王 鍇

(蘇州大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

從城鄉(xiāng)二元到一體化：變革中的蘇州低保制度

王 鍇

(蘇州大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 蘇州 215123)

城鄉(xiāng)低保一體化不僅指低保標準一體化，更指制度規(guī)范上的一體化，我國目前低保制度總體仍然表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元分割的狀況，制度顯現(xiàn)城市偏好。蘇州最低生活保障制度經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割到一體化建設(shè)的過程，其建設(shè)條件為經(jīng)濟的高度發(fā)展、良好的政策運行基礎(chǔ)和較高的城市化水平。而蘇州的建設(shè)經(jīng)驗則包括先進的救助理念、循序漸進的制度建設(shè)、積極的新農(nóng)村建設(shè)和廣泛的社會參與。

低保制度；二元分割；城鄉(xiāng)一體化；蘇州

我國于20世紀90年代開始嘗試建立最低生活保障制度。1999年9月，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標志著我國的城市低保制度走向了規(guī)范化、常態(tài)化和法制化。2007年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，把農(nóng)村低保制度上升到國家政策層次[1]。

十多年來，對于城鄉(xiāng)低保制度的二元分割，學(xué)界內(nèi)已經(jīng)有了一定的研究和探討，有些學(xué)者反對一體化，如陳平教授認為，建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策[2]，認為由于中國的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展高度不平衡，強行統(tǒng)一的結(jié)果在經(jīng)濟上是烏托邦式的“洋躍進”。與此相反，景天魁指出，談起“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，不應(yīng)該是“洋躍進”，而是解決目前社會保障困境的突破口。[3]鄭功成更進一步建議同一地區(qū)不再分城鄉(xiāng)，而是宜采取統(tǒng)一的救助標準，即使一時不能統(tǒng)一，也應(yīng)制定統(tǒng)一的時間表。筆者曾在2012年隨同蘇州市紀委前往張家港市錦豐鎮(zhèn)進行低保對象的入戶調(diào)查，其中有一戶低保家庭，兒子重病癱瘓在床，由年逾六旬的母親照料。彼時蘇州市雖然已實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標準的統(tǒng)一，但其他配套救助項目并未跟上。對于這對母子來說，家里雖有土地但無力勞作，每月一千多元的低保金，可以勉強糊口，但要支付相關(guān)的醫(yī)療費用還是相當困難的。這樣的案例幾乎每個社區(qū)或行政村都有。由此可見，對于已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)低保標準的蘇州來說，其農(nóng)村低保群體尚且存在諸多困難，制度上亦存有不少缺陷，對于城鄉(xiāng)低保二元分割的其他地區(qū)來說，農(nóng)村低保群體的困難將更加嚴峻。因此本文認為：建立一體化的城鄉(xiāng)低保制度刻不容緩，應(yīng)盡快開展。

蘇州市在2011年實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標準的并軌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)低?！耙惶字贫?，一個標準”，建立起城鄉(xiāng)一體化的低保制度。制度實施六年來，運行良好，并獲得了城鄉(xiāng)居民、民政工作人員及專家學(xué)者的好評。對蘇州市低保制度從二元分割到城鄉(xiāng)一體化變革的研究，可以從中總結(jié)出一條經(jīng)驗路徑。

1 蘇州傳統(tǒng)城鄉(xiāng)低保制度的二元分割及其弊端

1.1 城鄉(xiāng)低保二元分割之表現(xiàn)

