李宇嘉

一、“類住宅”的興起和現(xiàn)狀

近日，上海住建委表示，自1月6日起，上海市住建委會(huì)同相關(guān)部門(mén)對(duì)商辦項(xiàng)目進(jìn)行集中清理核查，在此期間暫停此類項(xiàng)目的網(wǎng)上簽約。所謂商辦項(xiàng)目，是在商業(yè)辦公用地上建設(shè)、可分割出售、原本為商旅人士提供的裝修式公寓，俗稱“酒店式公寓”或“商住房”。目前，由于這類物業(yè)將商辦用途的單元（上海規(guī)定單元面積不低于150平方米、層高大于4.5米）橫豎分隔成小單間，接通天然氣，設(shè)置陽(yáng)臺(tái)、衛(wèi)生間、空調(diào)外掛架等生活設(shè)施，事實(shí)上改變土地和房屋用途而成為“類住宅”。

近年來(lái)，隨著大城市相繼啟動(dòng)舊城改造，“類住宅”的種類也在增加，比如順應(yīng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”趨勢(shì)下，個(gè)體創(chuàng)業(yè)者基于辦公居住空間融合的要求，在工業(yè)用地上建設(shè)可分割出售的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、創(chuàng)意園區(qū)用房。這類“類住宅”在上海深圳正在大量涌現(xiàn)，手握工業(yè)用地，不愿支付轉(zhuǎn)住宅的高額補(bǔ)繳地價(jià)、不愿補(bǔ)足配套的國(guó)企和園區(qū)最積極。再如，為盤(pán)活存量低效商業(yè)用地，培育租賃市場(chǎng)，2016年“國(guó)務(wù)院39號(hào)文”提出鼓勵(lì)商業(yè)用地改造為租賃住房，開(kāi)發(fā)商打著租賃的旗號(hào)，政策紅利和漏洞盡享，開(kāi)展“以租代售”業(yè)務(wù)，表面是機(jī)構(gòu)化租賃，實(shí)則是“類住宅”的另類開(kāi)發(fā)和銷售。

目前，大城市各區(qū)都要發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、都有產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的量化考核，需要建設(shè)商辦綜合體等地標(biāo)，于是出讓了很多商辦用地。但是，城市外圍商辦項(xiàng)目“去化”和招商困難，為提高開(kāi)發(fā)商投資熱情，京滬穗深等城市允許商辦項(xiàng)目開(kāi)發(fā)部分“類住宅”。更多“類住宅”的出現(xiàn)，則是2010年熱點(diǎn)城市實(shí)施住宅“限購(gòu)”以來(lái)。特別是，2016年房?jī)r(jià)快速上漲，“類住宅”價(jià)格（包括租金）僅為同類商品住房的60%，加上其不限購(gòu)的優(yōu)勢(shì)，成為“剛需”、外來(lái)購(gòu)房人群和房產(chǎn)投資等需求的“出口”。特別是，“類住宅”“宜商宜住”的特點(diǎn)，適合辦公和租賃，投資需求非常青睞。

以深圳為例，2004年“類住宅”在商品房成交中僅占比4.5%，2015年上升到11.5%，2016年上升到17.8%，近10年銷售價(jià)格年均漲幅達(dá)到16.1%；北京“類住宅”市場(chǎng)更火爆，2016年全年成交商住房6.8萬(wàn)套，比2015年增長(zhǎng)了196%，接近全年普通住宅成交的1倍，占商品房成交總數(shù)的60.1%，成交均價(jià)達(dá)到2.9萬(wàn)元，比2015年上漲了14%；2012-2016年，上海共出讓691塊經(jīng)營(yíng)性用地，“類住宅”地塊達(dá)359塊，占比52%。2016年，上海商住房成交275萬(wàn)平方米，同比增長(zhǎng)了145%，商住房銷售均價(jià)達(dá)到2.57萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)23%，目前在售樓盤(pán)消化周期僅5.3個(gè)月。

二、“類住宅”與大城市用地政策存在沖突

此次上海嚴(yán)格控制商住房，不排除像北京一樣啟動(dòng)商住房限購(gòu)的可能。另外，京滬深等大城市“類住宅”泛濫，與大城市空間需求轉(zhuǎn)向存量用地盤(pán)活有關(guān)。從2017年開(kāi)始，我國(guó)大城市供地政策出現(xiàn)新的變化，一是供地要與人口流動(dòng)在空間上匹配，即人口流入多的城市要增加供地，這與過(guò)去大城市“一刀切”地縮減供地并以此作為人口控制工具完全相反；二是增加住宅用地比例，以契合人口凈流入、就業(yè)率高的第三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的趨勢(shì)，這意味著要減少工業(yè)、商辦等非住宅用地；三是盤(pán)活存量用地，即新增用地減少，空間需求轉(zhuǎn)向存量二次開(kāi)發(fā)。

