李 珒

危機(jī)治理中區(qū)級(jí)政府內(nèi)部協(xié)同的影響因素研究

李 珒

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084)

協(xié)同治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化和加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)的重要舉措。區(qū)級(jí)政府是城市治理中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和層次。在危機(jī)治理過程中，強(qiáng)化內(nèi)設(shè)職能部門之間的協(xié)同是優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)、維持城市和諧穩(wěn)定、促進(jìn)城市發(fā)展的重要前提。在此意義上，探討危機(jī)治理中區(qū)級(jí)政府內(nèi)設(shè)職能部門之間協(xié)同的影響因素，并在此基礎(chǔ)上尋求強(qiáng)化協(xié)同對(duì)策具有重要意義。通過對(duì)山東省五個(gè)區(qū)級(jí)政府逾兩百個(gè)職能部門的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)近九成的部門在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)采取過與其他部門協(xié)同應(yīng)對(duì)的做法。部門能力、經(jīng)驗(yàn)以及區(qū)政府內(nèi)設(shè)職能部門之間的制衡程度對(duì)部門參與危機(jī)事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)影響顯著。通過理論分析發(fā)現(xiàn)，區(qū)級(jí)政府內(nèi)設(shè)各職能部門與區(qū)政府之間的關(guān)系、區(qū)級(jí)政府內(nèi)設(shè)各職能部門之間的博弈關(guān)系、區(qū)政府內(nèi)設(shè)各職能部門的自身責(zé)任以及與區(qū)政府內(nèi)設(shè)職能部門的行為邏輯構(gòu)成了影響危機(jī)治理過程中部門間相互協(xié)同的重要因素。如何減少協(xié)同的調(diào)控成本、提高協(xié)同效率是探討問題的基本前提和目標(biāo)。

協(xié)同；危機(jī)治理；區(qū)級(jí)政府

中共十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議指出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是加強(qiáng)國(guó)家建設(shè)的重要任務(wù)。在民主化、全球化和城市化的今天，轉(zhuǎn)型中的中國(guó)面臨的危機(jī)面更加廣泛。如何提升危機(jī)治理效率、增強(qiáng)危機(jī)治理成功的可能性，是當(dāng)前危機(jī)治理的重要任務(wù)之一。政府的跨部門協(xié)同，在各部門各自發(fā)揮所長(zhǎng)的同時(shí)相互協(xié)作，共同克服危機(jī)成為新時(shí)期危機(jī)治理的重要方法?；诖?，本文以政府各職能部門在危機(jī)中的協(xié)同為研究對(duì)象，旨在探討影響政府內(nèi)設(shè)的各職能部門在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)進(jìn)行跨部門協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制及其影響因素，為政府增強(qiáng)協(xié)同效率、提升危機(jī)治理成功率提供參考。

一、協(xié)同治理研究及問題的提出

協(xié)同治理(Collaborative Governance)是國(guó)家治理的重要趨勢(shì)之一。經(jīng)過數(shù)十年的理論發(fā)展，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的參與主體、過程、維系方式、維系因素及驅(qū)動(dòng)機(jī)制、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、協(xié)同結(jié)果等內(nèi)容已由眾多學(xué)者的研究而得到充實(shí)。宏觀層次上講，協(xié)同的參與者是公共部門，包括政府、社會(huì)組織和企業(yè)等擁有自主性的行動(dòng)者。協(xié)同的過程須涵蓋所有的利益相關(guān)者，且利益相關(guān)者之間須進(jìn)行雙向交流和多邊商議并直接參與決策，通過主體間的信息、資源和能力的互動(dòng)和補(bǔ)充實(shí)現(xiàn)協(xié)同。協(xié)同的維系方式多源于協(xié)同實(shí)現(xiàn)后形成的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，包括主體間達(dá)成的共識(shí)(即共同的價(jià)值基礎(chǔ))、共同制定的規(guī)則、關(guān)系結(jié)構(gòu)等須各主體共同遵守的規(guī)則制度。該規(guī)則制度伴隨協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的形成而產(chǎn)生，將協(xié)同參與的主體緊密聯(lián)系，限制協(xié)同主體的行為、引導(dǎo)協(xié)同主體的行動(dòng)方向。協(xié)同的維系因素及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制主要包括協(xié)同網(wǎng)絡(luò)組織的內(nèi)部因素，各主體之間的信任和依賴性、對(duì)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中根據(jù)權(quán)力和資源強(qiáng)度而產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)同和服從是協(xié)同得以維系、各主體相互合作的決定性因素。協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)包括了協(xié)同參與主體間的分工、協(xié)作和制衡①王有強(qiáng)、葉嵐、吳國(guó)慶:《協(xié)同治理:杭州“上城經(jīng)驗(yàn)”》，清華大學(xué)出版社2015年版，第68頁。；網(wǎng)絡(luò)根據(jù)協(xié)同治理的針對(duì)范圍的不同而不同，可包括服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)、信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)、問題解決型網(wǎng)絡(luò)等。協(xié)同的結(jié)果包括了成功的協(xié)同和不成功的協(xié)同，成功的協(xié)同為多主體的參與完成了任何單一主體無法獨(dú)自實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，這也成為日后各主體參與協(xié)同的動(dòng)機(jī)之一，然而，協(xié)同的結(jié)果也可能是微弱的組織產(chǎn)出或最終失敗①Chris Huxham， “Theorizing collaboration practice”， in Public Management Review， Vol.5(3):401－423.。