1.1.1 保障范圍

蘇州城市低保的保障對象主要包括：無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)人、扶養(yǎng)人和贍養(yǎng)人的居民；領(lǐng)取失業(yè)保險的人員，或失業(yè)保險期滿依舊沒有工作，收入低于最低保障的居民；在職人員或下崗人員在領(lǐng)取工資、基本生活費后以及退休人員領(lǐng)取退休金后、其家庭人均收入仍低于最低生活保障標準的居民。而蘇州規(guī)定的農(nóng)村低保的保障對象一般是低于當?shù)亟^對貧困線的農(nóng)村貧困群體，從實際情況來看，多數(shù)保障的對象為那些因年老、殘疾、鰥寡孤獨、家庭缺少勞動力以及生存條件惡劣等原因造成家庭貧困的群體。筆者2013年在蘇州市吳江區(qū)調(diào)研時，得知這樣一家困難戶：女兒正在讀大學(xué)，父母經(jīng)營小本批發(fā)生意；后母親被查出患有乳腺癌，急需化療。全家在花完所有積蓄后一貧如洗，打算申請低保以獲得配套的醫(yī)療救助。但受農(nóng)村戶口所限，保障范圍并不包括此類群體，同時在家計調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)家里尚有一輛汽車。父親解釋是因為需要經(jīng)常送妻子去上?？床。覂H是一輛普桑。但由于政策規(guī)定家庭資產(chǎn)必須要低于相應(yīng)標準才可申請低保，因此這戶人家因無法納入保障對象導(dǎo)致落入貧困陷阱。

兩相比對，我們可以得出：城市低保對象要求相對明確清晰，農(nóng)村低保對象要求較為含糊和籠統(tǒng)；城市低保對象要求相對較低，及保障范圍較大，而農(nóng)村低保對象要求相對較高，保障范圍較小；城市低保在確定保障對象時較為簡便易行，較為穩(wěn)定。而農(nóng)村低保在確定保障對象方面則顯得復(fù)雜，具有較大隨意性。

1.1.2 保障標準

城市低保對象在保障標準上遵循“收入維持”的原則，如果收入達不到規(guī)定的保障線，則補足至保障線。同時，蘇州市針對城市低保對象還具有教育、住房、醫(yī)療等其它許多額外救助項目，因此，綜合保障的標準是相對較高的。而農(nóng)村目前在許多地區(qū)還僅局限于低保金的救助。但就低保金來看，兩者的差距還是相當明顯的。2004年的數(shù)據(jù)顯示，城市低保標準為260元/月，農(nóng)村低保標準為130元/月，城市是農(nóng)村的兩倍。誠然，城市和農(nóng)村的發(fā)展是存在差距的，物價也是存在差距的，但遠沒有達到兩倍的差距。同時，許多農(nóng)村低保戶并無土地，其生活來源和城市居民一樣需要靠購買，因此，保障標準上差距明顯。

1.1.3 法律規(guī)范

關(guān)于低保制度，我國始終沒有一個完整的法案，籌劃多年的《社會救助法》也沒有最終出臺。在城鎮(zhèn)低保方面，主要參考標準為1997年的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》[4]，以及1999年的《城市居民最低生活保障條例》。在農(nóng)村低保方面，1996年民政部發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》兩個指導(dǎo)性文件，要求在全國開始嘗試建立農(nóng)村最低生活保障制度。2007年，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村低保制度正式被要求建立。由上可見，這里的《通知》并不同于城市低保的《條例》，《條例》屬于“行政法規(guī)”，其效力僅次于法律和憲法，具有很高的約束力和規(guī)范力，但這里的《通知》以及之前的兩個民政部的部門性行政法律文書，最多屬于行政指導(dǎo)意見，其法律效力相比城市低保的文件而言，就低得多了。也就是說，暫且不論城鄉(xiāng)低保的具體內(nèi)容，單從法律形式上而言，已經(jīng)體現(xiàn)出了明顯的城鄉(xiāng)差別，在法律約束力上，城市強于農(nóng)村。

1.1.4 保障項目

蘇州市城市低保的保障項目，擁有一套相對完善的救助體系，除了單一低保金之外，還包括住房、醫(yī)療、教育以及就業(yè)援助，另外還有購物券、食品券，以及各類慰問補貼金等。同時，低保對象還享受愛心超市券和水、電、燃氣費用減免，以及逢年過節(jié)還有相應(yīng)的物品和資金慰問。綜合來看，每個低保對象，每個月平均可得到一百五十多元的補貼。而對于農(nóng)村低保對象來說，救助項目則相對單一，低保對象的救助還主要集中在低保金和醫(yī)療救助上，其它救助項目相對較少，更缺少社會服務(wù)的參與。

