◎李玉杰

PPP模式推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展研究
——以大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為例

◎李玉杰

本文闡述了PPP模式的新內(nèi)涵和改革的方向，并提出了PPP模式服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)；系統(tǒng)梳理了大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨的資金短缺、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力和效率低下等現(xiàn)實(shí)問題；基于對(duì)大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀分析和PPP模式的再認(rèn)識(shí)，闡明以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP模式，深入推進(jìn)大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施路徑及保障機(jī)制。

PPP模式 融資 大連市 新型城鎮(zhèn)化

一、以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP模式內(nèi)涵

PPP為“Public Private Partnership”的縮寫，譯為“公私合作伙伴關(guān)系”（委托民企建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、BOT、TOT等）。PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業(yè)組織之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，為合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、提供某種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，彼此之間形成的一種伙伴式合作關(guān)系。

從我國(guó)此次推動(dòng)PPP改革來看，賦予了PPP模式新的內(nèi)涵，即PPP不僅是融資的一種模式，而應(yīng)擴(kuò)展為一種創(chuàng)新的市場(chǎng)化公共服務(wù)供給管理機(jī)制，有效助推體制改革，包括治理結(jié)構(gòu)多元化、政府職能轉(zhuǎn)變及效率的提高等。PPP是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給側(cè)改革，是在保證環(huán)境外部性和社會(huì)包容性等公共利益的基礎(chǔ)上發(fā)揮社會(huì)資本的主動(dòng)性和專業(yè)性實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效率提升的路徑，是中國(guó)跨越中等收入陷阱系列改革措施重要的組成部分。如何按照中央全面深化改革的要求，充分利用市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新公共服務(wù)供給管理體制，合理使用積極財(cái)政政策工具撬動(dòng)市場(chǎng)資源穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生，構(gòu)建“以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP模式”來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，是新一輪PPP改革核心要義所在。

經(jīng)濟(jì)可持續(xù)是指PPP項(xiàng)目要給社會(huì)資本帶來“長(zhǎng)期、穩(wěn)定、合理”的投資回報(bào)；社會(huì)可持續(xù)是指PPP項(xiàng)目要能給社會(huì)公眾提供“優(yōu)質(zhì)、低廉、覆蓋面廣”的公共產(chǎn)品和服務(wù)；環(huán)境可持續(xù)是指PPP項(xiàng)目要改善對(duì)城市“資源、環(huán)境、居民生活”的影響。在我國(guó)PPP模式實(shí)施中，由于忽視了對(duì)環(huán)境的關(guān)注，也產(chǎn)生了一些導(dǎo)致非常嚴(yán)重后果的項(xiàng)目。如蘭州威立雅水務(wù)水污染事件，導(dǎo)致蘭州主城區(qū)四區(qū)居民生活用水停供四天；匯津中國(guó)（長(zhǎng)春）污水處理有限公司與政府關(guān)于排污費(fèi)的糾紛，導(dǎo)致數(shù)百萬(wàn)噸污水直接排入松花江。

二、大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

“十三五”時(shí)期，大連市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目主要集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨量資金需求來源缺乏以及市場(chǎng)活力和內(nèi)生動(dòng)力不足以及城鄉(xiāng)二元壁壘等多重問題，已經(jīng)成為制約大連城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

（一）巨量資金需求來源缺乏

大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著傳統(tǒng)渠道受限、增量資金來源缺乏的困境。近年來，由于大連財(cái)政收入增速大幅下滑，土地財(cái)政難以為繼，傳統(tǒng)的籌資方式難以彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口。同時(shí)，新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過發(fā)行地方政府債券以舉債方式籌措，但不得超過國(guó)務(wù)院確定的限額，同時(shí)強(qiáng)調(diào)地方債規(guī)模需由國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，一定程度上也限定了省級(jí)債務(wù)規(guī)模。上述財(cái)政資金、債務(wù)融資渠道受限的后果將導(dǎo)致大連新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域中長(zhǎng)期建設(shè)資金嚴(yán)重不足。同時(shí)，根據(jù)大連新型城鎮(zhèn)化方案確定的城鎮(zhèn)化水平目標(biāo)，借鑒世界、O E CD和中等收入國(guó)家城市化國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)及大連自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，大連市城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)將帶動(dòng)5.9個(gè)百分點(diǎn)的固定資產(chǎn)投資。2016年9月，大連市印發(fā)了《大連市人民政府關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施意見》，提出到2017年末，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到72%；到2020年末，城鎮(zhèn)化率達(dá)到73.5%，努力實(shí)現(xiàn)100萬(wàn)左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶或享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。因此，在“十三五”時(shí)期大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將面臨巨大固定資產(chǎn)投資需求。