比如，近期國(guó)家批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2020）》顯示，上海規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模從原來(lái)的3226平方公里調(diào)減到3185平方公里。近年來(lái)，國(guó)家劃定大城市邊界，限制大城市新增供地、城市外圍擴(kuò)張，并非是抑制大城市空間需求，而是倒逼主政者轉(zhuǎn)向存量盤(pán)活，釋放低效產(chǎn)業(yè)和商辦用地。但是，基于短期固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)和稅收貢獻(xiàn)的考慮，大城市每年產(chǎn)業(yè)和商辦用地供應(yīng)均占60%以上的新增份額。此外，政績(jī)考核“上下其手”，城市各區(qū)政府也有招商引資、發(fā)展工商業(yè)、建設(shè)區(qū)域商業(yè)辦公地標(biāo)建筑的內(nèi)在激勵(lì)，從而造成工商業(yè)項(xiàng)目遍地開(kāi)花。

問(wèn)題是，產(chǎn)業(yè)講究上下游的積聚效應(yīng)，更依賴人口聚集，商業(yè)則講求商圈氣氛培育，背后則是購(gòu)買(mǎi)力在支撐。即便建起了高樓、園區(qū)，但招商、商家入駐往往都非常不理想。筆者所在的深圳，每一個(gè)舊改片區(qū)都要配套商辦，即便中心區(qū)的商辦綜合體，二樓以上不乏大量空置，外圍區(qū)域商業(yè)辦公空置已成常態(tài)。因此，以有效回籠資金來(lái)提振開(kāi)發(fā)商積極性，捆綁建設(shè)部分可銷售的“類住宅”（酒店式公寓、商住房、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房等）已成普遍現(xiàn)象、不得已的選擇。

上海此次叫停的146個(gè)類住宅項(xiàng)目，多位于嘉定、松江、浦江、浦東等城市外圍。2016年5月已啟動(dòng)“商住房”限購(gòu)，全面叫停新批商住項(xiàng)目的北京通州，更是占據(jù)全市商住房銷售30%的份額。2011年以后，大城市啟動(dòng)住房限購(gòu)政策，房?jī)r(jià)地價(jià)快速上漲，“類住宅”成為突破限購(gòu)，分流需求的出口。規(guī)劃設(shè)計(jì)上，原本規(guī)定不低于150平方米、不高于4.5米高的商辦單元，由于不得已的妥協(xié)，被橫豎分割成50-60平方米的小單元，天然氣禁止接入、公共衛(wèi)生間而非獨(dú)立衛(wèi)生間、不能設(shè)置陽(yáng)臺(tái)、空調(diào)外掛架等設(shè)計(jì)規(guī)范也被突破，以迎合需求并大規(guī)模向市場(chǎng)推出和銷售。

國(guó)家允許京滬深等大城市增加供地，但并非是新增供地，而是存量盤(pán)活。也就是，向存量要空間是未來(lái)大城市空間擴(kuò)展的唯一路徑。近年來(lái)，京滬深等城市第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率已超過(guò)70%，但45%左右的存量建設(shè)用地仍舊為工業(yè)用地。從地均產(chǎn)值和人口密度看，工業(yè)用地有必要向第三產(chǎn)業(yè)、住宅傾斜。但是，掌握工業(yè)用地的國(guó)企、園區(qū)，希望盡享土地開(kāi)發(fā)紅利，不愿繳納功能轉(zhuǎn)換的巨額出讓金（土地是劃撥的），無(wú)力做住宅片區(qū)的公共配套，結(jié)果是存量盤(pán)活局限在原用途，政府也有以土地?fù)Q取對(duì)低效國(guó)企長(zhǎng)期補(bǔ)貼的想法，這也是“類住宅”異軍突起的原因。

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海很多老牌國(guó)企動(dòng)輒占據(jù)數(shù)平方公里土地，都成立旗下開(kāi)發(fā)公司或聯(lián)合開(kāi)發(fā)商成立置業(yè)公司；深圳工業(yè)用地和園區(qū)改造，也在向房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移。起初，大家一窩蜂地開(kāi)發(fā)創(chuàng)意園區(qū)、寫(xiě)字樓。商業(yè)辦公過(guò)剩后，便轉(zhuǎn)向打擦邊球的“類住宅”?！邦愖≌狈从呈袌?chǎng)對(duì)住房需求旺盛的態(tài)勢(shì)。如前所述，買(mǎi)這類住宅的多為剛需、被限購(gòu)者或投資客。問(wèn)題是，這些區(qū)域本身規(guī)劃為商業(yè)辦公，居住氛圍差，缺乏教育、醫(yī)療等公共配套，需求過(guò)旺必然是無(wú)效供應(yīng)和資產(chǎn)泡沫衍生。