1.2 城鄉(xiāng)低保二元分割之弊端

1.2.1 違反公平性的原則

社會保障作為一項現(xiàn)代民生制度，屬于社會政策范疇，其重要原則之一就是公平性，而社會救助又是社會保障制度中最能體現(xiàn)公平性原則的一項制度。社會救助是出于人道、人權(quán)以及公民身份等出發(fā)點，對陷入生活困難的社會成員施以暫時或長期的救濟和幫助。在我國，作為社會救助核心內(nèi)容的最低生活保障制度，起到的就是保障底線之下的無差別公平的作用，以保障公民的基本生存權(quán)。生存權(quán)是社會成員的基本權(quán)利，是個人獲得和享受其他社會權(quán)利的前提條件，是“社會權(quán)利中的權(quán)利”。

但是，由于戶籍的限制，使得我國國民在生存底線上依然不能公平。農(nóng)村居民相對與城市居民而言，保障標準相對較低，保障范圍較小，保障項目單一，且法律規(guī)范不健全，操作隨意性較大。這些實質(zhì)上是剝奪了農(nóng)村居民享有公平的底線保障的部分權(quán)利，尤其在我國1999年的《城市居民最低生活保障條例》的頒布之后，社會救助制度已經(jīng)走向法制化，從人道走向人權(quán)，從慈善性救濟轉(zhuǎn)向制度性救助，[5]是一條從慈悲到正義之路，是公民的基本權(quán)利。不管城市和農(nóng)村，人們在基本的生活需求上是基本一致的，因此不應(yīng)在這樣一種底線制度上制造不公平。底線上的不公平是與現(xiàn)代社會的價值觀相違背的，不利于整個社會保障制度的發(fā)展以及和諧社會的建設(shè)[6]。

1.2.2 不利于制度運行的效率

首先，城鄉(xiāng)二元分立使得制度在最初的法律規(guī)范上存在不足，農(nóng)村和城市各有一套法律規(guī)范，各有一套資金籌集、管理發(fā)放的機制。但在操作中由于我國農(nóng)村經(jīng)濟實力還普遍比較弱，還要依靠城市和國家的財政支持。因此，這無疑增加了制度運行的難度和資金運行的風(fēng)險，增加了制度運行的成本，使得人們在處理問題時往往覺得過于混亂，不知該遵循哪個標準哪條規(guī)定，缺乏總體協(xié)調(diào)。其次，由于目前人口流動較為頻繁，農(nóng)村人口中有許多開始向城市流動，一定要在戶籍所在地辦理低保也給這些流動性的困難群體在無形上制造了保障壁壘，不但無法做到應(yīng)保盡保，還會由于制度成本等因素造成保障水平偏低，達不到帕累托改進的原則。

2 新型城鎮(zhèn)化下的城鄉(xiāng)低保一體化理念

2.1 城鄉(xiāng)低保一體化概念澄清

所謂城鄉(xiāng)低保一體化，就是要統(tǒng)籌考慮城市和農(nóng)村的最低生活保障制度。就是把城市低保和農(nóng)村低保作為一個有機統(tǒng)一的整體加以規(guī)劃，建立覆蓋全社會的低保制度，并逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使得城市居民和農(nóng)村居民能夠享受平等的基本生活保障[7]。一體化，是一個過程，是一個動態(tài)變化趨勢，不是結(jié)果，或者說不僅僅是一個靜態(tài)的結(jié)果。城鄉(xiāng)低保一體化，是基于底線公平的理論，要求保障每一個具有公民身份的人，能在最低生活水平之下，享受公平的待遇。所以，這里所說的是公平，而非平等，并非不顧實際情況將所有標準一條線拉平，把城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異全部忽視?！按箦侊垺笔降钠骄髁x、“一刀切”的低保標準不是公平，而是另一種意義上的不公平，同時也會造成資源浪費，政府財政負擔加劇以及福利病等相關(guān)社會問題。