（二）市場(chǎng)活力不足

與國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化實(shí)踐相對(duì)照，大連當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨市場(chǎng)活力和內(nèi)生動(dòng)力不足的困境。在大連公共事業(yè)供給體系中，市政公共事業(yè)大多仍采取由市財(cái)政負(fù)債的企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)制。PPP項(xiàng)目融資模式被政府部門認(rèn)為不利于對(duì)市政設(shè)施的管理和控制，因此多由政府投資平臺(tái)全權(quán)辦理，或者采用周期短、不影響控制權(quán)的方式，如B T（建設(shè)—移交）等。上述做法僅將企業(yè)作為城鎮(zhèn)化公共設(shè)施的代理經(jīng)營(yíng)主體而非市場(chǎng)實(shí)體，企業(yè)不用自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這也造成了市政公共服務(wù)效率不高等局面。

（三）城鄉(xiāng)二元壁壘

大連現(xiàn)有的公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量都有待提升，尤其城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘依然是大連城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要制約，與基本公共服務(wù)均等化的要求還存在較大差距。

上述現(xiàn)實(shí)困境決定了在大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府部門需要進(jìn)一步激活市場(chǎng)主體活力、激發(fā)民間資金參與動(dòng)力，重點(diǎn)推廣和應(yīng)用PPP項(xiàng)目融資模式支持未來大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

三、借力PPP模式推進(jìn)大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展實(shí)施路徑

（一）按照PPP模式推廣應(yīng)用階段分步驟實(shí)施

1.PPP項(xiàng)目的選擇。為了避免推進(jìn)時(shí)過急帶來的后遺癥，在PPP項(xiàng)目的選擇上，應(yīng)按照運(yùn)營(yíng)時(shí)間和PPP模式應(yīng)用階段進(jìn)行分階段應(yīng)用，以匹配不同城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)期資金。在PPP模式推廣初期，應(yīng)優(yōu)先選擇和先試點(diǎn)基本上能實(shí)現(xiàn)使用者付費(fèi)、成本覆蓋、現(xiàn)金流相對(duì)穩(wěn)定的領(lǐng)域，如環(huán)保領(lǐng)域的污水處理項(xiàng)目等。等到PPP模式推廣應(yīng)用成熟并進(jìn)一步擴(kuò)大后，再逐漸轉(zhuǎn)向公益性很強(qiáng)、收益較低項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)。

2.社會(huì)資本的選擇。充分發(fā)揮各類投資主體的優(yōu)勢(shì)。國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)各有所長(zhǎng)。在推進(jìn)PPP的時(shí)候，要根據(jù)不同行業(yè)不同類型項(xiàng)目的特點(diǎn)，吸引不同的社會(huì)資本參與。鼓勵(lì)民間投資參與PPP項(xiàng)目，至少有三種方式可以考慮：一是在PPP項(xiàng)目當(dāng)中推動(dòng)混合所有制。組建國(guó)企、民企、外企共同參與的項(xiàng)目公司，發(fā)揮不同企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，共同推動(dòng)項(xiàng)目順利建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。二是可以把分散的民間資金通過設(shè)立基金等方式集中起來，以股權(quán)投資等方式投入到PPP項(xiàng)目，也是一種很重要的民間資本參與PPP的方式。三是鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)組建聯(lián)合體共同參與PPP項(xiàng)目。

（二）按照城鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)行分類推進(jìn)PPP模式

自2009年提出全域城市化戰(zhàn)略至今，大連城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)穩(wěn)步提升發(fā)展態(tài)勢(shì)，逐步形成以“城市組團(tuán)”為依托、以“兩核七區(qū)九節(jié)點(diǎn)”為支撐的城鎮(zhèn)體系。各區(qū)縣在城鎮(zhèn)化發(fā)展速度、城市化資金投入、城鄉(xiāng)居民收入水平及基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)等方面存在一定差異，針對(duì)不同規(guī)模城鎮(zhèn)需要推動(dòng)對(duì)應(yīng)的PPP模式。對(duì)于各區(qū)縣小城鎮(zhèn)，在財(cái)政收入水平以及市場(chǎng)化程度等方面相對(duì)較弱，PPP項(xiàng)目融資模式應(yīng)更多用于解決當(dāng)?shù)厣鐣?huì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而對(duì)于大連市內(nèi)各區(qū)縣城區(qū)具備使用者付費(fèi)、市場(chǎng)化定價(jià)、財(cái)政保障等基礎(chǔ)，既可以用于投資如水廠、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以用于很多非盈利設(shè)施如藝術(shù)場(chǎng)館、學(xué)校等的建設(shè)。同時(shí)，為了避免小城鎮(zhèn)因項(xiàng)目單一、體量小、缺乏規(guī)模效益以及缺少專業(yè)人才而難以實(shí)施PPP模式等一系列的問題，可以將小城鎮(zhèn)分散的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目通過規(guī)?；图s化的運(yùn)營(yíng)模式，統(tǒng)一由區(qū)縣政府統(tǒng)籌，以打包的形式納入?yún)^(qū)縣PPP項(xiàng)目庫(kù)，最終能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一談判、整體接管、打包運(yùn)營(yíng)。

