發(fā)展也拉動了城鄉(xiāng)居民收入的不斷提高。截至2015年，D市國民生產(chǎn)總值達到2750.94億元，比2007年增加1570.12億元，增幅達到157%,2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21039元，農(nóng)村居民人均可支配收入11269元，城鄉(xiāng)居民收入連續(xù)多年保持了10%左右的增長幅度；城市居民人均居住面積由2010年的31.87平方米提高到2015年的39.48平方米，農(nóng)村居民人均居住面積由2010年的34.02平方米增加到2015年的43.5平方米。D市城鎮(zhèn)家庭達到了相對富裕水平，農(nóng)村家庭總體上已達到小康水平。

S省D市“兩區(qū)同建”就近城鎮(zhèn)化模式證明，小城鎮(zhèn)和中小城市處于大城市與農(nóng)村的過渡地帶，是集聚非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體。運用就近城鎮(zhèn)化策略，就近引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)和中小城市集中，既能減輕大城市的人口和環(huán)境壓力，也更易于實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

四、就近城鎮(zhèn)化模式的運行啟示

城市的發(fā)展規(guī)模問題一直是專家學(xué)者爭論的熱點問題，自改革開放以來，主要形成了大城市主體論、中等城市主體論、小城鎮(zhèn)主體論、兩頭主體論、大中小并舉論等多種觀點。我國的城鎮(zhèn)化實踐表明，將大、中、小城市相互孤立、割裂的做法，不利于我國現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮不同規(guī)模城市的比較優(yōu)勢和互補作用，走一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，才是我國城鎮(zhèn)化的明智選擇。以小城鎮(zhèn)和中小城市為依托的就近城鎮(zhèn)化作為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大膽探索和創(chuàng)新，是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)實選擇，但其在運行過程中出現(xiàn)的種種問題及經(jīng)驗教訓(xùn)也帶給我們一些啟示。

(一)新農(nóng)村建設(shè)社區(qū)化是農(nóng)民實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化的載體

黨的十六屆五中全會作出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，明確了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的基本方針。D市就近城鎮(zhèn)化實踐經(jīng)歷了新農(nóng)村建設(shè)、合村并居、兩區(qū)同建三個階段，逐漸走出了一條新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化有機結(jié)合、新型農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)相互促進的新型城鎮(zhèn)化之路。中國必須走適合中國國情的城鎮(zhèn)化道路，即中國城鎮(zhèn)化分為三部分：老城區(qū)+新城區(qū)+農(nóng)村新社區(qū)?，F(xiàn)在各地都在興建社會主義新農(nóng)村，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障、民主管理等方面達到城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)以后，村級自治就改為社區(qū)自治，農(nóng)村新社區(qū)成為基層單位，也就納入了城鎮(zhèn)化。從某種程度上說，新型農(nóng)村社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，對推進新型城鎮(zhèn)建設(shè)具有重要支撐作用。D市“兩區(qū)同建”新型城鎮(zhèn)化模式破解了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)城鎮(zhèn)化的難題，成為先行實驗的成功范例，對國內(nèi)地級市層面上實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型具有理論和實踐價值以及借鑒意義。

(二)產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐是農(nóng)民實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

城鎮(zhèn)化必須有堅實的產(chǎn)業(yè)支撐，市民化必須建立在穩(wěn)定就業(yè)的基礎(chǔ)上。我國改革開放以來的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化實踐也表明，工業(yè)化特別是重工業(yè)化快速發(fā)展時期，也是城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時期。從1999年開始，我國重工業(yè)占比開始超越輕工業(yè)，出現(xiàn)了重新重工業(yè)化的現(xiàn)象。1999年，重工業(yè)增幅超過輕工業(yè)1個百分點，2003年超過4個百分點，這一趨勢持續(xù)發(fā)展，甚至到2008年仍然超過1個百分點。在農(nóng)業(yè)向工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中,勞動力也隨之從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到了工業(yè)或第三產(chǎn)業(yè),企業(yè)和工人聚集到城鎮(zhèn),促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在整個國民經(jīng)濟構(gòu)成中所占的比例越高，則城鎮(zhèn)化水平越高。在這一時期，我國城鎮(zhèn)化水平迅速提高，城鎮(zhèn)化率年均提高1.1個百分點。近年來，我國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，第一產(chǎn)業(yè)占比持續(xù)降低，第二產(chǎn)業(yè)占比略有下降，第三產(chǎn)業(yè)占比持續(xù)上升。我國經(jīng)濟出現(xiàn)了主要依靠工業(yè)帶動向二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動發(fā)展。這說明我國正處于工業(yè)化中期和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，工業(yè)化的推進、服務(wù)業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級、持續(xù)不斷推進的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化為城鎮(zhèn)化提供了強大的動力。