因此，城鄉(xiāng)一體化是要在制度頂層設(shè)計時就將城市和農(nóng)村統(tǒng)籌考慮，制定一個統(tǒng)一完整的法律規(guī)范，然后根據(jù)這個規(guī)范，建立統(tǒng)一的運行機制，統(tǒng)一調(diào)度和安排服務(wù)人員，統(tǒng)籌資金的預(yù)算和劃撥；同時，各地可以結(jié)合自己的實際情況出臺相應(yīng)的政策法規(guī)。這里要著重說明，單純的統(tǒng)一保障待遇，即城鄉(xiāng)低保標準的拉平不是或者不一定是城鄉(xiāng)一體化，但城鄉(xiāng)一體化的最終發(fā)展結(jié)果，卻是城鄉(xiāng)低保待遇的趨近或相同。因為城鄉(xiāng)都按照統(tǒng)一的規(guī)則制定低保標準，在隨著城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)交流的不斷頻繁，城鄉(xiāng)差異也在不斷縮小。因此，按照統(tǒng)一的規(guī)則制定的低保標準，如“市場菜籃子法”“恩格爾系數(shù)法”等方法得出的結(jié)果，也會逐漸趨于相同，當其差值縮小到一定范圍之內(nèi)時，這時政府可以將差異拉平。與此同時也會表現(xiàn)出地區(qū)差異，比如在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，由于城鄉(xiāng)都在快速發(fā)展，差異不大，可能一體化進程較快；而在經(jīng)濟落后地區(qū)，如中西部等地區(qū)，城鄉(xiāng)差異大，一體化進程則較慢。

2.2 城鄉(xiāng)低保制度一體化建設(shè)的意義

2.2.1 有助于保證底線公平

城鄉(xiāng)低保制度的一體化，可以保證每一個公民在基本生存權(quán)上的一致，不會因為身份和階層的不同而產(chǎn)生差異。最低保障制度是兜底性的制度，是社會的最后一張安全網(wǎng)，應(yīng)當破除因身份差異而帶來的不合理。底線公平是社會中個體最基礎(chǔ)的公平，是生存的底線，是無差別的公平。鄧小平解釋社會主義為消滅剝削，消滅兩極分化，最終達到共同富裕。城鄉(xiāng)低保一體化的建設(shè)，使得城鄉(xiāng)在生存底線上被拉平，底線公平的確立使得原制度“城市偏好”的特點被打破，城鄉(xiāng)得以協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2.2 有助于提高制度運行效率

城鄉(xiāng)低保制度的一體化建設(shè)，必然涉及制度規(guī)范的一體化，建立一個完善的低保制度頂層架構(gòu)，能極大地提高制度實施的效率，保障資金運行的最大效益。在實際操作中有明確而統(tǒng)一的行為規(guī)范，有章可循，有理可依，有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和調(diào)度，有完善的資金運行機制。同時，一體化的建設(shè)也使得基層在操作中更加簡便易行，避免了重復(fù)勞動或操作漏洞。在資金籌集上，將城市和農(nóng)村的低保資金都納入財政預(yù)算，明確中央和地方的財政投入比例，改變農(nóng)村低保由村鎮(zhèn)自籌資金的模式，能夠保證資金的充足到位和及時規(guī)范。

2.2.3 有利于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)

我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容包括提高農(nóng)民的生活水平，向農(nóng)民提供完善的社會保障體系，進而調(diào)整各方面發(fā)展不平衡的狀況等內(nèi)容。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保制度，可以縮小城鄉(xiāng)貧富差距，提高農(nóng)村居民的生活水平，帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加快發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入的前提是保障廣大農(nóng)民的最基本生活。這正是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度的意義所在。[8]同時，一體化的低保制度，可以消除農(nóng)村居民在身份上的尷尬，加強社會各階層間的社會認同。

3 蘇州城鄉(xiāng)低保制度的一體化實踐：經(jīng)驗和條件分析

3.1 蘇州市目前低保制度一體化概況

蘇州市建立低保制度的時間在全國處于率先地位。1996年建立城鎮(zhèn)居民低保，兩年后，建立農(nóng)村低保。隨后，蘇州市低保制度不斷完善，由城市優(yōu)先到城鄉(xiāng)共同發(fā)展，由二元分立走向一體化，由救助項目從單一救助逐步發(fā)展到醫(yī)療、教育、司法、住房等綜合性救助。編織了一張牢固的“安全網(wǎng)”。 2014年末，蘇州市全市2.24萬戶，共有約4.12萬人享受低保。全年發(fā)放低保金2.35億元。近年來，蘇州市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，對低保制度作出了相應(yīng)調(diào)整，于2013年出臺了《蘇州市居民最低生活保障實施細則》(以下簡稱《細則》)，用于指導(dǎo)蘇州市的低保工作。