危機(jī)中的協(xié)同是協(xié)同理論在危機(jī)治理中的應(yīng)用。伴隨新世紀(jì)以來危機(jī)事件數(shù)量的不斷攀升和影響的不斷擴(kuò)大，危機(jī)中的協(xié)同也得到了學(xué)界的重視，從宏觀(跨界別主體，如政府、企業(yè)、社會(huì)組織等)或微觀(跨政府部門)協(xié)同兩個(gè)角度，通過案例研究的方式探索公共部門間的協(xié)同對(duì)危機(jī)治理的影響。如McEntire(2002)研究了2000年得克薩斯Fort Worth地區(qū)的龍卷風(fēng)案例中的地方政府協(xié)同關(guān)系網(wǎng)，發(fā)現(xiàn)協(xié)同參與者對(duì)各部門所有的資源的了解對(duì)于危機(jī)的成功克服是必不可少的②D avid McEntire， “Coordinating multi－organizational response to disaster:lessons from the March 29， 2000.Fort Worh Tornado”， in Disaster Prevention and Management， Vol.11(5):369－379.。

協(xié)同治理理論在新世紀(jì)開啟后傳入中國(guó)學(xué)界，十余年的發(fā)展使得中國(guó)學(xué)者對(duì)協(xié)同的認(rèn)識(shí)不斷加強(qiáng)。伴隨協(xié)同治理理論在中國(guó)的廣泛運(yùn)用，危機(jī)中的協(xié)同也成為中國(guó)學(xué)者的研究領(lǐng)域。但中國(guó)學(xué)者對(duì)危機(jī)中的協(xié)同的探討多停留在質(zhì)性方面，以危機(jī)中協(xié)同治理的管理模式③④張 立榮、冷向明:《協(xié)同治理與我國(guó)公共危機(jī)管理模式創(chuàng)新——基于協(xié)同理論的視角》，華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2008年第3期。、路徑依賴⑤康偉:《我國(guó)公共危機(jī)協(xié)同治理的路徑選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》2004年第4期。、制度及運(yùn)作⑥沙勇忠、解志元:《論公共危機(jī)的協(xié)同治理》，《中國(guó)行政管理》2010年第4期。等為研究對(duì)象，缺乏公共部門協(xié)同治理危機(jī)性事件的實(shí)踐和應(yīng)用?；诖耍疚膶⒆鳛橹袊?guó)基層行政單位之一的區(qū)級(jí)政府，其內(nèi)設(shè)的職能部門在危機(jī)中的協(xié)同實(shí)踐和應(yīng)用為研究?jī)?nèi)容，探討協(xié)同在危機(jī)時(shí)刻的應(yīng)用，并對(duì)影響危機(jī)中各主體參與協(xié)同的因素進(jìn)行分析。因此，本文提出以下研究問題:

研究問題1:區(qū)級(jí)政府內(nèi)設(shè)的各職能部門是否會(huì)在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)采取與其他部門協(xié)同的做法?

研究問題2:哪些因素會(huì)影響到政府各職能部門在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)與其他部門協(xié)同參與危機(jī)事件治理的次數(shù)?

本文所指的協(xié)同是微觀層面的，即政府內(nèi)設(shè)的各職能部門自愿或不自愿參與的，與其他部門相互協(xié)作、共同應(yīng)對(duì)某危機(jī)性事件的行為。毋庸置疑，政府是目前學(xué)界比較認(rèn)同的協(xié)同治理的參與主體之一。在西方國(guó)家中，政府既是公共事物的決策者，也是執(zhí)行者。然而在中國(guó)，政府的角色多表現(xiàn)為公共決策的執(zhí)行者，而決策者則更多地由黨委承擔(dān)。因此，本文所說的“政府”是指公共事物的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括政府的各職能部門，也包含黨委的部分職能部門，如黨委辦公室、宣傳部、組織部等機(jī)構(gòu)。本文所指的危機(jī)性事件是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)居民的正常生活產(chǎn)生影響的自然災(zāi)害或人為災(zāi)難。危機(jī)中政府的跨部門協(xié)同是指當(dāng)某區(qū)域內(nèi)居民的正常生活受到自然災(zāi)害或人為災(zāi)難影響時(shí)，政府職能部門為解決危機(jī)而共同商討并采取措施，以解決單一部門不易獨(dú)自解決的問題。本文的基本預(yù)設(shè)是政府內(nèi)設(shè)的各職能部門是理性的，在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，各部門會(huì)采取做法應(yīng)對(duì)危機(jī)。與其他部門進(jìn)行協(xié)同是危機(jī)事件發(fā)生時(shí)政府各職能部門可能采取的做法之一。