(三)文化傳承是農(nóng)民實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化的靈魂

新中國的城市化先后經(jīng)歷了政治型城市化階段、經(jīng)濟型城市化階段，目前正在進入文化型城市化階段。建國后的頭30年，政治型城市化是主導(dǎo)模式。城市化主要以政治理念和意識形態(tài)需要為中心、服從于國家政治需要與政治利益。改革開放以來，經(jīng)濟型城市化成為主導(dǎo)模式。經(jīng)濟型城市化以GDP 為中心、服從于經(jīng)濟發(fā)展的需要。政治型和經(jīng)濟型城鎮(zhèn)化在各自的歷史背景下，都具有巨大的合理性和歷史必然性，但是在大致都經(jīng)歷了30年左右的時間后又都相繼陷入困境。

如果說，“以人為本”是新型城鎮(zhèn)化的最高本質(zhì)，那么也可以說，文化型城市化是新型城鎮(zhèn)化的真正主題。文化決定著城市的發(fā)展方向與可持續(xù)發(fā)展能力，城市競爭最終是城市間精神文化的較量?，F(xiàn)代化和歷史文化傳承是辯證統(tǒng)一的關(guān)系?，F(xiàn)代化是在歷史文化的基礎(chǔ)上對歷史文化的揚棄和發(fā)展。現(xiàn)代化為歷史文化傳承提供了技術(shù)手段的支持。越是現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化，一定也是文化多樣化的城鎮(zhèn)化。歷史文化傳承是現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的靈魂。因此，新社區(qū)建設(shè)應(yīng)該注重“現(xiàn)代元素與歷史文化元素的融合并重”。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，應(yīng)該盡力保留載有歷史文化傳統(tǒng)的古村、古鎮(zhèn)、古樹、古建筑，盡量保留原始風(fēng)貌。

(四)黨的建設(shè)是農(nóng)民實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化的保障

作為一個發(fā)展中的人口大國，中國要成功實現(xiàn)城鎮(zhèn)化需要掌握和運用城鎮(zhèn)化規(guī)律的政治力量的引導(dǎo)。“由于中國城鎮(zhèn)化推進動力和推進方式的特殊性，根據(jù)城鎮(zhèn)化推進的主導(dǎo)力量研究中國城鎮(zhèn)化是通過怎樣一種運作機制、運作過程、運作方式而實現(xiàn)的，對于全面認(rèn)識中國城鎮(zhèn)化至關(guān)重要?！?李強等：《多元城鎮(zhèn)化與中國發(fā)展戰(zhàn)略及推進模式研究》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版，第78頁。中國是城鎮(zhèn)化后發(fā)趕超型國家，特有的政治經(jīng)濟體制決定了其城鎮(zhèn)化推進模式。無論是舊城改造、開發(fā)區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)還是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，各級黨委政府都是其中的主導(dǎo)力量。這種模式的優(yōu)勢在于，可以集中調(diào)動資本、人力、物力等資源，在短時期內(nèi)較快實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。在取得重大成就的同時，我國城鎮(zhèn)化也存在著資源透支、環(huán)境惡化、鄉(xiāng)村衰敗、農(nóng)民工難以融入城市等問題，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)推進面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化是一場深刻的社會變革，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程，同時伴隨著社會結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變，土地、住房、公共服務(wù)等資源將在不同的社會群體間重新配置，引發(fā)的社會矛盾和利益沖突日益突出。要解決城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，顯然不能單純采取市場經(jīng)濟的方式加以解決，而是必須發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。就近城鎮(zhèn)化過程中，黨的基層組織與農(nóng)民群眾接觸最為密切。因此，加強黨的基層組織建設(shè)，通過黨的基層組織，把黨和國家的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、方針、政策與農(nóng)民群眾的切身利益和需求有機結(jié)合，通過耐心細致的群眾工作，轉(zhuǎn)化為農(nóng)民群眾的自覺意愿，實現(xiàn)黨的組織和農(nóng)民群眾的良性互動，有效化解城鎮(zhèn)化過程中的矛盾和問題，從而保障城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

(責(zé)任編輯：陸影)

2017-02-20

楊振生(1971—)，男，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院博士研究生，主要研究方向為中國特色社會主義與現(xiàn)代化。

F299.21

A

1003-4145[2017]05-0107-06