蘇州不但在制度設(shè)計上已經(jīng)做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一，在低保標準上也實現(xiàn)了城鄉(xiāng)并軌。建立了 “一套制度，一個標準”的城鄉(xiāng)低保制度。蘇州在城市低保制度初創(chuàng)之際，就考慮到了將來城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)，因而從那時起就開始逐步推進城鄉(xiāng)一體化。要求各區(qū)縣在低保的資金籌集、操作流程、監(jiān)督管理等方面，實現(xiàn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村完全一致，只是在保障標準上，允許根據(jù)實際情況，保留一定的差距，并要求不斷縮小城鄉(xiāng)低保差距。法律規(guī)范上，農(nóng)村根據(jù)城市的低保辦法執(zhí)行。2005年，蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)在率先實現(xiàn)低保標準的城鄉(xiāng)并軌，這在全江蘇省是第一個，2008—2010年的三年間，昆山、吳江、吳中、相城以及高新區(qū)先后實現(xiàn)低保標準城鄉(xiāng)并軌。2011年7月，蘇州市將城鄉(xiāng)低保標準統(tǒng)一提高到500元，標志著蘇州城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化的目標圓滿完成。

3.2 蘇州市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的條件

3.2.1 經(jīng)濟條件

制度的改革和有效運行離不開強有力的經(jīng)濟支持。蘇州市在改革開放后，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“三個轉(zhuǎn)變”，一躍成為經(jīng)濟發(fā)展位于全國前列的城市。截至2013年，蘇州市地區(qū)生產(chǎn)總值13 015.70億元，居全省第一，全國第六；財政收入2 788.91億元，居全省第一，全國第六；進出口總額居全省第一，全國第四；人均生產(chǎn)總值達到123 209元，已相當于一個普通發(fā)達國家水平。從宏觀層面進行分析，在低保標準的并軌方面，政府需要額外投入一部分資金以彌補城鄉(xiāng)差距。這部分資金由兩方面構(gòu)成，一是低保金城鄉(xiāng)直接差距；二是農(nóng)村低保金的增加導(dǎo)致的保障范圍的擴大，使得保障人數(shù)增加。而影響這兩方面所增加資金額度的分別是原先城鄉(xiāng)低保標準的差距以及農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距以及低保退出機制的完善程度。就蘇州來說，蘇州市的城鄉(xiāng)低保標準差距遠低于全國平均水平。截至2015年2月份，全國農(nóng)村與城市的低保標準比約為1∶2.23，而蘇州市的城鄉(xiāng)低保標準之比十多年前就低于了1∶2。在上述的第二方面，2010年，蘇州市農(nóng)村低保人數(shù)同比下降10%，2011年實行一體化后同比下降3%。雖然下降人數(shù)不如前一年，但依舊是在減少的。這說明了蘇州市農(nóng)村內(nèi)部貧富差距不大，同時低保退出機制較為完善。這為一體化的順利進行提供了經(jīng)濟保障。經(jīng)濟條件是一體化建設(shè)的根本條件。

3.2.2 政策運行條件

蘇州市早在低保制度初創(chuàng)時期就考慮了城鄉(xiāng)一體化。其后，城鄉(xiāng)一體化作為蘇州市的發(fā)展戰(zhàn)略被蘇州市歷屆領(lǐng)導(dǎo)者反復(fù)提及，因而在政治上城鄉(xiāng)低保制度具備一體化傾向。同時，城鄉(xiāng)低保一體化，前提條件是城市最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度都要有充分的發(fā)展，至少要完成每項制度的內(nèi)部建設(shè)。蘇州市城鎮(zhèn)低保制度始于1996年，比《城市居民最低生活保障條例》的頒布早3年；農(nóng)村低保制度始于1998年，比《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的頒布早9年。因此可以看出，蘇州市在城市低保和農(nóng)村低保的建設(shè)方面都在國家統(tǒng)一要求的出臺之前，是想在了前面，做在了前面。因而進入21世紀后，這兩項制度都已經(jīng)運行和操作得較為成熟，也積累了許多經(jīng)驗。前期政策的成熟運行是城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)的前提條件。