三、“類住宅”本質(zhì)和突出的問(wèn)題

首先，“類住宅”違反了土地用途管制、城市分區(qū)規(guī)劃，造成城市生活和生產(chǎn)功能區(qū)混雜穿插，用地效率較低、“城市病”突出；其次，“類住宅”大行其道，擅自改變房屋內(nèi)部結(jié)構(gòu)的空間分割愈演愈烈，消防和安全形勢(shì)嚴(yán)峻；再次，缺乏配套的“類住宅”盛行，導(dǎo)致住房投資氛圍惡化，人口管理失控；最后，“類住宅”游離于住房統(tǒng)計(jì)，或?qū)е挛磥?lái)住房供應(yīng)過(guò)剩和風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。2015年5月，北京啟動(dòng)通州商住限購(gòu)，意圖在于，通州是疏導(dǎo)首都功能的行政副中心，而非泡沫集中地或又一個(gè)“睡城”。

本質(zhì)上，“類住宅”迎合了住宅需求旺盛，特別是剛需購(gòu)房和租房、投資性購(gòu)房，也反映大城市住宅供地不足，更是土地用途管制下，市場(chǎng)繞過(guò)監(jiān)管獲取“管制外收益”的結(jié)果。監(jiān)管在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、審批上固然要有所詬病，但區(qū)域發(fā)展“房地產(chǎn)化”、短期政績(jī)考核、產(chǎn)業(yè)人口不積聚才是根本。大城市遍地開(kāi)花、多布局于外圍的“類住宅”，盡管作為租賃市場(chǎng)成為中低收入者“落腳”城市的選擇，但造成城市功能和空間結(jié)構(gòu)混亂，倒逼公共配套高成本四處鋪開(kāi)、城市病積重難返。

四、以土地制度革新解決“類住宅”難題

因此，京滬相繼控制“類住宅”市場(chǎng)蔓延很必要。但同時(shí)，從人口流動(dòng)、新增供地潛力看，大城市增加宅地和盤(pán)活存量已處于倒逼境地。一方面，“類住宅”繁榮是政府監(jiān)管與市場(chǎng)突破監(jiān)管的結(jié)果。銷售類住宅需求旺盛，一味地從需求端“堵”很難奏效；另一方面，也是規(guī)則限制與市場(chǎng)突破限制的結(jié)果。大城市宅地需求、存量用地盤(pán)活訴求強(qiáng)烈，但土地用途管制，片區(qū)規(guī)劃限制，各區(qū)都要發(fā)展政績(jī)，加上國(guó)企負(fù)擔(dān)重，土地調(diào)整功能成本高，造成一邊是住宅需求嗷嗷待哺，另一邊是商業(yè)辦公、工業(yè)卻嚴(yán)重過(guò)剩，中間夾著供應(yīng)效率低、野蠻生長(zhǎng)的“類住宅”。

2017年及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，增加大城市宅地、盤(pán)活存量用地、抑制資產(chǎn)泡沫，不僅是房地產(chǎn)市場(chǎng)的主題，也是樓市供給端的重大變化，更是長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。目前，“類住宅”的蔓延有違于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，監(jiān)管從“堵”變?yōu)椤笆琛笔强刂啤邦愖≌笔袌?chǎng)蔓延的關(guān)鍵，這就要從土地用途管制和規(guī)劃等方面，開(kāi)展體制上的改革和機(jī)制上的創(chuàng)新。首先，存量工業(yè)用地很多集中在城市中心區(qū)，盤(pán)活的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值很高。要以地均產(chǎn)值、就業(yè)人口為剛性指標(biāo)，建立劃撥類工業(yè)用地和園區(qū)騰退紅線，觸及紅線的工業(yè)用地和園區(qū)一律由政府收回。其次，以土地出讓凈收益全部用于公共服務(wù)設(shè)施供給投入為切入口，加快推進(jìn)低效工業(yè)和商業(yè)片區(qū)轉(zhuǎn)作住宅片區(qū)的規(guī)劃調(diào)整，降低存量用地盤(pán)活成本，增加住宅用地有效供應(yīng)。再次，控制地方政府基于短期固定資產(chǎn)投資和稅收考量的低地價(jià)招商政策，避免低效工業(yè)屢屢登堂入室、商業(yè)綜合體遍地都是，避免隨后變相發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，“子產(chǎn)業(yè)”大過(guò)“母產(chǎn)業(yè)”的亂象，給“類住宅”蔓延創(chuàng)造空間。最后，新興產(chǎn)業(yè)要從“落地”變?yōu)椤奥浞俊?。地方政府給予新興產(chǎn)業(yè)扶持是必要的，但要從過(guò)去的土地支持變?yōu)榻o辦公空間支持，避免新興產(chǎn)業(yè)利用多余的用地發(fā)展房地產(chǎn)。

李求軍/責(zé)任編輯