危機(jī)事件會(huì)帶來許多方面的連帶影響。例如一場(chǎng)突如其來的地震，其產(chǎn)生的影響方面不僅包括醫(yī)療衛(wèi)生，也包括了城市規(guī)劃、房屋建設(shè)、社會(huì)治安等影響居民正常生活的各個(gè)方面。中國(guó)政府層級(jí)分明，內(nèi)設(shè)的各職能部門職責(zé)明確，權(quán)力交叉較少，單一部門僅能就其所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域進(jìn)行管治。因此，一個(gè)危機(jī)事件產(chǎn)生的多方面的影響需要不同部門的共同參與，協(xié)同應(yīng)對(duì)。因此，我們假設(shè):

假設(shè)1:當(dāng)某區(qū)域內(nèi)居民的正常生活受到自然災(zāi)害或人為災(zāi)難影響時(shí)，政府內(nèi)設(shè)的各職能部門會(huì)采取協(xié)同的做法，與其他一個(gè)或多個(gè)部門合作應(yīng)對(duì)危機(jī)。

假設(shè)2:部門擁有的能力越強(qiáng)，則越不會(huì)與其他部門協(xié)同治理危機(jī)性事件。

假設(shè)3:部門擁有的經(jīng)驗(yàn)越豐富，則越不會(huì)與其他部門協(xié)同治理危機(jī)性事件。

協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性會(huì)對(duì)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的各參與主體對(duì)危機(jī)性事件的應(yīng)對(duì)速度和效率產(chǎn)生影響。時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本是部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)所著重考慮的因素，組織內(nèi)各部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的程序的復(fù)雜程度和所花費(fèi)的成本都可能對(duì)部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生不利影響。政府作為一個(gè)組織，其復(fù)雜性(具體可表現(xiàn)為組織中各部門的分工、協(xié)作和制衡)會(huì)對(duì)協(xié)同的效率產(chǎn)生影響⑦葉嵐、王有強(qiáng):《城市區(qū)級(jí)政府部門結(jié)構(gòu)與運(yùn)作——基于S區(qū)管理領(lǐng)域公務(wù)員調(diào)查的實(shí)證研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第4期。。首先，政府各職能部門間的分工得當(dāng)會(huì)使各部門各司其職，當(dāng)危機(jī)性事件在居民生活的各個(gè)方面均產(chǎn)生影響時(shí)，各部門會(huì)參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)性事件。其次，在日常生活中，政府各職能部門間協(xié)作越好，則當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，各部門越容易參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。第三，各部門間的制衡機(jī)制越強(qiáng)(具體可表現(xiàn)為紀(jì)律約束嚴(yán)格、部門的相互監(jiān)督、決策的相互否決等)，即政府作為一個(gè)整體組織的運(yùn)行會(huì)越好，則在危機(jī)性事件發(fā)生時(shí)，各部門越會(huì)參與協(xié)同。因此，我們假設(shè):

假設(shè)4:政府內(nèi)設(shè)的各職能部門分工越得當(dāng)，則各部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、與其他部門協(xié)同治理危機(jī)性事件的可能性越高。

假設(shè)5:政府內(nèi)設(shè)的各職能部門間的協(xié)作程度越好，則各部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、與其他部門協(xié)同治理危機(jī)性事件的可能性越高。

假設(shè)6:政府內(nèi)設(shè)的各職能部門間的制衡程度越強(qiáng)，則各部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)、與其他部門協(xié)同治理危機(jī)性事件的可能性越高。

二、協(xié)同治理的個(gè)案分析及定量研究結(jié)果

本研究選取了山東省德州市D區(qū)和F區(qū)、山東省東營(yíng)市C區(qū)、山東省濱州市E區(qū)、以及山東省濟(jì)寧市T區(qū)五個(gè)區(qū)級(jí)政府內(nèi)設(shè)的245個(gè)職能部門作為調(diào)研對(duì)象，探索協(xié)同在危機(jī)治理領(lǐng)域的應(yīng)用，并研究影響各部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的因素。對(duì)上述五區(qū)的抽樣，以及問卷的發(fā)放與回收工作于2017年5月下旬至7月中旬進(jìn)行。結(jié)合五區(qū)黨政機(jī)構(gòu)各職能部門正式在編人員情況，原則上要求每個(gè)部門均參與問卷調(diào)研，各部門至少填寫一份問卷。本次抽樣調(diào)查共發(fā)放問卷245份，有效回收226份，回收率為92.2%。樣本數(shù)量達(dá)到統(tǒng)計(jì)規(guī)模。

本文根據(jù)文獻(xiàn)梳理與實(shí)地訪談，總結(jié)出測(cè)量危機(jī)中黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的各職能部門參與協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的指標(biāo)，并進(jìn)行了總結(jié)和分類，結(jié)果如下:

假設(shè)2著重測(cè)量部門能力與部門參與危機(jī)性事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)之間的關(guān)系。因此，我們選取了部門能夠支配的能夠解決危機(jī)性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件)的資金、能夠解決危機(jī)性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件)的物資、部門人數(shù)、年度牽頭組織多部門參與的會(huì)議的次數(shù)、曾牽頭解決過一次及以上的危機(jī)性事件的經(jīng)歷五項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行部門能力的測(cè)量。