（三）按照行業(yè)特性匹配不同的PPP模式

根據(jù)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間是否產(chǎn)生收益，可以將項(xiàng)目所在領(lǐng)域劃分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性行業(yè)。經(jīng)營(yíng)性行業(yè)的項(xiàng)目一般可以通過消費(fèi)者付費(fèi)的方式獲得收益，如收費(fèi)公路、供水、污水處理等領(lǐng)域項(xiàng)目，可采用TOT（移交－經(jīng)營(yíng)－移交）、BOT（建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓）等方式；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性行業(yè)的項(xiàng)目一般都具有公益性質(zhì)，通過向使用者收費(fèi)獲取收益，但收益不能完全覆蓋項(xiàng)目成本，如體育場(chǎng)館、軌道交通等領(lǐng)域項(xiàng)目，在采取PPP項(xiàng)目融資模式時(shí)，為了吸引社會(huì)資本積極參與，政府需要給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等；非經(jīng)營(yíng)性行業(yè)不能通過向消費(fèi)者收費(fèi)等方式取得直接收益，如城市道路、公園、河道等領(lǐng)域項(xiàng)目，可采取B T（建設(shè)-移交）等形式。

四、應(yīng)用PPP模式推進(jìn)大連新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制

（一）建立負(fù)債剛性約束機(jī)制，加強(qiáng)每年度PPP總量控制

大連政府財(cái)政支出面臨較大壓力，每一年度全部PPP項(xiàng)目支出占政府一般公共預(yù)算支出的比例不能超過10%。為避免因開展PPP模式突破地方財(cái)力支付能力而導(dǎo)致新的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，大連市應(yīng)在平衡地方財(cái)力、負(fù)債等基礎(chǔ)上建立負(fù)債剛性約束機(jī)制，一方面將重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目納入政府中長(zhǎng)期的財(cái)政預(yù)算及國(guó)家發(fā)改委/財(cái)政部示范項(xiàng)目庫(kù)；另一方面加強(qiáng)每年度PPP總量控制，根據(jù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)滾動(dòng)提出PPP項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施計(jì)劃。

（二）做好PPP模式實(shí)施的制度設(shè)計(jì)和政策安排

推廣運(yùn)用PPP模式，需要通過完善的政策安排和制度設(shè)計(jì)來明確適用于PPP模式的項(xiàng)目類型、采購(gòu)程序、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等事宜。但目前在國(guó)家層面的PPP立法尚未完善，大連應(yīng)本著先行先試的原則，可通過出臺(tái)關(guān)于大連市開展政府與社會(huì)資本合作的實(shí)施方案、PPP模式操作指南等形式對(duì)PPP模式作出契約性安排，以保證長(zhǎng)期內(nèi)政府與投資方的利益。

（三）建立合理投資回報(bào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目能否成功實(shí)施的關(guān)鍵是在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交全流程中，既能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效、合理的分配，又要做到以合理的投資回報(bào)激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。一是合理確定價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)延長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)年限。對(duì)于使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的小幅調(diào)整，就可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目的收益率、政府補(bǔ)貼的資金量產(chǎn)生很大的影響，因此要重視價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)、合理調(diào)整。很多交通項(xiàng)目?jī)H靠項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流難以完全覆蓋投入，需要政府補(bǔ)貼，如果能適當(dāng)延長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)年限，則可以提高投資收益，減少政府補(bǔ)貼。二是積極采取股權(quán)合作方式支持PPP模式。政府可以采取股權(quán)投資的方式參與PPP項(xiàng)目，由政府出資方代表和社會(huì)資本方共同組建項(xiàng)目公司，政府的股權(quán)可以少分紅、不分紅，以此來降低社會(huì)資本的壓力和提高收益。三是通過適當(dāng)?shù)馁Y源配置，如提供土地、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施等提高PPP項(xiàng)目回報(bào)水平，同時(shí)要充分挖掘PPP項(xiàng)目本身的商業(yè)價(jià)值。四是鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新管理模式，提高運(yùn)營(yíng)效率。通過引進(jìn)私人資本，利用他們的專業(yè)管理水平、靈活的管理機(jī)制，降低項(xiàng)目本身的運(yùn)營(yíng)和投資成本。五是正確選擇項(xiàng)目融資模式，降低融資成本，提高資金使用效率。通過上述方式社會(huì)資本仍然無法獲得合理回報(bào)時(shí)，適當(dāng)安排政府財(cái)政補(bǔ)貼，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

（四）建立多元化的退出機(jī)制

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間很長(zhǎng)，至少需要10年以上，將來也可能出現(xiàn)30年或40年運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目。在這么長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)營(yíng)過程中，很可能出現(xiàn)社會(huì)資本方提前退出的情況。這就要求我們盡可能建立多元化的退出機(jī)制，提高PPP項(xiàng)目的流動(dòng)性。各類PPP項(xiàng)目要與資本市場(chǎng)的深化和發(fā)展相結(jié)合，依托產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道。只有這樣，才能吸引更多的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。

（作者單位：國(guó)家開發(fā)銀行大連市分行）

責(zé)任編輯：宋爽