3.2.3 城市化條件

新世紀以來，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思想引導(dǎo)下，蘇州市加快了城市化建設(shè)的進程。截至2011年末，蘇州的城市化建設(shè)為70.6%，遠高于全國水平的50.6%，預(yù)計2015年將超過75%。蘇州在2014年被國家列為城鄉(xiāng)一體化綜合改革試點城市。綜合整理蘇州市第一、二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值，比較發(fā)現(xiàn)蘇州市第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值較低。截至2011年末，蘇州市實現(xiàn)生產(chǎn)總值10 717.0 億元，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為 177.8 億元，占 1.7%左右。城市化的水平較高，這為更多的農(nóng)村人口從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，獲得非農(nóng)業(yè)收入提供了可能[9]。從城鄉(xiāng)貧富差距來看，2013年，蘇州的城鄉(xiāng)居民人均收入比為1.91∶1，而全國同期數(shù)據(jù)為3.03∶1。城市化的發(fā)展，其實是將原農(nóng)村體系里的居民納入到城市體系里來。這樣，推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的阻力和困難將會大大減小。城市化的發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的環(huán)境條件。

3.3 蘇州市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的經(jīng)驗

3.3.1 救助理念

蘇州的社會救助理念，是指把社會救助當作一項社會公平政策，當作政府的責任和公民的權(quán)利，在生活底線上平等地給每一個人提供保障。而中國傳統(tǒng)的救助理念是一種“救濟”或“恩賜”思想，造成的是在社會救助中由政府主導(dǎo)，受助者被動接受的局面。在救助中更強調(diào)“救”與“助”的結(jié)合，而非只是單一的資金援助，還包括更多的社會服務(wù)以及增能幫助，所謂福利多元主義的視角。其理念形成原因是蘇州城市化進程較高，農(nóng)村戶口居民和城市戶口居民在城市或城市邊緣交融共生，使得其觀念中已把農(nóng)村和城市居民同等對待。這是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的最首要、也是最重要的一條經(jīng)驗。

3.3.2 制度建設(shè)過程

發(fā)展是有過程有步驟的，不考慮客觀因素、不循序漸進式的改革肯定是行不通的。在城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)上，總體上應(yīng)當分為兩個步驟：第一個步驟是從“兩套制度、兩個標準”，轉(zhuǎn)向“一套制度、兩個標準”。底線公平強調(diào)底線以下的完全平等，不僅僅是結(jié)果的平等，更是制度上的平等。目前，我國許多地區(qū)仍然是“兩套制度”，城市有城市的規(guī)定，農(nóng)村有農(nóng)村的規(guī)定。要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌制度是第一個步驟。一些地方如重慶已經(jīng)開始施行“一套制度、兩個標準”，只是客觀條件的限制暫時還打不到統(tǒng)一標準的要求；第二個步驟是“兩套制度，兩個標準”。只有在制度統(tǒng)一的前提下，才有統(tǒng)一標準的可能，否則單一地去強行拉平標準是沒有意義的。蘇州市在建立制度時就是從“一套制度”做起，進而逐步縮小城鄉(xiāng)保障標準，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度的并軌。因而，一體化的建設(shè)不是一蹴而就的，是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展的。

3.3.3 新農(nóng)村建設(shè)

蘇州市一向關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展，二十世紀八九十年代，蘇州地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名噪全國，后來即使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“內(nèi)轉(zhuǎn)外”，也沒有忽視農(nóng)村的發(fā)展。2008年，蘇州正式提出城鄉(xiāng)一體化的全面建設(shè)方案，大力促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。同時，創(chuàng)造性地提出了農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，建立集體股份制經(jīng)濟，使農(nóng)民成為了股民，擁有了企業(yè)的資產(chǎn)，帶動了農(nóng)民致富和農(nóng)村發(fā)展。據(jù)蘇州市委農(nóng)村工作辦公室的統(tǒng)計，僅2011年，蘇州村級收入超過一千萬的村級單位就達到了 79 個。農(nóng)村經(jīng)濟得到發(fā)展，各個村鎮(zhèn)集體也就有財力去提高保障待遇，這對城鄉(xiāng)一體化的低保制度建設(shè)提供了物質(zhì)上的可能[10]。