假設(shè)3主要探討部門的危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)與其參與危機(jī)事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)之間的關(guān)系。因此，我們選取了部門進(jìn)行過自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的危機(jī)預(yù)演的種類作為經(jīng)驗(yàn)的測(cè)量指標(biāo)。

假設(shè)4、5和6著重探討政府機(jī)構(gòu)作為一個(gè)組織，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)對(duì)危機(jī)事件發(fā)生時(shí)各部門之間的協(xié)同行為產(chǎn)生的影響。王有強(qiáng)等在其2015年的研究中將組織內(nèi)各部門的分工、協(xié)作和制衡作為衡量組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜性的指標(biāo)。作者借鑒這些指標(biāo)，并確定將組織內(nèi)各部門的分工合理、明確、部門邊界清晰、工作交叉時(shí)牽頭部門明確作為衡量分工指標(biāo)的具體內(nèi)容。將工作交叉時(shí)牽頭部門的能力、部門間的配合程度、部門間合作的順暢程度、部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的健全程度作為衡量部門間協(xié)作的具體內(nèi)容。將黨政機(jī)構(gòu)組織內(nèi)重大決策的透明度、重大人事安排的透明度、財(cái)務(wù)監(jiān)督能力、規(guī)則程序的完善程度和紀(jì)律對(duì)組織內(nèi)各部門成員的行為的規(guī)范程度作為測(cè)量制衡指標(biāo)的具體內(nèi)容。本部分題目的選項(xiàng)為五分制李克特量表，答案由填寫者在問卷中標(biāo)出。

但在實(shí)證研究的過程中發(fā)現(xiàn)，由于自變量較多，且樣本數(shù)量有限，導(dǎo)致自由度受到較大影響，多數(shù)變量不顯著。且由于政府組織復(fù)雜性類別的題目答案為填寫在五分制李克特量表中的連續(xù)變量。因此，作者將組織復(fù)雜性類別中的題目根據(jù)組織分工、協(xié)作和制衡進(jìn)行分類，并求取各部門分工、制衡和協(xié)作程度的均值，并將均值作為新的自變量放入模型中。

本研究旨在探討微觀層面內(nèi)，即政府各職能部門之間的協(xié)同在危機(jī)治理領(lǐng)域的應(yīng)用，及政府內(nèi)設(shè)各職能部門參與協(xié)同的影響因素。由于政府內(nèi)設(shè)各職能部門可能在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)會(huì)直接采取與宏觀層面主體，即政府以外的如企業(yè)、社會(huì)組織等主體進(jìn)行協(xié)同治理的做法，且此類協(xié)同結(jié)果可能會(huì)影響到該部門與其他政府內(nèi)設(shè)的職能部門進(jìn)行協(xié)同的行為。因此，在研究中，作者將各職能部門與除政府外的主體協(xié)同應(yīng)對(duì)危機(jī)的次數(shù)作為控制變量。

通過調(diào)查統(tǒng)計(jì)，86.3%的被調(diào)查者認(rèn)為其所在的部門曾采取過跨部門協(xié)同的方式應(yīng)對(duì)危機(jī)。即當(dāng)一定區(qū)域內(nèi)的居民的正常生活受到自然災(zāi)害或人為災(zāi)難影響時(shí)，政府內(nèi)設(shè)的各職能部門會(huì)采取協(xié)同的做法，與其他一個(gè)或多個(gè)部門合作應(yīng)對(duì)危機(jī)。

實(shí)證研究表明，在能力類別中，部門所擁有的能夠解決危機(jī)性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件)的物資程度與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為－0.292，p＜0.1。即部門擁有的能夠解決危機(jī)性事件的物資越多，部門越傾向于獨(dú)自解決危機(jī)性事件，而非與其他部門協(xié)同解決。部門擁有的公務(wù)員數(shù)量與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.178，p＜0.001。即部門擁有的人數(shù)越多，則越會(huì)與其他部門協(xié)同參與危機(jī)性事件的治理網(wǎng)絡(luò)。假設(shè)2被部分證實(shí)。

經(jīng)驗(yàn)類別中，部門進(jìn)行過的危機(jī)性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件及社會(huì)安全事件)的預(yù)演種類數(shù)與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.09，p＜0.1。即部門進(jìn)行過的危機(jī)預(yù)演種類數(shù)越多，則越可能與其他部門協(xié)同參與危機(jī)性事件治理網(wǎng)絡(luò)。假設(shè)3被推翻。

組織復(fù)雜性類別中，政府內(nèi)設(shè)的各職能部門分工程度與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)未呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系，假設(shè)4未被證實(shí)。政府內(nèi)設(shè)的各職能部門間的協(xié)作程度與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)未呈現(xiàn)顯著相關(guān)關(guān)系，假設(shè)5未被證實(shí)。政府內(nèi)設(shè)的各職能部門間的制衡程度與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，相關(guān)系數(shù)為0.409，p＜0.001。即政府內(nèi)設(shè)各職能部門之間的制衡程度越高，則部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)越多。假設(shè)6被證實(shí)。

三、對(duì)協(xié)同治理研究結(jié)果的理論分析

本文將中國(guó)區(qū)級(jí)政府在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)的協(xié)同實(shí)踐和應(yīng)用為研究對(duì)象，探究協(xié)同在危機(jī)時(shí)刻的應(yīng)用，與危機(jī)中各部門參與協(xié)同的影響因素。通過對(duì)德州市D區(qū)和F區(qū)、東營(yíng)市C區(qū)、濱州市E區(qū)、以及濟(jì)寧市T區(qū)的黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)共245個(gè)部門的問卷調(diào)查，結(jié)果顯示85.4%(195份問卷)的被調(diào)查部門在危機(jī)發(fā)生時(shí)采取過與其他部門協(xié)同應(yīng)對(duì)的做法。并且發(fā)現(xiàn)部門所擁有的能夠解決自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的物資程度，部門人數(shù)，部門進(jìn)行過自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件危機(jī)預(yù)演的種類數(shù)，以及政府內(nèi)設(shè)各職能部門之間的制衡程度對(duì)部門參與危機(jī)事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著相關(guān)關(guān)系。其中，部門所擁有的能夠解決自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的物資程度與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，即部門擁有的用以解決危機(jī)性事件的物資越多，部門越傾向于獨(dú)自解決危機(jī)性事件，而非與其他部門協(xié)同解決。部門擁有的公務(wù)員數(shù)量與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，即部門擁有的人數(shù)越多，則越會(huì)與其他部門協(xié)同參與危機(jī)性事件的治理網(wǎng)絡(luò)。部門進(jìn)行過的危機(jī)性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件及社會(huì)安全事件)的預(yù)演種類數(shù)與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，即部門進(jìn)行過的危機(jī)預(yù)演的種類數(shù)越多，則越可能與其他部門協(xié)同參與危機(jī)性事件的治理。政府內(nèi)設(shè)的各職能部門之間的制衡程度與部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)呈顯著正相關(guān)關(guān)系，即職能部門間的制衡程度越高，則部門參與危機(jī)性事件協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)越多。

上述結(jié)果顯示了許多與以往常識(shí)性認(rèn)知不一致的現(xiàn)象。例如，為何經(jīng)驗(yàn)和能力越強(qiáng)的部門越不會(huì)獨(dú)自進(jìn)行危機(jī)治理，反而更傾向于與其他部門協(xié)同治理?政府作為一個(gè)組織，為何其內(nèi)部的分工和協(xié)作對(duì)組織內(nèi)各職能部門參與協(xié)同的次數(shù)沒有影響，但部門間的制衡卻影響顯著?針對(duì)這些問題，本部分將從以下四方面進(jìn)行回答:第一，區(qū)級(jí)政府內(nèi)設(shè)各職能部門與區(qū)政府之間的上下級(jí)關(guān)系；第二，區(qū)政府內(nèi)設(shè)各職能部門之間的博弈關(guān)系；第三，區(qū)政府內(nèi)部各職能部門的自身責(zé)任；第四，區(qū)政府內(nèi)設(shè)的各職能部門的行為邏輯。

區(qū)政府各部門是政府的職能部門，直接對(duì)區(qū)政府負(fù)責(zé)，組織和實(shí)施區(qū)政府制定的各項(xiàng)政策。近幾十年來，中國(guó)各級(jí)政府，尤其是基層政府的主要工作是發(fā)展和穩(wěn)定。危機(jī)性事件的應(yīng)對(duì)和治理便是政府維穩(wěn)工作的重要組成部分。對(duì)于危機(jī)性事件的預(yù)防和治理，區(qū)政府內(nèi)部有相應(yīng)的制度和規(guī)定。在部門主要負(fù)責(zé)人和危機(jī)事件的當(dāng)事人、以及部門榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)方面的一票否決制是各級(jí)政府常使用的危機(jī)事件管控的制度規(guī)定①姜曉萍、范迎春:《從SARS看我國(guó)地方政府的危機(jī)管理》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2004年第2期。。此外，政府是理性的也是本文的前提預(yù)設(shè)，因此，一旦危機(jī)性事件出現(xiàn)，政府各部門一般會(huì)盡其所能解決危機(jī)，目前“社會(huì)治理日益成為高頻詞?！雹谖豪?《論深化社會(huì)控制科學(xué)化研究》，《理論學(xué)刊》2017年第2期。這樣，區(qū)政府各職能部門在危機(jī)性事件的治理方面，與區(qū)政府之間的上下級(jí)關(guān)系的處理有以下特點(diǎn):

第一，嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)政府的安排，完成自己的分內(nèi)之事。如有機(jī)會(huì)和可能，自己承擔(dān)和完成危機(jī)治理任務(wù)，以贏得政府的認(rèn)可和獎(jiǎng)勵(lì)。第二，杜絕一切因不積極主動(dòng)參與危機(jī)事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)而造成的不良后果的發(fā)生，以避免被問責(zé)的可能。第三，若實(shí)在力不從心或存在風(fēng)險(xiǎn)，則充分向政府說明困難，或與其他職能部門共同承擔(dān)危機(jī)事件處理不力的風(fēng)險(xiǎn)。