3.3.4 社會參與

蘇州市在社會救助方面不僅僅依靠政府的單一力量，同時努力發(fā)揮社會力量，鼓勵社會組織如NGO、NPO以及其他志愿者組織共同參與。如蘇州大學(xué)組織開展的“能量驛站”“暖馨計劃”等救助服務(wù)項目，對政府的救助起到了很好的補充作用。這一方面可以幫助政府減輕負擔，另一方面還可以加強政府與受助者之間的溝通與交流，截至2014年，蘇州市的持證社工中，初級社會工作者4 117人，中級社會工作者2 089人，這在全國城市社工人數(shù)中也排在前列。這些專業(yè)的社工，是制度運行的人才保障。同時，為加強一體化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，市政府打造了社?！熬W(wǎng)上e化經(jīng)辦服務(wù)大廳”，方便和規(guī)范了相關(guān)工作，為一體化的推進提供了重要保障。

四 結(jié)語

低保制度城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，是順應(yīng)社會發(fā)展的必然選擇。一體化是一個過程，首先是制度的并軌，最終是保障標準統(tǒng)一。蘇州市已經(jīng)取得了低保制度城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的成功，其主要條件包括經(jīng)濟的發(fā)達、前期政策的充分發(fā)展、城市化的建設(shè)，蘇州工業(yè)園區(qū)也起到了很好的示范效應(yīng)。筆者認為：蘇州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的成功有其特定因素，但亦有可推廣的經(jīng)驗，包括與時俱進的救助理念、循序漸進的改革做法、大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和強調(diào)社會的參與等。

[1] 林閩鋼.中國社會救助體系的整合[J].學(xué)海，2010(4)：55-59.

[2] 陳平.建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策[J].中國改革，2002(4)：18-19

[3] 景天魁.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障：思路與對策[J].思想戰(zhàn)線，2004(1)：27-31.

[4] 宋爍.我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度二元對立及其突圍[D].烏魯木齊：新疆財經(jīng)大學(xué)，2013.

[5] 楊立雄.中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的回顧、問題及政策選擇[J].中國人口科學(xué)，2004(3)：73-80，82.

[6] 公維才.“五位一體”：我國城鄉(xiāng)低保制度一體化的基本架構(gòu)[J].中國特色社會主義研究，2010(1)：69-73.

[7] 范文辭.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的研究—以貴州省遵義市習(xí)水縣為例[D].貴陽：貴州財經(jīng)大學(xué)，2014.

[8] 翟金星.我國最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究[D].太原：山西大學(xué)，2011.

[9] 畢天云.城鄉(xiāng)居民社會保障制度普遍整合的實現(xiàn)路徑[J].學(xué)術(shù)探索，2014(11)：77-81.

[10] 王國存.一種社會保障的視角—蘇州解決失地農(nóng)民保障問題的探索與實踐[J].蘇州市職業(yè)大學(xué)學(xué)報，2008，19(1)：36-39.

(責任編輯：施建平)

From Dual-division to Urban-Rural Integration: Suzhou Minimum Living Security System During the Reform

WANG Kai

(Department of Sociology，Soochow University，Suzhou 215123，China)

The integrated construction of the minimum living security system not only refers to the standards，but also the integration of the system. The traditional urban-rural dual-division system has refected obvious urbanrural gap on coverage， security standard， legal norm and security program. Based on the baseline equality theory，Suzhou can explore the reform path that can break the traditional dual-division situation by analyzing the reasons and conditions of Suzhou integrated construction. Besides， the reform experience in Suzhou can provide reference and enlightenment for the integrated construction in other areas of China.

minimum living security system；dual-division；urban-rural integration；Suzhou

C979

A

1008-5475(2017)02-0048-06

10.16219/j.cnki.szxbzk.2017.02.010

2016-12-24；

2017-01-28

秦惠莙與李政道中國大學(xué)生見習(xí)進修基金(CURE)

王 鍇(1992-)，男，江蘇鎮(zhèn)江人，碩士研究生，主要從事社會保障研究。

王鍇.從城鄉(xiāng)二元到一體化：變革中的蘇州低保制度[J].蘇州市職業(yè)大學(xué)學(xué)報，2017，28(2)：48-53.