區(qū)政府的職能部門在協(xié)同處理危機(jī)事件中與區(qū)政府的上下級(jí)關(guān)系表明，如果一部門具有獨(dú)立完成任務(wù)的能力和把握，則會(huì)努力承擔(dān)危機(jī)治理的任務(wù)，以得到政府的認(rèn)可和獎(jiǎng)勵(lì)。這時(shí)，該部門與其他部門協(xié)同參與危機(jī)事件治理的愿望便會(huì)減少。但當(dāng)一部門沒有能力獨(dú)立完成危機(jī)事件的治理，或獨(dú)立完成危機(jī)事件的治理任務(wù)存在較大困難時(shí)，則與其他部門協(xié)同參與危機(jī)事件治理、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的愿望便會(huì)增加。

這便可以用以解釋對(duì)假設(shè)2和假設(shè)3的論證。能力類別中，部門擁有能夠解決危機(jī)性事件(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件)的物資程度越多，則越不會(huì)參與與其他部門的協(xié)同。這或許是因?yàn)樵摬块T解決危機(jī)事件的物資充裕，有獨(dú)立完成任務(wù)的能力。因此，該部門會(huì)選擇努力承擔(dān)任務(wù)，獨(dú)立解決危機(jī)性事件，以期得到政府的認(rèn)可和獎(jiǎng)勵(lì)。而能力類別中另一個(gè)呈顯著的指標(biāo)——部門人數(shù)，與部門參與危機(jī)性事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)呈顯著正相關(guān)關(guān)系。即部門人數(shù)越多，則越會(huì)與其他部門協(xié)同進(jìn)行危機(jī)治理。這或許是在部門獨(dú)立應(yīng)對(duì)危機(jī)存在較大困難時(shí)，選擇與其他部門協(xié)同，以期責(zé)任共擔(dān)的做法。經(jīng)驗(yàn)類別中，部門進(jìn)行過危機(jī)(自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件)預(yù)演的種類數(shù)也與部門參與危機(jī)事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)呈顯著正相關(guān)關(guān)系。即部門進(jìn)行過危機(jī)預(yù)演的種類數(shù)越多，則越會(huì)與其他部門協(xié)同治理危機(jī)。這或許是因?yàn)椴块T參與過的危機(jī)預(yù)演的種類數(shù)越多，經(jīng)驗(yàn)越豐富，則越是了解危機(jī)性事件治理不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)和后果，則越期望與其他部門協(xié)同，實(shí)現(xiàn)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)。因此，部門在危機(jī)事件發(fā)生后是否會(huì)參與協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，除部門的能力和經(jīng)驗(yàn)兩因素外，危機(jī)事件的嚴(yán)重性，及政府對(duì)職能部門治理危機(jī)事件的成敗的獎(jiǎng)懲措施或許也是重要的影響因素。

此外，對(duì)于假設(shè)3提出的政府內(nèi)設(shè)的職能部門應(yīng)對(duì)危機(jī)性事件的經(jīng)驗(yàn)越豐富，則越不會(huì)與其他部門協(xié)同參與危機(jī)性事件的治理未得到證實(shí)的現(xiàn)象，還可以通過公共責(zé)任和崗位責(zé)任的關(guān)系進(jìn)行論證。區(qū)政府的公共責(zé)任和內(nèi)設(shè)職能部門的崗位責(zé)任是不同的。職能部門的崗位責(zé)任往往配備相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力，以及相應(yīng)的職權(quán)，具有較強(qiáng)的完成崗位職責(zé)的能力；但公共責(zé)任則涉及面廣，缺乏單獨(dú)完成任務(wù)的能力和條件。某一單獨(dú)部門承擔(dān)崗位責(zé)任之外的公共責(zé)任常會(huì)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府內(nèi)設(shè)的職能部門承擔(dān)公共責(zé)任會(huì)出現(xiàn)一定的外在強(qiáng)制性，內(nèi)部缺少積極性和主動(dòng)性。

危機(jī)性事件往往涉及面廣，影響力大。因此，部門對(duì)于危機(jī)性事件的治理具有一定的公共責(zé)任的性質(zhì)。區(qū)政府內(nèi)設(shè)的各職能部門在參與危機(jī)事件治理的過程中，可能會(huì)與自身崗位責(zé)任相一致，這時(shí)如果自身具有足夠解決危機(jī)的能力，則會(huì)選擇獨(dú)立解決危機(jī)，贏得政府的認(rèn)可。但也可能部門自身的能力有限，沒有足夠的解決危機(jī)的能力，這時(shí)便會(huì)選擇與其他部門進(jìn)行合作，協(xié)同應(yīng)對(duì)，減少消極影響。但有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)與自身崗位責(zé)任不匹配，或危機(jī)未發(fā)生在本部門的情況，則部門參與危機(jī)性事件的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)力將更多地來自于部門的公共責(zé)任意識(shí)。在中國(guó)各級(jí)政府將維穩(wěn)看作重中之重的背景下，公共管理者擁有危機(jī)性事件的處理經(jīng)驗(yàn)越豐富，則越會(huì)與其他部門協(xié)同，以此作為防止治理不力而引發(fā)被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

假設(shè)4和假設(shè)5提出的政府作為一個(gè)組織其內(nèi)部的分工和協(xié)作水平未對(duì)本研究的因變量——部門協(xié)同參與危機(jī)性事件治理的次數(shù)產(chǎn)生顯著影響。針對(duì)這一現(xiàn)象，可以通過職能部門之間的博弈關(guān)系進(jìn)行解釋。職能部門間的博弈關(guān)系體現(xiàn)了危機(jī)事件治理過程中各部門的合作與離異的趨勢(shì)。職能部門之間的博弈關(guān)系可以通過各職能部門對(duì)自己崗位任務(wù)的完成而體現(xiàn)，也可以通過對(duì)上級(jí)政府的臨時(shí)性任務(wù)的響應(yīng)和貢獻(xiàn)來體現(xiàn)。而由于中國(guó)集權(quán)式的治理模式，尤其是近四十年來由中央政府設(shè)計(jì)和啟動(dòng)的自上而下的改革，形成了下級(jí)政府之間的博弈最終由上級(jí)政府裁定、政府各職能部門之間的博弈由政府裁定的規(guī)則。因此，區(qū)級(jí)政府內(nèi)設(shè)的職能部門之間的博弈關(guān)系也總是通過區(qū)政府來裁定的。

區(qū)級(jí)政府中的各內(nèi)設(shè)部門的崗位任務(wù)是其自身職能的具體體現(xiàn)，而內(nèi)設(shè)部門的職能是區(qū)級(jí)政府權(quán)力分配的結(jié)果。所以，區(qū)級(jí)政府各部門之間的職能本質(zhì)上就是一種分工協(xié)作的關(guān)系，共同對(duì)政府負(fù)責(zé)。在危機(jī)性事件治理中，部門之間的分工和協(xié)作本就是崗位職責(zé)的本質(zhì)要求。理論上講，這種分工越是科學(xué)合理，對(duì)共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就越是有利。換言之，分工越合理，則越有利于部門之間的協(xié)同，這在葉嵐和王有強(qiáng)的研究中也得到證實(shí)①葉嵐、王有強(qiáng):《城市區(qū)級(jí)政府部門結(jié)構(gòu)與運(yùn)作——基于S區(qū)管理領(lǐng)域公務(wù)員調(diào)查的實(shí)證研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第4期。。但這需要一個(gè)前提——計(jì)算各部門對(duì)公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的貢獻(xiàn)度，將各部門之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系降到最低。

但中國(guó)自上而下的集權(quán)式治理模式?jīng)Q定了，政策的發(fā)動(dòng)和動(dòng)員往往來自黨委和政府，其下的職能部門主要負(fù)責(zé)組織落實(shí)和實(shí)施。這也使得各職能部門常通過自身的崗位目標(biāo)和任務(wù)的完成情況而獲得黨委和政府的認(rèn)可。在此情形下，各部門將更多地關(guān)注自身的崗位任務(wù)和本部門的利益，鮮少關(guān)注共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。部門間的競(jìng)爭(zhēng)或許也會(huì)使得各職能部門會(huì)忽視甚至阻止其他部門利益的獲取。因此，區(qū)級(jí)政府內(nèi)部各職能部門的分工和協(xié)作與該部門參與協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的次數(shù)之間可能并不存在相關(guān)關(guān)系。這也是對(duì)假設(shè)4和假設(shè)5提出的組織內(nèi)各部門的分工和協(xié)作對(duì)部門協(xié)同參與危機(jī)性事件的治理產(chǎn)生影響未得到證實(shí)的原因。

對(duì)于假設(shè)6提出的政府作為一個(gè)組織，其內(nèi)設(shè)職能部門之間的制衡關(guān)系的強(qiáng)弱對(duì)本研究的因變量——部門協(xié)同參與危機(jī)性事件治理的次數(shù)產(chǎn)生的顯著正相關(guān)關(guān)系，可以通過職能部門之間的博弈關(guān)系的第二種體現(xiàn)形式——各職能部門對(duì)政府的臨時(shí)性任務(wù)的響應(yīng)和貢獻(xiàn)來進(jìn)行解釋。隨著改革的不斷深入，臨時(shí)性的任務(wù)或緊急需要解決的問題時(shí)常出現(xiàn)。各級(jí)政府，尤其是基層政府及其職能部門需要應(yīng)對(duì)的迫切性較強(qiáng)的臨時(shí)性或計(jì)劃外的工作時(shí)有發(fā)生。而對(duì)這些臨時(shí)性工作的響應(yīng)和處理也成為考察職能部門的重要指標(biāo)。

危機(jī)事件的處理就是一項(xiàng)迫切性較強(qiáng)的臨時(shí)性事件。在一般情況下，危機(jī)性事件的處理由政府主持，各職能部門有明確的分工和密切的合作，政府的組織性和紀(jì)律性充分彰顯。危機(jī)治理中的各職能部門為了贏得黨委、政府以及社會(huì)的認(rèn)可，往往會(huì)積極配合，完成共同的目標(biāo)和任務(wù)。這是職能部門之間制衡越強(qiáng)，協(xié)同的可能性越高的典型說明。

此外，區(qū)政府各職能部門在危機(jī)事件中的協(xié)同問題也涉及職能部門與區(qū)政府之間的博弈問題。職能部門的崗位職責(zé)是區(qū)政府整體責(zé)任的分解。崗位的劃分具有機(jī)械性，整體責(zé)任絕非局部責(zé)任的簡(jiǎn)單加權(quán)。因此，區(qū)政府的整體責(zé)任的實(shí)現(xiàn)往往要求職能部門在完成自身責(zé)任的同時(shí)也要承擔(dān)整體的公共責(zé)任。然而，崗位責(zé)任一旦確定，職能部門將更加重視自身既定的責(zé)任目標(biāo)，而忽視公共責(zé)任。作為區(qū)級(jí)政府，在分配整體責(zé)任之后，將更加重視整體責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。這樣便會(huì)出現(xiàn)區(qū)政府與其下各職能部門之間的博弈。區(qū)政府更加強(qiáng)調(diào)整體責(zé)任的結(jié)果是強(qiáng)調(diào)內(nèi)設(shè)職能部門之間的制衡，而各職能部門強(qiáng)調(diào)崗位責(zé)任的結(jié)果是強(qiáng)調(diào)自身的獨(dú)立性和權(quán)利。因此，假設(shè)6關(guān)于部門間的制衡會(huì)促進(jìn)危機(jī)中部門參與協(xié)同治理的次數(shù)的假設(shè)便會(huì)成立。

本研究的發(fā)現(xiàn)也可以從區(qū)政府內(nèi)設(shè)的職能部門的行為邏輯方面進(jìn)行分析。區(qū)政府內(nèi)設(shè)的職能部門之間協(xié)同的行為邏輯需要?jiǎng)恿χС?。作為基層政府的?nèi)設(shè)部門，職能部門的合法性利益和動(dòng)力來自于三個(gè)方面:對(duì)本職工作和任務(wù)的完成、黨委和政府對(duì)部門在本職工作外的任務(wù)完成情況的認(rèn)可和獎(jiǎng)勵(lì)、部門之間的相互合作產(chǎn)生的溢出效益。這三個(gè)方面的動(dòng)力來源也揭示了基層政府內(nèi)設(shè)的職能部門的行為邏輯。在中國(guó)集權(quán)式治理模式的背景下，后兩者往往會(huì)得到部門領(lǐng)導(dǎo)者的重視。因此，集權(quán)式治理模式往往會(huì)更容易地促使職能部門之間的合作，促進(jìn)區(qū)政府共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

改革開放近四十年來堅(jiān)持的自上而下的治理模式——從改革目標(biāo)到政策工具的選擇，再到政策的落實(shí)，由中央政府設(shè)計(jì)和發(fā)動(dòng)、地方政府進(jìn)行組織、基層政府進(jìn)行實(shí)施的治理模式形成了不同層級(jí)政府之間的有效銜接。基層政府內(nèi)設(shè)職能部門的分工有時(shí)會(huì)由于政策的推進(jìn)而導(dǎo)致模糊不清的現(xiàn)象。中共十八大以后，政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)促使基層政府內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)日漸清晰。但是以放、管、服為核心內(nèi)容的職能轉(zhuǎn)變?nèi)栽趯?shí)施的過程中，所以基層政府部門的整體性行為還是其主要的行為方式。

由于行政行為的集權(quán)式模式，導(dǎo)致了政府對(duì)內(nèi)設(shè)職能部門的嚴(yán)格控制的同時(shí)強(qiáng)化了對(duì)職能部門之間競(jìng)爭(zhēng)行為的重視——嚴(yán)格的績(jī)效考核、各種形式的評(píng)比，以此提高內(nèi)設(shè)職能部門的工作效率。但這種行為相反又會(huì)促進(jìn)內(nèi)設(shè)職能部門對(duì)自身工作和利益的重視。因此，基層政府的內(nèi)設(shè)職能部門的行為一方面會(huì)積極響應(yīng)黨委、政府及上級(jí)的號(hào)召，另一方面又要時(shí)刻強(qiáng)調(diào)自身的工作和利益。在危機(jī)事件或其他涉及公共責(zé)任的事件發(fā)生時(shí)，各職能部門會(huì)積極參與，但同時(shí)也會(huì)考量自己的利益得失。

危機(jī)性事件中各職能部門的協(xié)同行為涉及到區(qū)政府內(nèi)設(shè)職能部門的責(zé)任和利益，更為直接和重要的是來自于公共責(zé)任和各職能部門之間的制衡，以及各職能部門對(duì)政府的服從關(guān)系。因此，危機(jī)性事件中區(qū)級(jí)政府內(nèi)設(shè)職能部門之間的協(xié)同涉及到各職能部門更為深層次的行為邏輯。關(guān)鍵問題是如何減少協(xié)同的調(diào)控成本、提高協(xié)同效率。

C939

A

1003－4145[2017]12－0187－06

2017－08－09

李 珒(1992—)，女，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向:政府管理。

(責(zé)任編輯:張金寶)